In Südostasien leben über 600 Millionen Menschen, Hunderte unterschiedliche Ethnien und Kulturen sowie Angehörige aller Weltreligionen. Die Region ist zudem eine der wirtschaftlich am stärksten wachsenden der Welt, zusammen kommt sie auf ein Bruttosozialprodukt von 2,5 Billionen US-Dollar – über eine halbe Trillion mehr als Indien – und verfügt über mehr ausländische Direktinvestitionen als China. Europa ist hierbei der größte Investor. Ein Viertel des Welthandels wird über wichtige Schifffahrtsrouten abgewickelt, die durch Südostasien verlaufen. Es verwundert daher nicht, dass sich die Region im Blickfeld der Weltpolitik befindet. Dies ist keineswegs neu: Seit Jahrhunderten schon treiben Chinesen, Inder, Portugiesen, Holländer, Franzosen, Spanier, Briten und Amerikaner intensiven Handel mit den südostasiatischen Ländern.
Nach 1989 wurde die Wahrnehmung der Region zunehmend von ihrer rasanten wirtschaftlichen Entwicklung geprägt. Im 21. Jahrhundert verdeutlichten jedoch Asienkrise (Finanz-, Währungs- und Wirtschaftskrise 1997/1998), Terrorismus, Bürgerkriege und territoriale Konflikte im Südchinesischen Meer ihre Fragilität. Da eine umfassende Abhandlung aller zentralen politischen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Entwicklungen Südostasiens in einem Artikel kaum zu leisten ist, beschränke ich mich auf eine Skizzierung der aktuell im Blickfeld der Weltöffentlichkeit stehenden sicherheitspolitischen Problemstellungen. Ich versuche hierbei Antworten auf eine Reihe von Fragen zu geben: Was sind die aktuellen, zentralen Konfliktgegenstände in Südostasien? Wer sind die wesentlichen Akteure, und was sind ihre Interessen? Wo verlaufen die dominanten Konfliktlinien in der Region? Die Beschäftigung mit diesen Fragen erfordert an vielen Stellen eine gewisse Simplifizierung; wenn im Folgenden von den USA, China oder den Philippinen die Rede ist, dann suggeriert dies eine Kohärenz, die so in ihrer Trennschärfe in der Realität fast nie auftritt. Politische Entscheidungsprozesse verlaufen in Staaten entlang von einer Vielzahl politischer Institutionen mit unterschiedlichen Wahrnehmungen und Interessen. Den hier thematisierten politischen Entscheidungen ging somit stets ein vielschichtiger Aushandlungsprozess in innenpolitischen wie außenpolitischen institutionellen Komplexen voraus.
Gewachsene Rolle Chinas
Der Aufstieg Chinas und, damit verbunden, seine veränderte Rolle in Südostasien dominieren seit einiger Zeit die Debatten um die Zukunft der Region. Das in weiten Teilen Südostasiens historisch bedingte Misstrauen gegenüber China aufgrund der imperialen Einflüsse des Kaiserreichs, andauernder Territorialansprüche im Südchinesischen Meer und der Unterstützung kommunistischer Aufstände während des Kalten Krieges machte zu Beginn des 21. Jahrhunderts einem neuen Image Chinas als attraktivem Partner Platz. Durch sein Wirtschaftswachstum und seine geografische Nähe zur Region hat China seit einigen Jahren die USA als größten externen Handelspartner überholt. 2002 schloss es ein Freihandelsabkommen mit den zehn Staaten der ASEAN (Association of Southeast Asian Nations) ab.
Ab 2009 geriet die chinesische Charme-Offensive jedoch ins Stocken, als Peking begann, sein zunehmendes wirtschaftliches Gewicht auch auf politischer Ebene einzusetzen. Entlang der auf historischen chinesischen Karten und Dokumenten basierenden "Zehn-Punkte-Linie" (eine Fortschreibung der "Neun-Striche-Linie", siehe
In dem Konflikt geht es um mehr als eine Reihe größtenteils unbewohnter Inseln und Riffe. Asiens rascher ökonomischer Aufstieg wird begleitet von einem steigenden Rohstoffbedarf. Unter den Ozeanböden werden große Öl- und Gasvorkommen vermutet, zudem sind die Gewässer sehr fischreich. Der Besitz der entsprechenden Inseln garantiert daher in der Wahrnehmung der Konfliktparteien den direkten Zugriff auf diese Ressourcen.
Die exakten Gründe für die zunehmend aggressive chinesische Außenpolitik in Südostasien sind bislang unklar. Von Beobachtern werden abwechselnd der wachsende Hunger nach natürlichen Ressourcen, die Instrumentalisierung eines chinesischen Nationalismus für den Machterhalt der Kommunistischen Partei, ein Machtzuwachs des Militärs innerhalb der chinesischen Führung und das Ausnutzen der durch die Kriege im Irak und Afghanistan geschwächten USA als mögliche Erklärungsfaktoren ins Feld geführt. Gesichert erscheint in jedem Fall die Beobachtung, dass diese Politik in China selbst nicht so sehr als aggressive Expansion, sondern als Konsolidierung berechtigter Machtansprüche betrachtet wird.
Neuausrichtung der US-Außenpolitik
In den vergangenen Jahren hat ein strategischer Wettlauf um Einflusszonen in Südostasien eingesetzt, in den nicht nur die Staaten der Region und China, sondern in zunehmendem Maße auch die USA involviert sind. Nach Jahren der nahezu ausschließlichen Fokussierung auf Irak und Afghanistan ist Südostasien im Kontext des unter Präsident Barack Obama ins Leben gerufenen "Pivot to Asia" wieder verstärkt in den Fokus amerikanischer Außenpolitik geraten. Aus einem Selbstverständnis als "pazifische Macht" heraus ist aus US-Sicht der asiatisch-pazifische Raum für die politischen und ökonomischen Entwicklungen der nächsten Jahre von zentraler Bedeutung.
Die strategische Orientierung der USA auf Asien sieht auf dem Papier eine Reihe von Handlungsweisen vor: die Stärkung bestehender Allianzen, die Vertiefung der Beziehungen zu aufstrebenden Mächten (insbesondere China), den Ausbau des US-Handels und US-Investitionen, die Verbreiterung der US-Militärpräsenz, die Stärkung multilateraler Institutionen zur Konfliktbeilegung und die Förderung von Menschenrechten und Demokratie. Bislang allerdings lag der Schwerpunkt des "Pivot to Asia" auf der Vertiefung und der Modernisierung bestehender militärischer Allianzen mit Thailand und den Philippinen und damit eng verbunden auf dem Ausbau der US-Militärpräsenz in der Region. Beispielsweise stimmte das philippinische Parlament, das in den 1990er Jahren noch die Schließung der US-Militärbasen im Land veranlasst hatte, zu Beginn des Jahres 2014 einem neuen Sicherheitsabkommen (Enhanced Defense Cooperation Agreement) zu, welches den Zugang des US-Militärs zu Militärbasen, Häfen und Flughäfen ermöglicht.
Neben der Vertiefung der militärischen Beziehungen mit den Philippinen kündigten die USA 2011 die Stationierung von 2500 Marines in Darwin an der Nordküste Australiens und von vier Kriegsschiffen in Singapur an. Zudem sollen bis 2020 60 Prozent der US-Marine permanent im Pazifik stationiert sein (derzeit sind es 50 Prozent). Weiterhin kommt aus US-Sicht der Erschließung neuer Partnerschaften wichtige strategische Bedeutung zu. Die Reise Präsident Obamas im November 2012 nach Thailand, Kambodscha und Myanmar wurde von Beobachtern als deutlicher Ausweis für die Bestrebungen gesehen, neue Partner in der Region zu erschließen. Auch mit Indonesien und Vietnam wurden in den vergangenen Jahren die bilateralen Beziehungen intensiviert. Andere angekündigte Aspekte des "Pivot to Asia", zum Beispiel ein stärkeres Engagement in multilateralen Institutionen in der Region, sind aber bislang weitgehend ausgeblieben. Auch haben die finanziellen Engpässe im amerikanischen Staatshaushalt der strategischen Rückorientierung auf Südostasien relativ enge Grenzen gesetzt. So musste Obama aufgrund der Staatshaushaltskrise seine groß angekündigte Asienreise zum Forum der APEC (Asia-Pacific Economic Cooperation) 2013 in Indonesien absagen. Auch wies eine vielbeachtete Studie auf die Diskrepanz zwischen den ehrgeizigen strategischen Zielen des "Pivot to Asia" und den bislang tatsächlich dafür bereitgestellten geringen Ressourcen hin.
Auch wenn der "Pivot to Asia" von offizieller Seite nie als Teil einer Strategie zur Eindämmung des wachsenden chinesischen Einflusses in Südostasien dargestellt wurde, so wird er als genau das in Peking wahrgenommen. Die Stationierung von US-Truppen auf den Philippinen und in Australien sowie die Pläne, weitere Partner in der Region zu gewinnen, werden als Einmischung einer externen Macht in regionale Angelegenheiten und als "Einkreisung" Chinas abgelehnt. Insbesondere die Erklärung von freedom of navigation im Südchinesischen Meer zum nationalen Interesse der USA rief in Peking Verstimmungen hervor, wenngleich der Forderung offiziell nie widersprochen wurde.
Gespaltene ASEAN
Das immer forschere Machtgebaren Chinas hat in vielen ASEAN-Staaten großes Misstrauen hervorgerufen. Daneben gibt es die Befürchtung, die zunehmende Rivalität zwischen den USA und China um Einflusszonen in Südostasien könnte die Region in zwei Lager spalten. Selbst eng mit den USA verbundene Staaten wie die Philippinen, die den "Pivot to Asia" der USA dezidiert begrüßt haben, wollen einen Großmächtekonflikt in Südostasien unter allen Umständen vermeiden. Denn neben den katastrophalen sicherheitspolitischen Auswirkungen wären auch die ökonomischen Folgen für die Region fatal. Fast ein Drittel aller philippinischen Exporte geht mittlerweile nach China (nur 15 Prozent in die USA), und eine stetig wachsende Anzahl chinesischer Unternehmen investiert in die philippinische Wirtschaft. Um der Gefahr einer Spaltung der Region in eine US-amerikanische und eine chinesische Einflusszone zu entgehen, haben die ASEAN-Staaten versucht, Zusammenhalt zu demonstrieren und die USA und China in regionale Sicherheitsinstitutionen wie das ARF (ASEAN Regional Forum) und den EAS (East Asia Summit) einzubinden. Chinesischen Bemühungen, die Territorialkonflikte allein als bilaterale Angelegenheiten darzustellen, sollte so begegnet werden, zugleich sollten multilaterale Mechanismen zur Konfliktlösung zur Anwendung kommen. Sämtliche Versuche in diese Richtung blieben bislang jedoch ergebnislos. Dies ist zum einen dem Widerstand Chinas gegenüber "externen Einmischungen" geschuldet, zum anderen dem geringen Institutionalisierungsgrad sowie der Uneinigkeit der ASEAN-Staaten selbst.
Die schwach ausgebildeten regionalen sicherheitspolitischen Institutionen wie das ARF und der EAS haben ihren Auftrag der Vertrauensbildung zwischen den ASEAN-Staaten sowie zwischen den USA und China bislang nicht über rechtlich unverbindliche Konsultationen hinaus erfüllen können. Der regionale Integrationsprozess ist durch die sehr stringenten Interpretationen nationaler Souveränität und des Prinzips der Nichteinmischung in die Angelegenheiten souveräner Staaten sowie konsensualer Entscheidungsfindung weitaus weniger institutionalisiert, als dies zum Beispiel in der Europäischen Union der Fall ist. Nach wie vor haben die entsprechenden Institutionen kein ausreichendes Mandat, regionale Konfliktlösung zu betreiben und werden daher häufig als talk shops kritisiert.
Weiterhin sind trotz wiederholter Betonung der "ASEAN unity" im Kontext der Konflikte im Südchinesischen Meer Risse innerhalb des Verbandes zutage getreten. Besonders deutlich wurde dies 2012, als es zum ersten Mal in der Geschichte der Organisation kein gemeinsames Kommuniqué nach dem gemeinsamen Gipfel in Phnom Penh verabschiedet werden konnte. Zu groß waren die unterschiedlichen Wahrnehmungen und Interessenlagen zwischen eng an China angebundene Staaten wie Kambodscha und Laos auf der einen Seite, und Staaten wie den Philippinen und Vietnam auf der anderen.
Die wachsende Verunsicherung in der Region selbst hat zudem dazu geführt, dass die Verteidigungsausgaben fast aller südostasiatischen Staaten in den vergangenen Jahren merklich angestiegen sind. Ein Beispiel hierfür ist der Kauf von sechs russischen Jagd-U-Booten durch Vietnam 2009. Wenngleich Beobachter derzeit noch nicht von einem Rüstungswettlauf in Südostasien sprechen, so haben die gewachsenen Rüstungsausgaben insbesondere im Marinebereich das gegenseitige Misstrauen in der Region weiter verstärkt.
Bürgerkrieg, Vertreibung, Terror
Neben dem Konflikt im Südchinesischen Meer bestehen in einer Reihe südostasiatischer Länder zudem innerstaatliche Konflikte. In den Blickwinkel der Weltöffentlichkeit traten diesbezüglich zuletzt die bewaffneten Auseinandersetzungen zwischen Buddhisten und Muslimen in Myanmar. Kämpfe zwischen von ethnischen Minderheiten wie den Kachin oder den Wa gebildeten Guerillagruppen und dem burmesischen Militär gibt es bereits seit Jahrzehnten, zuletzt ist es im an Bangladesch angrenzenden Bundesstaat Rakhine zu Unruhen gekommen. Der Großteil der dort lebenden Muslime gehört zur ethnischen Gruppe der Rohingas, die in Myanmar nicht als einheimische Bevölkerungsgruppe anerkannt werden, daher keine Staatsbürgerschaft erhalten und seit Jahrzehnten Opfer von Diskriminierung sind. Landkonflikte und eine hohe Armutsrate befeuern die entlang religiöser Zugehörigkeiten ausgetragenen Unruhen, die bislang mehr als tausend Menschen das Leben kosteten und zur Vertreibung von mehr als 100000 Rohingas führten. Insbesondere durch die große Beachtung dieser Konflikte in den mehrheitlich muslimischen Staaten Indonesien und Malaysia sowie in den arabischen Staaten erfuhren die Unruhen eine rasche Internationalisierung. Die Organisation Islamischer Staaten entsandte einen Sondergesandten, und Saudi-Arabien versprach humanitäre Hilfe in Höhe von 50 Millionen US-Dollar. Auch eine Reihe westlicher Staaten versuchte Druck auf die Regierung Myanmars unter Präsident Thein Sein auszuüben.
Bewaffnete Auseinandersetzungen zwischen Muslimen und Buddhisten dauern auch im muslimischen Süden Thailands an. Mehrere Guerillagruppen fordern hier die Unabhängigkeit der von Muslimen malaiischer Abstammung bewohnten drei südlichsten Provinzen und haben seit 2004 mit einer Reihe von Anschlägen auf Militär- und Polizeiposten sowie auf buddhistische Mönche und Schulen von sich Reden gemacht.
Auch in Indonesien fehlt für den Konflikt zwischen der Zentralregierung und der für die Unabhängigkeit Papuas kämpfenden OPM (Organisation Freies Papua) bislang eine kohärente Lösungsstrategie. Fehler der Regierung in Jakarta bei der Umsetzung der geltenden Autonomieregelungen sowie eine gleichzeitige Militarisierung Papuas haben die Spannungen in den vergangenen Jahren verschärft.
Auch der südliche Teil der Philippinen (Mindanao) ist durch die dort weiterhin vorherrschenden Gewaltkonflikte wiederholt in den Blick der Weltöffentlichkeit geraten. Die gewalttätigen Auseinandersetzungen zwischen der MILF (Miro Islamic Liberation Front) und Manila, die bislang mehrere Tausend Tote forderten und zur Vertreibung von mehr als einer halben Million Menschen führten, konnte 2012 durch einen Friedensvertrag beendet werden. Dieser muss allerdings noch vom philippinischen Kongress und Verfassungsgericht bestätigt werden.
Allerdings haben nicht nur kriegerische Gewalt und Vertreibung die Region ins Blickfeld der Weltöffentlichkeit gerückt. Nach den 2002 auf der Insel Bali durch die Jemaah Islamiyah verübten Terroranschläge auf zwei Nachtclubs wurde Südostasien inoffiziell als nach Afghanistan "zweite Front" im "Krieg gegen den Terrorismus" bezeichnet. Die USA und Australien waren daher ab 2002 aktiv am Aufbau einer in der Terrorismusbekämpfung trainierten Spezialeinheit der indonesischen Polizei (Detasemen Khusus 88) beteiligt. Diese führte in den folgenden Jahren erfolgreich Antiterroroperationen durch, die zur Verhaftung oder zum Tod einer Reihe führender JI-Mitglieder führten.
Wenngleich es in den zurückliegenden Jahren daher keine größeren Terrorattentate mehr in Indonesien gegeben hat, so bleibt die Terrorgefahr weiterhin bestehen. 2010 wurde beispielsweise ein Ausbildungscamp der JI ausfindig gemacht und zerstört, und 2012 konnten Attentate auf die US-amerikanische und die australische Botschaft sowie den Minenkonzern Freeport verhindert werden. Auch kommt es immer wieder zu Anschlägen auf Polizeistationen, Kirchen und andere Institutionen. Zudem hat sich eine Reihe von Splittergruppen gebildet, denen es gelungen ist, neue Rekruten anzuwerben.
Ausblick
War die internationale Wahrnehmung Südostasiens in den 1990er Jahren primär durch den beeindruckenden wirtschaftlichen Aufstieg geprägt, so geriet die Region spätestens mit den Terroranschlägen auf Bali 2002 verstärkt unter sicherheitspolitischen Vorzeichen ins globale Blickfeld. Wenngleich konzertierte Polizeiaktionen zu einer Eindämmung der operativen Kapazitäten der Jemaah Islamiyah geführt haben, so zeigen eine Reihe kleinerer Anschläge und die Neugründungen militanter Gruppen, dass die Gefahr keineswegs gebannt ist. Auch bestehen weiterhin eine Reihe von Bürgerkriegen entlang ethnischer und religiöser Konfliktlinien in der Region fort, für die bislang keine tragfähigen Konflikttransformationsmechanismen entwickelt wurden.
Auch wenn die Wahrscheinlichkeit eines bevorstehenden Krieges im Südchinesischen Meer derzeit als gering eingeschätzt wird, so sind Beobachter in Sorge, dass die Kombination aus wachsendem Misstrauen zwischen den Konfliktparteien und strategischen Fehleinschätzungen eine Eskalationsspirale in Gang setzen könnte, an deren Ende eine militärische Konfrontation zwischen China und den USA stünde.