Die Qualität unserer parlamentarischen Demokratie ist abhängig von der Balance aus Dezision und Deliberation. Informiertes Entscheiden und beratendes Überzeugen gehören zusammen. Doch Hochgeschwindigkeitsregieren mit Krisenentscheidungen im Minutentakt lassen dafür wenig Spielraum. Die Mehrheit der Parlamentarier entscheidet im arbeitsteiligen Vertrauen auf die Richtungsvorgabe durch die Regierung. Auch Routineentscheidungen setzen ein Bündnis aus belastbaren Mehrheitsfraktionen voraus. Doch Entscheidungen ohne ausreichende Erklärungen gegenüber den Mehrheitsfraktionen verbrauchen sich schnell. Wenn die Kommunikation nach innen zum Weisungsrecht verkommt, schwindet die Unterstützungsbereitschaft. Die Opposition hingegen muss nicht überzeugt werden. Sie hat die Entscheidungen der Mehrheit zunächst in der parlamentarischen Arena zu akzeptieren. Das ist für oppositionelle Abgeordnete nur zu ertragen, wenn sie sich ihrer Chance bewusst sind, bei der kommenden Wahl eine eigene Mehrheit zu stellen. Doch wie groß sind dazu derzeit die Chancen? Bei vier Fraktionen im Bundestag deutet vieles auf die Große Koalition als Dauerregierungsformat hin. Der Parteienwettbewerb, der Wählermarkt und die sich gegenseitig überbietenden Messungen der Bürgerzufriedenheit deuten auf stabile Zeiten für die "GroKo" der bürgerlichen Mitte auch über den Wahltag hinaus. Will die Minderheit nicht nur auf den harten Bänken der Opposition verharren, muss sie modernde Instrumente, Stile und Techniken des Politikmanagements einsetzen. Das ist durchaus voraussetzungsvoll. Denn es setzt das Wissen über formale Rechte ebenso voraus wie ein spezifisches Problembewusstsein und die Fähigkeiten, Deutungsmacht auszuüben. Moderne Opposition heißt in diesem Kontext, sich durch Reflexion zu immunisieren: Unabhängig von parlamentarischen Mehrheitsverhältnissen Überzeugungsarbeit leisten, die am Ende von einer Mehrheit bei Wahlen belohnt wird. Die nachfolgenden Thesen sollen diese Konturen des Neuen für oppositionelle Profilierungen aufzeigen. Das Terrain wird also sondiert.
Opponieren unter erschwerten Bedingungen
Die Opposition unterliegt im nationalstaatlichen Rahmen Deutschlands den gleichen Strukturmerkmalen wie die Regierung. Und diese Strukturmerkmale sind unter Druck geraten. Die Transformation von Staatlichkeit erweitert automatisch Government zu Governance, bringt somit neue, diffus legitimierte Akteure im modernen Steuerungsprozess nationaler Regierungen und Parlamente hervor. Klassische Staatlichkeit erodiert, wenn Problemstrukturen nicht mehr mit Entscheidungsstrukturen übereinstimmen. Nationalstaatliche Regierungen werden von entgrenzten Märkten herausgefordert, während die Gesetzgebungskompetenzen zunehmend europäisiert oder internationalen Verhandlungsregimen überantwortet werden. Gleichzeitig verändern sich die Rahmenbedingungen des politischen Wettbewerbs: Die gesellschaftliche Verankerung der ehemals großen intermediären Organisationen, insbesondere der Parteien, erodiert. Im Gegenzug sind politische Entscheidungsprozesse immer stärker mediatisiert. Die neue Qualität der politischen Herausforderungen besteht zum einen in den immer kürzer werdenden Phasen von Erwartungssicherheit und in der Geschwindigkeit, in der angesammelte Erfahrungen ihren Nutzen für gegenwärtige Krisen verlieren. In Zeiten des Gewissheitsschwundes wachsen die Entscheidungszumutungen für politische Akteure. Die neue formative Phase des politischen Entscheidens ist geprägt von wachsender Komplexität, zunehmender Unsicherheit, potenziell steigendem Nichtwissen, dynamischen Zeitbeschleunigungen und exponentiellen Risikoerwartungen. Das alles gilt sowohl für Regierungs- wie auch für Oppositionsakteure. Wenn sich Transparenz, Zuordnung und Verantwortung für politische Entscheidungen verflüssigen, wo bleibt dann die verlässliche Angriffsfolie für die Opposition innerhalb und außerhalb des Parlaments?
Regieren unter den Bedingungen einer Großen Koalition fordert eine Opposition zusätzlich. Folgt man klassischen Typologien, dann ist kooperative Opposition im deutschen parlamentarischen System hoch funktional. Die Opposition entwickelt nicht nur Alternativen, sondern bringt sich aktiv ein, um Einfluss zu nehmen. Ressortorientierte Ausschüsse binden die Opposition in jedem Stadium des parlamentarischen Entscheidungsgangs in die Verantwortung mit ein und eröffnen ihr faktische Mitsteuerungsmöglichkeiten. Diese kooperative Opposition verflüssigt sich allerdings unter Angela Merkels (CDU) Kanzlerschaft. Sie agierte als Kanzlerpräsidentin von Beginn an meist präsidentiell-überparteilich, organisierte vor allem bei Entscheidungen über Eurokrisen lagerübergreifende (Fast-)Allparteienmehrheiten im Bundestag, erschien in Finanzfragen als Krisenlotsin und zeigte sich pragmatisch in der Aneignung von Lösungsideen aus dem parteipolitisch gegnerischen Lager. Opposition unter solchen Bedingungen wirkt wie issue-orientierte Ad-hoc-Profilierung, die eher aus präsidentiellen Systemen bekannt ist. So ein Regierungs- und Oppositionsstil hängt auch mit Zeitläufen des Politikmanagements zusammen, in denen "Sofortismus" statt strategischer Planung den politischen Alltag prägt. Das "auf Sicht fahren" ist bei den Bürgern populär, weil das ein adäquater Regierungsstil in beschleunigten Krisenzeiten zu sein scheint. Wenn Gewissheitsschwund in der Politik das Risiko zum Regelfall macht, muss das Politikmanagement tagesorientiert pragmatisch daherkommen. Wo bleibt bei diesem dynamischen Pragmatismus der Spielraum für eine themenorientierte Opposition?
Malus in der Konsensdemokratie
Deutschland ist eine verhandelnde Wettbewerbsdemokratie, die sich politisch-kulturell als Schlichtungs- und Konsensdemokratie präsentiert. Verhandelnde Wettbewerbsdemokratien sind eine Kombination aus parlamentarischen Strukturen (Parteienwettbewerb mit Mehrheitsprinzip) und Verhandlungssystemen (föderale und konsensuale Aushandlung). Wahlen werden in der politischen Mitte gewonnen. Konfliktscheu und parteienkritisch zeigen sich viele Deutsche. Und favorisieren die Überparteilichkeit. Statt leidenschaftlich kontroverser Diskurse wird Harmonie belohnt. Das ist ein veritabler Malus für die Opposition. Machtworte und Sehnsucht nach "Durchregieren" sind in der Bevölkerung ebenso populär wie präsidentielle Würde. Diese Spielarten politischer Romantik haben in Deutschland eine große Tradition. Sie finden sich auch als Erklärungsmuster für das Ergebnis der Bundestagswahl 2013. Zum Politisch-Romantischen am Wahlergebnis gehört letztlich auch der immerwährende Wunsch nach einer Großen Koalition als dem Abbild eines heiligen Grals in der Mitte der Gesellschaft. Gefragt nach der wichtigsten Rolle einer Opposition im Bundestag, antworten im Jahr 2000 über zwei Drittel der Befragten: die Mitarbeit an der Regierung.
Faktisch kann die Opposition in Deutschland an vielen Stellen mitregieren. Denn Regieren in Deutschland bedeutet immer Interdependenzmanagement: In der deutschen Schlichtungsdemokratie verfügen zahlreiche Vetospieler und Nebenregierungen über formal gesicherte Mitspracherechte: Bundesrat, Bundesverfassungsgericht, die Institutionen der Europäischen Union und organisierte Interessengruppen entscheiden bei vielen Fragen mit. All das macht die Große Koalition zu einem gefesselten Riesen. Die derzeitige 80-Prozent-Mehrheit von Union und SPD im Bundestag hat keine machtpolitische Entsprechung im Bundesrat. Anders als die Großen Koalitionen 1966 und 2005 verfügt die Berliner Regierung über keine eigene Bundesratsmehrheit. Ohne die Zustimmung von Landesregierungen mit grüner Beteiligung kann sie keine qualifizierte Mehrheit im Bundesrat erreichen. Es lohnt sich insofern für die Oppositionsparteien im Bund, flexibel zwischen kooperativen und kompetitiven Formen des Opponierens zu wechseln. Totalopposition hat es angesichts öffentlicher Konsenssehnsucht schwer. Kooperative Angebote können hingegen den Einfluss von Grünen und Linken im Bundesrat deutlich erweitern. Regierungsmehrheiten antizipieren bei der Gesetzgebung potenzielle Gegenmehrheiten. Hier liegt der große Einflussbereich von Opposition, auch in Zeiten der Großen Koalition. Konkrete Änderungen an Gesetzentwürfen auf Grund oppositioneller Anträge im Ausschuss gehören allerdings eher zur Ausnahme.
Entwicklung von Oppositionsmärkten
Die Politik wandert aus etablierten Formen aus. Das eröffnet zeitgleich Ressourcen und Restriktionen für die politischen Akteure. Die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages sichert Minderheitsrechte auf hohem Niveau. Doch was nutzt dies einer Opposition, wenn sich die Orte des Opponierens außerparlamentarisch in diffuse Räume verlagern? Wenn sich die Empörungsorte des Protests – digital angetrieben und schwarmrelevant – dynamisch verstetigen, muss die Opposition diese Orte auch antizipieren. Wenn die repräsentative Demokratie mit ihren Strukturen und ihrem traditionellen Legitimitätsverständnis von politischen Mehrheitsentscheidungen in Konkurrenz zu direktdemokratischen Entscheidungsverfahren gerät, entstehen neue Mitgestaltungsoptionen für die Opposition. Wenngleich direkte Verfahren in der Regel kommunikationsstarke Bildungsbürger mit Zeit und Geld ungleich bevorzugen, kann sich die Opposition diese Impulse zu Nutze machen. Wer direkte Verfahren goutiert, kann versuchen, sie auch zu steuern – unabhängig von parlamentarischen Mehrheiten, aber abhängig von Betroffenheiten.
Wenn die Demokratie in Bewegung ist und Märkte für Wähler, Koalitionen und Medien entstanden sind, gilt dies auch für die Opposition, die sich am Marktgeschehen orientieren muss. Wenn traditionelle Lager im Parteienwettbewerb weichgespült sind und nur noch Kenner parteipolitische Unterschiede finden, gilt das auch gleichermaßen für die Opposition, die mehrdimensionaler daherkommt. Denn wenn vielfältige Koalitionsoptionen denkbar sind, um neue Mehrheiten für die Bundestagswahl 2017 zu kreieren, dann fällt auch die Vorstellung von "geborenen" Oppositionsparteien oder Oppositionslagern schwer. Schwarz-grüne oder rot-rot-grüne Bündnisse waren und sind in den Ländern möglich und für Berlin nicht ausgeschlossen. Kluge Politik antizipiert kommende Konstellationen. Doch für die Oppositionskräfte resultieren aus dieser Situation mehr Unsicherheiten als klare Planungsziele.
Einfacher könnte hingegen für die Oppositionsparteien das Agieren auf den Medienmärkten werden. Einzelaktionen mit Nachrichtenwert können Erregungspotenzial freilegen. Auf Oppositionsmärkten kann derjenige punkten, der den Modus und die Dynamik politischer Öffentlichkeit neuinterpretiert. Es hat sich eine dialogorientierte Kommunikationserwartung bei den Bürgern gegenüber der Politik durchgesetzt. Die neue Beteiligungsarchitektur setzt einen neuen Modus der Interaktion voraus.
Die größte strukturelle Restriktion für die Opposition erfolgt allerdings im Schatten funktionaler Entpolitisierung. Gemeint ist damit eine gesteigerte Exekutivlastigkeit des Entscheidens. Transnationale Krisenpolitik macht ein Politikmanagement erforderlich, das nicht nur schnell zu entscheiden hat, sondern auch weitgehend ohne Parlamentslegitimation auskommt. Expertise der Regierung – sehr sichtbar beim europäischen Regieren – wird der Partizipation durch Parlamente entgegengesetzt. Opposition hat unter diesen Bedingungen nur noch Bittstellercharakter und eilt den Informationen hinterher.
Oppositionspotenziale im Schatten der Großen Koalition
Die drei Großen Koalitionen hatten strukturell deutlich unterschiedliche Oppositionseffekte. 1966 besaß die FDP als einzige Oppositionspartei nur knapp zehn Prozent der Sitze. 2005 teilten sich FDP, Grüne und Linke die Oppositionsbänke mit einem Sitzanteil von etwa 27 Prozent. Im derzeitigen 18. Deutschen Bundestag gehören nur zwei Parteien, die Grünen und die Linken, zur parlamentarischen Opposition mit einem Sitzanteil von 20 Prozent: 504 der 631 Abgeordneten gehören den Mehrheitsfraktionen von Union und SPD an. Das Grundgesetz legt keine Mindestgröße für Opposition fest. Der Status ist für alle Abgeordneten gleich. Allparteienregierungen sind ebenso möglich wie Minderheitskanzlerschaften. Doch die aktuelle Lage erscheint für die Ausübung konventioneller Minderheitsrechte problematisch. Denn diese sind im Grundgesetz und der Geschäftsordnung so geregelt, dass sich ein Viertel der Mitglieder des Bundestages einig sein müssen, wenn sie im Bereich der Kontrollfunktion wirkungsmächtig werden wollen. Nur so ist es möglich, einen Untersuchungsausschuss einzusetzen, die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen in Karlsruhe zu prüfen oder eine Klage vor dem Europäischen Gerichtshof zu erheben. Bundestagspräsident Norbert Lammert (CDU) hat sich mit seinen Vorschlägen zur Sicherung von parlamentarischen Mitwirkungs- und Kontrollrechten der Opposition gegenüber dem Ältestenrat des Bundestages weitgehend durchgesetzt. Geändert wurden Formulierungen in der Geschäftsordnung des Bundestages, nicht jedoch das Grundgesetz. Im Ergebnis hat sich der Kontrollspielraum gegenüber der Regierung für Linke und Grüne erhöht, nicht jedoch der Anteil der Redezeiten im Plenum.
Die Empirie parlamentarischer Oppositionsaktivitäten weist für den Zeitraum von Großen Koalitionen wenig Auffälligkeiten nach. Es gab zwischen 2005 und 2009 keine erhebliche Zunahme der Kontrollaktivitäten. Nur die Zahl der Kleinen Anfragen, eine sanfte Kontrolloption, nahm zu, was auch eine Konsequenz notwendiger Informationsbeschaffung der Opposition sein kann. Sehr selten kam es zu gemeinsamen Aktivitäten der drei Oppositionsfraktionen. Die ersten Monate des 18. Deutschen Bundestages zeigen bislang ähnliche Muster. Gemeinsame Anträge der Opposition sind nicht in Sicht. Erfolgreich haben die Oppositionsparteien mit Unterstützung der Regierungsfraktionen zu Beginn der Legislaturperiode jedoch den NSA-Untersuchungsausschuss durchgesetzt. Der inhärente Zusammenhang zwischen Regieren und Opponieren wurde gerade in der Startphase des 18. Deutschen Bundestages sichtbar. Die zeitlich längste Regierungsbildung in der Geschichte des Bundestages korrespondierte mit der längsten Findungsphase der Opposition. Der Start als erneute Opposition fiel vor allem den Grünen schwer, die nach dem unerwartet schlechten Wahlergebnis machtpolitisch gelähmt agierten. Einmal mehr wird deutlich, welche Rolle Startphasen beim Regieren und Opponieren spielen.
Opposition im Schatten von Großen Koalitionen kann aber auch die Mehrheitsfraktionen im Bundestag selbst betreffen. Gemeint ist ein Funktionswandel im Parlament. Abgeordnete genießen in diesen Zeiten mehr Freiheiten als unter Bedingungen disziplinierender knapper Mehrheiten. 1966 bis 1969 nutzten die Fraktionsvorsitzenden Helmut Schmidt (SPD) und Rainer Barzel (CDU) diesen Spielraum für ein Politikmanagement, das die Regierung vor sich her trieb. Die Mehrheitsfraktionen kontrollierten noch im klassischen Sinne der parlamentarischen Demokratie die Regierung. Sie inspirierten, kontrollierten und prägten einen selbstbewussten Stil der Fraktionen gegenüber der Regierung, die Kanzler Kurt Georg Kiesinger (CDU) machtvoll zu spüren bekam. Schmidt und Barzel bildeten damals eine "heimliche Nebenregierung". Kritik, Kontrolle, Alternative – diese Oppositionstrias ging damals auch vom Management der Mehrheitsfraktionen aus. Schon in der zweiten Großen Koalition 2005 ließ sich dieses aktivierende Rollenmuster der Mehrheitsfraktionen allerdings nicht mehr nachweisen.
Opposition auf der Suche nach Verbündeten
Nichts deutet darauf hin, dass die Große Koalition ihre Machtfülle über institutionelle Vetospieler systematisch ausweitet. Das gelang auch in beiden vorherigen Großen Koalitionen nicht. Dies liegt auch daran, dass die inhaltlichen Positionen von Union und SPD häufig zu weit auseinanderliegen. Die Opposition kann davon durchaus profitieren. Sie hat die Chance, alle institutionellen Vetospieler auch für sich zu gewinnen, um somit neue Allianzen zu schmieden. Die aktive Rolle der Grünen, der Linken und der FDP in den von ihnen mitgetragenen Landesregierungen ist dabei von besonderer Bedeutung für den Bundesrat. Ebenso könnten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts der Opposition argumentativen Rückenwind verschaffen, wenngleich eigene Normenkontrollklagen für die Opposition angesichts der Mehrheitsverhältnisse im Bundestag derzeit nicht möglich sind. Wenn das Thematisierungsprofil des Bundespräsidenten greift, dann könnten größere Effekte davon ausgehen, dass er sich – noch deutlicher als sonst – zum Anwalt von Minderheiten macht. Zweimal verweigerte Bundespräsident Horst Köhler die Ausfertigung von Gesetzen der Großen Koalition von 2005. Joachim Gauck ließ sich besonders viel Zeit bei der Prüfung des Diäten-Gesetzes 2014, was Linke und Grüne erfolglos abgelehnt hatten.
Verbündete können die Oppositionsparteien zudem im Bereich der Medien finden. Diese haben große Schwierigkeiten, aus der Langeweile des empörungsarmen Koalitionsklimas auszubrechen, weil sich die Spitzenakteure großkoalitionär öffentlich immer einig sind. Auch investigativer Journalismus – als eine Variante der sogenannten Vierten Gewalt – ist derzeit wichtiger, um andere öffentliche Deutungen zuzulassen. Unter den Bedingungen von Onlineszenarien des digitalen Parlamentarismus haben sich zudem die Rahmenbedingungen verbessert. Vermutlich spielt die Ressource "Schwarmfähigkeit" bald eine größere Rolle als "Talkshowtauglichkeit", wenn es darum geht, Aufmerksamkeit für politische Akteure zu generieren. Dies gilt vor allem dann, wenn direktdemokratische Verfahren ausgebaut werden.
Potenziale des oppositionellen Politikmanagements
Moderne Opposition hat auch in Zeiten einer Großen Koalition Chancen – parlamentarisch und außerparlamentarisch. Man muss allerdings das Terrain neu vermessen. Die klassischen Mitgestaltungs- und Kontrollrechte reichen unter den derzeit obwaltenden Bedingungen im Deutschen Bundestag nicht aus. Sie müssen erweitert, angereichert und außerparlamentarisch clever und unkonventionell kompensiert werden. Das setzt ein Bewusstsein für neue Stile, Techniken und Instrumente des Opponierens voraus. Grundsätzlich ist in einem Klima der öffentlichen Aversion gegen Debatten, das häufig mit einem großkoalitionären Parteienwettbewerb einhergeht, das Druckpotential einer Opposition beschränkt. Aber wer es schafft, auch öffentlich deliberativ Alternativen aufzuzeigen, hat die Chancen zur Veränderung. Herstellen von Öffentlichkeit hat traditionell substanzielles Demokratiepotenzial. Trotzige Zuversicht kann Opposition grundsätzlich dann schöpfen, wenn sie sich langfristig orientiert. Denn Große Koalitionen führen immer zum Ausfransen an den Rändern, stärken die kleinen Parteien, schwächen die großen Volksparteien. Bei Geduld und Resilienzmanagement wachsen insofern täglich die Chancen der kleinen Oppositionsparteien im Blick auf die kommende Bundestagswahl 2017.
