Fast zwanzig Jahre lang wurde verhandelt, bis Russland im August 2012 als letzte große Industrienation der Welthandelsorganisation (WTO) beitrat. Und dennoch war die Stimmung zwischen Russland und dem Westen keineswegs entspannt, als die Gruppe der zwanzig wichtigsten Industrie- und Schwellenländer (G20) ein Jahr später zum Gipfeltreffen in St. Petersburg zusammentraf. Zu irritierend erscheint für die westlichen Staaten der innen- und außenpolitische Kurs Russlands unter Präsident Wladimir Putin, der zunehmend als antiwestlich wahrgenommen wird. Wesentlich dazu beigetragen haben dürfte Putins Plan, eine "Eurasische Union" zu gründen. Dieses Integrationsprojekt, das eine engere Zusammenführung der ehemaligen Sowjetrepubliken zum Ziel hat, kann ohne Zweifel als eine Abwendung von Europa und als eine Konzentration auf die eigenen geopolitischen Interessensphären gewertet werden. Aber auch das Engagement Russlands im Rahmen der BRICS-Gruppe unterstreicht eher eine Abwendung vom Westen. Der Ausbau der Kooperation Russlands mit Brasilien, Indien, China und Südafrika dient der Stärkung der Wirtschaftsbeziehungen jenseits der westlichen Sphäre und birgt darüber hinaus das Potenzial, politische Relevanz zu entfalten. Der auf dem fünften Treffen der BRICS-Länder im März 2013 im südafrikanischen Durban getroffene Beschluss, eine gemeinsame Entwicklungsbank zu schaffen, kann als Versuch gesehen werden, die westliche Dominanz im internationalen Finanzsystem zu brechen. Auf dem G20-Gipfel in St. Petersburg im September 2013 verkündete Putin, dass die BRICS-Bank zunächst mit 100 Milliarden US-Dollar ausgestattet werde. Sollte das Vorhaben verwirklicht werden, wäre dies ein entscheidender Schritt zu einer Institutionalisierung der Zusammenarbeit – auch wenn der Weg bis zu einer handlungsfähigen Entwicklungsbank noch weit ist.
Anders als bei der Etablierung der Eurasischen Union kam die Idee der BRICS von außen. Als der Wirtschaftsanalyst Jim O’Neill 2001 das Schwellenländer-Kürzel BRIC erfand, wollte er mit seinem Artikel "Building Better Economic BRICs" auf das Wachstums- und Investitionspotenzial in Brasilien, Russland, Indien und China verweisen, welches, nach Ansicht des Autors, langfristig auch politische Auswirkungen, etwa auf die Zusammensetzung internationaler Wirtschaftsforen, haben müsse.
Und dennoch verwundert die Zuordnung. Schließlich war Russland einmal Weltmacht. Gemessen an den sozialen Standards war und ist es mit den Schwellenländern nicht vergleichbar. Entspricht diese Zuordnung dem Selbstverständnis Russlands? Braucht Russland als Mitglied des UN-Sicherheitsrats und Atommacht einen Verbund, um eigene politische Ziele zu erreichen? Welche ökonomischen und politischen Interessen teilt Russland mit den übrigen BRICS-Staaten? Welche Ziele verfolgt es mit seinem Engagement in der BRICS-Gruppe?
Kein typischer BRICS-Staat
Obwohl die BRICS-Staaten in politischer und ökonomischer Hinsicht sehr heterogen sind, teilen sie eine gemeinsame Überzeugung: Sie sehen sich als aufstrebende Mächte – ein Selbstbild, das zweifellos durch die Analyse O’Neills befördert wurde. Die Staaten verbindet das Bestreben nach mehr Mitsprache in den internationalen Entscheidungsgremien, vom UN-Sicherheitsrat bis hin zum Internationalen Währungsfonds. Das BRICS-Quintett umfasst heute rund 40 Prozent der Weltbevölkerung, gemeinsam macht es mehr als 20 Prozent der globalen Wirtschaftsleistung aus. Die Voraussetzungen, um bei der Neuordnung der globalen Machtverhältnisse eine entscheidende Rolle zu spielen, sind also gut – wenn es denn gelingt, das Entwicklungstempo der Anfangsjahre beizubehalten und politisch zusammenzuarbeiten. Die schlechten Wirtschafts- und Konjunkturdaten der vergangenen Jahre haben gezeigt, dass eine positive Wirtschaftsentwicklung keinen Automatismus darstellt. Der Glaube, die BRICS-Staaten würden dauerhaft im Jahresdurchschnitt um acht Prozent wachsen können, hat sich als Fehlprognose erwiesen.
Im Zeitraum zwischen 2000 und 2008 lag das durchschnittliche russische Wirtschaftswachstum bei etwa sieben Prozent, was mit den übrigen BRICS vergleichbar war. Doch Russland stellte in der Gruppe von Anfang an eine Ausnahme dar: Die positive wirtschaftliche Entwicklung war vor allem auf die weltweit steigenden Öl- und Gaspreise zurückzuführen. Die Finanzkrise hat verdeutlicht, dass Russland wie kein anderer BRICS-Staat wirtschaftlich von Rohstoffexporten abhängig ist. Infolge der Krise schrumpfte die russische Wirtschaft 2009 um 7,9 Prozent. Südafrika (–1,5 Prozent) und Brasilien (–0,3 Prozent) verzeichneten vergleichsweise geringe Wirtschaftseinbußen, während die Ökonomien Indiens (+7,7 Prozent) und Chinas (+8,9 Prozent) weiter wuchsen.
Aber nicht nur die niedrige Diversifizierung und die damit einhergehende hohe Rohstoffexportabhängigkeit stellt die russische Wirtschaft vor Probleme. Was die russische Ökonomie von denen der Schwellenländer unterscheidet, ist ihr geringeres Wachstums- und Entwicklungspotenzial. Während China und Indien jeweils mehr als eine Milliarde Einwohner haben, steht Russland mit seinen 143 Millionen vor großen demografischen Herausforderungen. Die russische Bevölkerung wächst nicht und wird älter. Damit geht die Begrenztheit des Konsums einher, aber auch des Innovationspotenzials. Die Chancen für die Entwicklung des russischen Binnenmarktes stehen damit schlechter als in den anderen BRICS-Staaten. Vor diesem Hintergrund wären besondere Anstrengungen der Politik gefragt, die bestehenden Mängel durch Reformen und konzertiertes Handeln auszugleichen. Eine Studie der Bertelsmann Stiftung zu den BRICS von 2012 stellt Russland diesbezüglich schlechte Noten aus: "Russia is the poorest performer within the BRICS group, with the government showing significant weaknesses in the area of steering capability. The country lags in terms of central government strategic planning capacity, effective interministerial coordination and implementation capacity. Given the prevalence of political patronage and clientelism, the lack of involvement of independent experts and other stakeholders, and frequent contradictions in the communication of policies, forward-looking policy-making in the sense of sustainable government is practically impossible in today’s Russia."
Die wirtschaftliche Entwicklung im Jahr 2013 scheint diese Defizite zu bestätigen: Die Wachstumsraten wurden vom russischen Wirtschaftsministerium bereits mehrmals nach unten korrigiert – von zunächst 5 auf zuletzt 1,8 Prozent.
Was Russland mit den anderen BRICS-Staaten eint
Ein russisches Strategiekonzept beschreibt die Initiative zur Gründung der BRICS als "eines der bedeutendsten geopolitischen Ereignisse am Anfang des neuen Jahrhunderts". In dem Dokument, das im März 2013 vom Kreml veröffentlicht wurde, legt Russland seine Vorstellungen für die Ausgestaltung der zukünftigen Kooperation der BRICS dar.
Moskaus Zielvorstellungen sind ambitioniert: Die Vorschläge zur Intensivierung der Zusammenarbeit zwischen den BRICS reichen von der Kooperation im Finanzsystem über die Zusammenarbeit im Agrarsektor und im Wissenschaftsbereich bis hin zur Tourismusförderung und zur Kooperation bei der Weltraumforschung. Angesichts der wirtschaftlichen und demografischen Entwicklung ist nicht zu erwarten, dass Russland zukünftig die Rolle spielen kann, die Staaten wie China oder Indien zukommen wird. Gerade weil Russland sich dieser Tatsache bewusst wird, ist es an einer Institutionalisierung der Kooperation im Rahmen der BRICS interessiert.
Diese Ambitionen werden aber nicht von allen BRICS geteilt, und sie bergen auch das Risiko, alte Konfliktlinien aufzubrechen. So sind sowohl die russischen als auch die indischen Beziehungen zu China nicht spannungsfrei. China lehnt einen ständigen Sitz Indiens im UN-Sicherheitsrat strikt ab, und auch Russland dürfte, trotz gegenteiliger Äußerungen, kein Interesse an einer Erweiterung des Gremiums haben. Die andauernden Grenzkonflikte zwischen Indien und China tragen zur komplizierten Dynamik innerhalb der BRICS-Gruppe bei. Von einem integrierten politischen Verbund kann also nicht die Rede sein. Zudem weisen die BRICS-Länder aufgrund ihrer geografischen und politischen Gegebenheiten mehr Unterschiede als Gemeinsamkeiten auf. Indien, Brasilien und Südafrika sind gefestigte Demokratien, wohingegen Russland zunehmend Rückschritte im Transformationsprozess macht. Das autoritäre China ist das bevölkerungsreichste Land und das ökonomische Schwergewicht der Gruppe. Mit dem IBSA-Dialogforum verfügen Indien, Brasilien und Südafrika bereits seit mehr als zehn Jahren über eine separate Austauschplattform. Im Gegensatz zu Russland und China sind sie jedoch nicht als ständige Mitglieder im UN-Sicherheitsrat vertreten. Die Identität der BRICS basiert also weniger auf einer inneren Verbundenheit als vielmehr auf der unter den Mitgliedstaaten geteilten Ablehnung westlicher Führungsansprüche, insbesondere durch die USA.
Inwieweit es gelingen kann, politische Führung auf globaler Ebene zu entfalten, ist jedoch fraglich. Kurzfristig wird es darauf ankommen, ob die BRICS in der Lage sind, ihre Differenzen beiseite zu räumen und ihre Zusammenarbeit zu intensivieren. Die Gründung einer Entwicklungsbank symbolisiert den Willen zur Kooperation. Eigentlich fehlt es jedoch in Russland und den anderen BRICS-Staaten nicht an Mitteln zur Finanzierung von Infrastrukturprojekten, die durch die Bank bereitgestellt werden sollen. Dringend erforderlich sind hingegen wirtschaftliche Reformen, die Privatisierung von Staatsunternehmen und eine Öffnung der Märkte. Russland und die BRICS müssen zudem ihre Anstrengungen in den Bereichen Korruptionsbekämpfung und Rechtssicherheit intensivieren, um als Investitionsstandorte attraktiver zu werden. Obwohl viele Details und auch der Standort der BRICS-Bank noch ungeklärt sind, stellt der Entschluss eine bemerkenswerte Wende dar: War zuvor lediglich die Rede davon, den BRICS mehr Stimmrechte in den bestehenden internationalen Wirtschaftsorganisationen einzuräumen, scheint es nun so, als seien die BRICS nicht länger bereit, auf Zugeständnisse der Europäer und Amerikaner zu warten. Stattdessen verfolgen Sie eine Doppelstrategie: Sie drängen weiterhin auf mehr Mitsprache in den etablierten Bretton-Woods-Institutionen (Weltbank, Internationaler Währungsfonds) und schaffen gleichzeitig neue Strukturen, die mit den bestehenden in Konkurrenz treten sollen.
Russland verfolgt durch sein Engagement in den BRICS zwei wesentliche Ziele: Erstens möchte es der westlichen Dominanz etwas entgegensetzen. Dies gilt nicht nur für die Entscheidungsgremien von Weltbank und Internationalem Währungsfonds, sondern auch für den US-Dollar als globale Leitwährung. Seit Jahren kritisiert Moskau die dominante Stellung des Dollars: Diese ermögliche, dass die USA von Schulden leben und ihre wirtschaftlichen Probleme auf die Weltgemeinschaft übertragen. Die BRICS sehen in den starken Wechselkursschwankungen des US-Dollars eine Bedrohung für ihre Staatshaushalte; insbesondere Chinesen, Russen und Brasilianer treten für eine neue Reservewährung ein. 2009 forderten Russland und China, die Sonderziehungsrechte (SDR) des Internationalen Währungsfonds zu stärken, um den Dollar abzulösen. Hierbei handelt es sich um eine künstliche Währung, die sich zu unterschiedlichen Teilen aus US-Dollar, Britischem Pfund, Euro und Japanischem Yen zusammensetzt. Die Umsetzung eines solchen Vorhabens scheint aber nicht realistisch. Letztendlich bestimmen Staaten und Unternehmen selbst, in welcher Währung sie handeln, und als Währung sind SDR nicht am Devisenmarkt erhältlich. Um den Einfluss des Dollars zurückzudrängen, möchten die BRICS den Handel in den jeweiligen Landeswährungen fördern. China und Brasilien haben 2013 in Durban beschlossen, zukünftig fast die Hälfte ihres Handels in Yuan und Real abzuwickeln – mit dem erklärten Ziel, den Einfluss der USA auf die Weltwirtschaft zu schmälern.
Zweitens wünscht Russland eine engere Anbindung an China, mit dem es auch im Rahmen der Shanghaier Organisation für Zusammenarbeit (SCO) kooperiert, die 2001 aus der fünf Jahre zuvor gegründeten Shanghai-Five-Gruppe hervorgegangen war. Gerade da Russlands Wirtschaft mit dem Aufschwung anderer BRICS-Staaten nicht mithalten kann, sucht es nach Anschluss und Kooperationsmöglichkeiten, nach Absatzmärkten und Investitionen. Durch den steigenden Energiehandel mit China versucht Russland seine Abhängigkeit von Europa zu verringern und neue Märkte zu erschließen. Peking hat seinerseits wirtschaftliche und politische Interessen an der Kooperation: Als zweitgrößter Energieverbraucher der Welt profitiert China von den russischen Energielieferungen, die seit 2011 direkt durch eine Pipeline vom russischen Skoworodino ins chinesische Danqing gepumpt werden. Darüber hinaus möchte China den Einfluss der USA in Asien begrenzen. Mit gemeinsamen Militärübungen, zuletzt im Sommer 2013, unterstreichen China und Russland ihren Schulterschluss gegenüber den Vereinigten Staaten. Zumindest derzeit scheint Russland in China mehr einen strategischen Partner zu sehen als einen geopolitischen Rivalen. Falls Peking versuchen sollte, seinen Einfluss in den ehemaligen Sowjetstaaten auszuweiten, würde dies die Zusammenarbeit aus Sicht Moskaus jedoch erheblich belasten.
BRICS: Teil russischer Außenpolitik
Vor diesem Hintergrund kann Russlands Engagement innerhalb der BRICS als fester Bestandteil seiner Außenpolitik verstanden werden. Es geht Russland insbesondere darum, Handlungsfähigkeit gegenüber Europa und den USA zu demonstrieren. Die Einbindung in Bündnisse und die aktive Forcierung neuer Machtzentren unterstreicht dabei Russlands Unabhängigkeit vom Westen. Seit seinem ersten Amtsantritt im Jahr 2000 hat Putin den russischen Macht- und Gestaltungswillen auf internationaler Ebene betont, was bis heute zu seiner Popularität in der russischen Bevölkerung beiträgt. Für den Westen ist demgegenüber der Umgang mit den außenpolitischen Entscheidungen Russlands nicht leichter geworden.
Dies wurde zuletzt in der Syrien-Politik deutlich. Russland setzte sich zwar stets gegen eine militärische Lösung des Konflikts ein, blockierte aber gleichzeitig mehrfach im UN-Sicherheitsrat Resolutionen der Amerikaner und Europäer, mit denen das Assad-Regime unter Druck gesetzt werden sollte. Trotz heftiger Kritik behielt Russland sich das Recht vor, weiter Waffen an die syrische Führung zu liefern. Dafür gab es allerdings zusätzliche Beweggründe. So unterhält Russland seit 1971 eine Marinebasis im syrischen Tartus. Darüber hinaus wollte Moskau ein zweites Libyen vermeiden. Nachdem dort im Frühjahr 2011 ein Bürgerkrieg ausgebrochen war, hatte sich Russland nach zähen Verhandlungen bei der Abstimmung über die Resolution 1973 im UN-Sicherheitsrat enthalten. Somit wurde ein Eingreifen möglich. Das Mandat zur militärischen Intervention war zur Einrichtung einer Flugverbotszone zum Schutz der Zivilbevölkerung erteilt worden. Die westliche Allianz, bestehend aus US-amerikanischen, britischen und französischen Truppen, flog jedoch Luftangriffe auf Regierungstruppen und Militäreinrichtungen. Die Angriffe unterstützten die politische Opposition bei der Eroberung von Gebieten im Westen Libyens und trugen zum Sturz von Machthaber Muammar al-Gaddafi bei. Russland sah sich durch das Vorgehen des Westens getäuscht.
Russlands Vorbehalte gegenüber militärischen Interventionen des Westens werden von China geteilt. In mehreren Aufrufen warnte dann auch die BRICS-Gruppe vor einer militärischen Intervention in Syrien. Ende September 2013 einigten sich Russland und die USA auf einen Resolutionsentwurf, der die Vernichtung sämtlicher syrischer Chemiewaffen vorsieht. Doch der späte Entschluss zu einem gemeinsamen Vorgehen im Syrien-Konflikt kann nicht darüber hinwegtäuschen, dass sich die Beziehungen zwischen Russland und den USA deutlich abgekühlt haben.
Nach der Weigerung Russlands, den amerikanischen ehemaligen Geheimdienstler Edward Snowden auszuliefern, befinden sich die russisch-amerikanischen Beziehungen auf einem neuen Tiefpunkt. Snowdens Enthüllungen hatten Ausmaß und Intensität der Spionage amerikanischer Sicherheitsbehörden offenbart. Nach Moskau geflohen, hatte er dort eine Aufenthaltsgenehmigung erhalten, obwohl die USA seine Auslieferung verlangten.
Die Spannungen begannen aber bereits zuvor. So unterzeichnete US-Präsident Barack Obama am 14. Dezember 2012 den sogenannten Magnitsky Act. Dieser verbietet 18 Personen, darunter 15 Russen, die von den USA verdächtigt werden, für den Tod des Wirtschaftsprüfers Sergej Magnitsky verantwortlich zu sein, die Einreise in die USA. Magnitsky, der in Russland für die amerikanische Firma Hermitage Capital Management arbeitete, legte einen Korruptionsskandal russischer Behörden offen. Er wurde anschließend wegen angeblicher Steuerhinterziehung in Untersuchungshaft genommen, in der er offenbar misshandelt wurde und unter ungeklärten Umständen starb. Als Antwort auf das Einreiseverbot kündigte der Kreml das Adoptionsabkommen zwischen Russland und den USA auf. Vordergründiger Anlass war der Tod eines 21 Monate alten russischen Kleinkindes, das 2008 von seinem amerikanischen Adoptivvater bei hohen Außentemperaturen im Auto zurückgelassen worden war. Der Vater wurde vor Gericht freigesprochen, was in Russland Empörung hervorrief. Trotzdem wird das nach dem Kind benannte Dima-Jakowlew-Gesetz von einer Mehrheit der Russen als unpassende Antwort auf den Magnitsky Act gesehen. In den vergangenen zwanzig Jahren sind mehr als 60.000 russische Kinder von amerikanischen Familien aufgenommen worden, mehrheitlich Waisen.
Außenpolitik im Kontext innenpolitischer Entwicklungen
Dass die politischen Spannungen zwischen Russland und dem Westen seit dem erneuten Amtsantritt Wladimir Putins zugenommen haben, ist nicht zuletzt auf die innenpolitischen Entwicklungen in Russland zurückzuführen. Nach den Parlaments- und Präsidentschaftswahlen 2011 und 2012 formierte sich in den Großstädten eine Protestbewegung, die in ihrem Ausmaß überraschte. Dass sich ein Teil der urbanen Mittelschicht, die unter Präsident Putin zu Wohlstand gekommen ist, gegen ihn richten würde, hatte er offenbar nicht erwartet. In den Staatsmedien wurde vor allem der Westen, insbesondere die USA, als Anstifter der Proteste ausgemacht. Konsequenzen folgten prompt: Nach 20-jähriger Tätigkeit wurde USAID, eine amerikanische Organisation der Entwicklungszusammenarbeit, die auch oppositionelle Gruppen unterstützte, im September 2012 aus Russland verwiesen. Bereits im Juni 2012 war das sogenannte Agenten-Gesetz in der Staatsduma verabschiedet worden. Es schreibt vor, dass sich politisch aktive Nichtregierungsorganisationen (NGO), die finanzielle Unterstützung aus dem Ausland erhalten, als "ausländische Agenten" registrieren lassen müssen – eine Stigmatisierung, die an die Rhetorik des Kalten Krieges erinnert. Für NGOs wäre eine Arbeit in Russland mit diesem Label von ihrem Selbstverständnis her nicht möglich. Im Frühjahr 2013 kam es zu Untersuchungen bei zahlreichen Organisationen, da keine seriöse NGO bereit war, sich freiwillig als Agent einstufen zu lassen.
Die Gouverneurs- und Bürgermeisterwahlen am 8. September 2013 haben ebenfalls gezeigt, dass der Kreml sich seines Machtanspruches nicht sicher sein kann: In Moskau erlangte der Oppositionskandidat Alexeij Nawalny mehr als ein Viertel der Stimmen. In Jekaterinburg, der viertgrößten Stadt Russlands, gelang der Opposition eine kleine Sensation: Jewgeni Roisman von der liberalen "Bürgerplattform" bezwang dort den Kandidaten der Kreml-Partei "Einiges Russland". Der momentane Umgang des Kremls mit der politischen Opposition und der Zivilgesellschaft hemmt das Entwicklungspotenzial Russlands. Die Behinderung des demokratischen Wettbewerbs entzieht dem Land die Kraft für Reformen, die für eine politische und ökonomische Modernisierung dringend erforderlich wären.
Russland wird sich anstrengen müssen, um dem "Verbund der Aufsteiger" auch in Zukunft zugerechnet zu werden. Die Demonstration von Stärke und der Gewinn von Einfluss erfolgt am glaubwürdigsten durch Erfolg – im politischen wie im wirtschaftlichen Bereich. Das Engagement innerhalb der BRICS wird Russland nicht von notwendigen Reformen entbinden. Die anderen BRICS werden vielleicht nicht so viel Kritik an Russlands momentaner Entwicklung üben, wie es der Westen tut. Das heißt aber nicht, dass die politischen und wirtschaftlichen Herausforderungen für Russland dadurch geringer sind.
