In der vergleichenden Policy-Forschung wird verstärkt die Frage diskutiert, ob Moralpolitiken einen eigenen Politiktypus bilden, der sich im Hinblick auf Prozess- und Steuerungsmuster von anderen Politiken abhebt. Hierunter fallen etwa die Regulierung von Abtreibung, Sterbehilfe, Prostitution, Pornografie, Drogen, Glücksspiel oder gleichgeschlechtlichen Partnerschaften. Betont wird dabei insbesondere, dass es bei Moralpolitiken typischerweise um Entscheidungen über grundlegende Werte geht: Wann fängt menschliches Leben an, wann endet es? Sind Glücksspiel, Drogenkonsum oder Prostitution inhärent als verwerflich zu bewerten? Entscheidungen über diese Fragen implizieren Festlegungen über "richtig" und "falsch" und damit die Definition eines bestimmten Sets gesellschaftlicher Grundwerte.
Die bisherige Forschung zeigt, dass das Auftreten und die Muster der politischen Bewältigung moralischer Grundkonflikte sowohl zwischen Politikfeldern als auch zwischen Ländern erheblich variieren.
Spezifische Herausforderungen
Moralpolitiken werden definiert als Politiken, deren inhaltliche Ausgestaltung eng mit Entscheidungen über gesellschaftliche Werte verknüpft ist. Politische Konflikte sind durch gegensätzliche Wertvorstellungen geprägt und weniger durch eine an rationaler Problemlösung orientierten Argumentation. Die Frage, in welchem Ausmaß sich eine Politik durch moralische oder instrumentelle Konflikte auszeichnet, hängt nicht nur vom jeweiligen Regelungsgegenstand ab, sondern auch davon, welche Akteurinnen und Akteure sich mit ihrer Problemsicht im politischen Prozess durchsetzen können und damit das Framing eines Policy-Problems beeinflussen.
Jenseits dieser grundsätzlichen Klassifikation erfolgt eine Unterscheidung bestimmter Teilbereiche von Moralpolitik, wie etwa Themen, die sich auf Entscheidungen über Leben und Sterben beziehen (wie Abtreibung, Sterbehilfe, PID), Themen mit Sexualitätsbezug (wie Homosexualität, gleichgeschlechtliche Partnerschaften, Pornografie, Prostitution), die Regulierung von Suchtverhalten und Suchtstoffen (wie Drogen, Glücksspiel) sowie grundsätzliche Fragen der Vereinbarkeit individueller Freiheit und kollektiver Werte (wie Religionsunterricht an Schulen, Waffenbesitz).
Moralpolitische Konflikte gehen typischerweise mit bestimmten Merkmalen einher, welche den politischen Entscheidungsprozess charakterisieren. So erleichtert erstens die Verknüpfung mit gesellschaftlichen Wertvorstellungen die Reduktion der oftmals technisch-wissenschaftlichen Komplexität der Materien auf vergleichsweise einfache Grundfragen. Dies begünstigt ein hohes Maß gesellschaftlicher Partizipation und einen entsprechend hohen Grad der Politisierung moralpolitischer Themen.
Drittens sind moralpolitische Entscheidungen häufig individuelle Gewissensentscheidungen, die weniger durch parteipolitische Positionen, sondern durch Überzeugungen und Wertvorstellungen der einzelnen Entscheidungsträger geprägt werden. Hieraus ergeben sich Rückwirkungen für die Bedeutung des Parteienwettbewerbs bei moralpolitischen Fragen, da moralpolitische Konflikte quer zu parteipolitischen Konfliktlinien verlaufen können.
Viertens sind moralpolitische Konflikte häufig auch Konflikte zwischen religiösen und säkularen Weltanschauungen. Entsprechend wird der Religion bei der Analyse von Moralpolitiken eine im Vergleich zu anderen Politikfeldern wichtigere Rolle zugewiesen.
Politisierungspotenzial und Entscheidungsfähigkeit
Moralpolitische Steuerung ist in Deutschland durch zwei gegenläufige Tendenzen charakterisiert: ein vergleichsweise hohes Potenzial der Politisierung geht einher mit einer geringen Entscheidungsfähigkeit.
Politisierung und agenda-setting.
Die neuere Forschung sieht den zentralen Faktor für das Politisierungspotenzial moralischer Themen in der Struktur des nationalen Parteiensystems und dem Vorhandensein bestimmter Konfliktlinien.
Aus dieser Perspektive ist das Potenzial für die Politisierung moralischer Themen in Deutschland als grundsätzlich hoch einzuschätzen. Mit der Union aus CDU und CSU gibt es eine christlich fundierte Partei, die dies bereits durch ihre Namensgebung zum Ausdruck bringt. Zudem war diese Partei über die gesamte Existenz der Bundesrepublik objektiv betrachtet die bedeutsamste politische Kraft, bezogen auf die Ergebnisse bei Bundestagswahlen, die Zeit der Regierungsbeteiligung und nicht zuletzt beim Stellen des Bundeskanzlers und der Bundeskanzlerin. Der Umstand, dass moralpolitische Themen für die Union eine hohe Priorität haben und daraus resultierende Effekte auf den politischen Prozess, lässt sich an verschiedenen Beispielen verdeutlichen. Nicht zuletzt der Umgang der CDU/CSU mit den Themen Abtreibung, Stammzellenforschung, PID, Sterbehilfe und aktuell die Gleichstellung gleichgeschlechtlicher Partnerschaften bestätigt dies.
Verstärkt wird dieses Politisierungspotenzial durch den organisierten Einfluss der beiden großen christlichen Kirchen, also durch die Bedeutung von moralpolitischen "Kerninteressenvertretern". Dieser Einfluss manifestiert sich zum einen in deren verfassungsrechtlichen Status als Körperschaften des öffentlichen Rechts. Aus der Verzahnung der weltlichen und der religiösen Sphären ergibt sich für die Kirchen ein privilegierter Zugang zum politischen Entscheidungsprozess. Im Gegensatz zum pluralistischen Modell der USA sind im korporatistisch geprägten Deutschland die beiden großen Kirchen nicht zwei Spieler unter vielen anderen, sondern big player. Ihre Positionierung in moralischen Fragen und ihr hieraus resultierender Einfluss auf die politische Agenda kann von den Parteien kaum ignoriert werden. Verstärkt wird dieser institutionelle Effekt durch persönliche Verflechtungen zwischen Parteien und Kirchen.
Entscheidungsfähigkeit.
Das hohe Politisierungspotenzial geht einher mit einer relativ geringen moralpolitischen Entscheidungsfähigkeit. Die Wahrscheinlichkeit, dass in Deutschland der moralpolitische Status quo durch verbindliche exekutive oder legislative Entscheidungen verändert wird, ist aufgrund verschiedener Faktoren begrenzt. Allgemein betrachtet ist zunächst festzuhalten, dass das politische System der Bundesrepublik eines mit vielen "Vetospielern" ist. Damit ist gemeint, dass einer Regierung und der sie tragenden Parlamentsmehrheit weitere "Mitspieler" gegenüberstehen, die eine Änderung des Status quo verhindern, revidieren oder zumindest inhaltlich beeinflussen können.
Eine wichtige Rolle spielt hierbei der Föderalismus. Geplante Rechtsakte in moralpolitischen Regulierungsbereichen bedürfen vielfach der Zustimmung des Bundesrates, um verabschiedet werden zu können, wie etwa im Falle des Gesetzes zur Änderung des Schwangerschaftskonfliktgesetzes oder des Präimplantationsdiagnostikgesetzes (PräimpG). Hinzu kommt, dass für einige moralpolitische Felder die wesentliche Gesetzgebungskompetenz bei den Ländern liegt (wie Glücksspiel) oder diese zumindest erhebliche Entscheidungsspielräume bei der Umsetzung haben (wie Drogen).
Ebenso ist die Rolle der Gerichte als (potenzielle) Vetoakteure in moralpolitischen Regelungsbereichen bedeutsam. In Deutschland gilt dies in erster Linie für das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) und basiert dabei auf dessen Befugnis zum judicial review, also der Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen. Die starke Bedeutung des Gerichts ergibt sich nicht zuletzt aus dem Grundrechtsbezug vieler moralpolitischer Themen. So ist etwa der Komplex "Leben und Sterben" untrennbar mit dem verfassungsrechtlichen Lebensschutz (Artikel 2 Absatz 2 Grundgesetz) verwoben und damit alle Regelungen in diesem Bereich der Deutungshoheit des BVerfG unterworfen. Für Politiken im Bereich Sucht ist hingegen vor allem die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) relevant. Für sexualitätsbezogene Themen ist insbesondere das allgemeine Gleichbehandlungspostulat aus Art. 3 Abs. 1 GG (Diskriminierungsverbot) von Bedeutung, das als "Einfallstor" für das Verfassungsgericht fungiert.
Dabei definierte das BVerfG in verschiedenen Fällen teilweise gegen den mehr oder weniger ausdrücklich artikulierten Willen der jeweiligen politischen Mehrheit im Bund maßgeblich den Inhalt moralpolitischer Regelungen. Am augenfälligsten wurde der Einfluss des BVerfG bisher bei der Regelung des Schwangerschaftsabbruchs. Das Gericht dehnte dabei den Lebensschutz aus Art. 2 Abs. 2 GG auch auf den Fötus aus. In zwei Entscheidungen in den Jahren 1975 und 1993 verwarf es jeweils die zuvor gefundene politische Lösung als dem Lebensschutzauftrag nicht gerecht werdend. Auch bei der rechtlichen Stellung gleichgeschlechtlicher Partnerschaften wirkte das Gericht durch eine Reihe von Urteilen als treibende Kraft, die rechtlich noch bestehenden Unterschiede zwischen der Ehe und der eingetragenen Lebenspartnerschaft nach dem Lebenspartnerschaftsgesetz (LPartG) einzuebnen – so in den Bereichen Hinterbliebenenversorgung, Adoption und Besteuerung.
Auch die anderen obersten Gerichte können über die Auslegung bestehenden Rechts eine Änderung des Status quo herbeiführen und dadurch eine Regelungssituation schaffen, die nicht der politischen Intention hinter dem entsprechenden Rechtsakt entspricht oder zumindest erheblich hiervon abweicht – also politisch so nicht gewollt war. So hat etwa der Bundesgerichtshof (BGH) mit seinem Urteil vom 6. Juli 2010 über die Nichtstrafbarkeit der PID nach dem Embryonenschutzgesetz eine bedeutende Änderung der bestehenden Rechtslage vorgenommen. Für den Bereich Sterbehilfe bedeutete das Grundsatzurteil des BGH vom 25. Juni 2010 durch eine sehr weitgehende Auslegung der Bedeutung einer Patientenverfügung eine nicht unerhebliche Liberalisierung, da es die aktive Beendigung der von einem Patienten nicht mehr gewollten lebenserhaltenden Maßnahmen straffrei stellte.
Das PID-Urteil ist überdies ein Beispiel dafür, wie eine von einem Gericht vollzogene Änderung des Status quo (die PID wurde aufgrund diverser Bestimmungen des Embryonenschutzgesetzes zuvor allgemein als nicht zulässig erachtet) von politischer Seite partiell wieder "korrigiert" wurde. Durch das PräimpG wurde die Vornahme einer PID zwar nicht wieder grundsätzlich untersagt, aber zumindest auf gravierende Fälle beschränkt. Damit wird deutlich, dass Gerichte auch als moralpolitische Agendasetzer fungieren können. Allerdings erfordert eine entsprechende Reaktion der Politik die Initiierung eines Gesetzgebungsverfahrens. Im Falle der BGH-Rechtsprechung zur Sterbehilfe kam ein solches Verfahren bislang nicht zustande. Offenbar gab es keine politische Mehrheit für die Änderung der durch den BGH geschaffenen Rechtslage.
Neben verschiedenen Vetospielern im deutschen politischen System sind es aber vor allem die politischen Institutionen von Parlament und Regierung beziehungsweise die in ihnen agierenden Akteure – namentlich die Parteien und Fraktionen –, die für die geringe Entscheidungsfähigkeit in moralpolitischen Regelungsbereichen verantwortlich sind. Das Vorhandensein einer bedeutenden konfessionellen Partei und deren durch den Parteienwettbewerb induzierten Ausstrahlung auf die anderen politischen Kräfte im Parlament führt zwar zu einem vergleichsweise hohen Potenzial moralischer Politisierung. Hieraus folgt jedoch nicht zwangsläufig, dass die verschiedenen Parteien in moralpolitischen Fragen als homogene Akteure begriffen werden können. Die Konfliktlinien verlaufen keineswegs immer eindeutig entlang der Parteigrenzen – schon gar nicht anhand des bekannten Links-rechts-Spektrums.
Vielmehr zeigt sich insbesondere für die großen Volksparteien häufig eine starke Heterogenität innerparteilicher Positionen, die nicht zuletzt aus der unterschiedlichen religiösen Bindung der Abgeordneten resultieren kann. Bei (ethischen) Fragen von Leben und Sterben manifestiert sich dies oft im ausdrücklichen Wunsch nach breiterer Willensbildung über Parteigrenzen hinweg (Stichwort "Gewissensentscheidungen").
Mit steigender innerparteilicher Fragmentierung reduziert sich gleichzeitig der potenzielle elektorale Gewinn für die jeweiligen Parteien, der mit einer Positionierung zu moralpolitischen Themen verbunden sein könnte. Wenn es innerhalb der Volksparteien Union und SPD unterschiedliche moralpolitische Interessen oder gar Flügel gibt, dann repräsentieren diese zu einem gewissen Grad auch unterschiedliche Elektorate bei diesen Fragen (auch wenn derartige Themen meist keine zentrale Bedeutung für Wahlentscheidungen haben). Fehlen klare, innerparteilich breit akzeptierte Grundpositionen (wie sie etwa in der Sozialpolitik anzutreffen sind), bestehen aus parteipolitischer Sicht geringe Anreize, eine Veränderung des moralpolitischen Status quo anzustreben.
Entpolitisierung und Nichtentscheidung
Nicht immer sind moralpolitische Diskurse in starkem Maße politisiert und werden moralpolitische Reformen blockiert. Dies lässt sich vor dem Hintergrund verschiedener Kompensationsmuster erklären, die unter bestimmten Bedingungen moralpolitische Steuerungsfähigkeit innerhalb des deutschen Regierungssystems gewährleisten. Konkret manifestieren sich diese Muster in verschiedenen Formen der Entscheidungsverlagerung auf andere Arenen. Damit kommt es nicht nur zu einer Entpolitisierung moralpolitischer Konflikte, sondern auch zu einer gezielten Vermeidung direkter politischer Entscheidungen (non-decisions).
Unabhängige Expertenkommissionen.
Das hohe Politisierungspotenzial führt dazu, dass das Aushandeln von Kompromisslösungen schwierig ist, da der politische Diskurs als moralische Auseinandersetzung und weniger als instrumentell-rationale Suche nach effektiven Problemlösungen geprägt ist. Die Chancen auf eine politische Einigung steigen jedoch, wenn es gelingt, das Framing des Policy-Problems in Richtung einer instrumentell geprägten Diskussion zu verschieben. Entpolitisierung bezeichnet dabei generell den Versuch, gesellschaftliche Konflikte und Probleme aus der öffentlichen Diskussion zu verbannen beziehungsweise die Konfliktpotenziale aus den tatsächlich sie bedingenden gesellschaftlichen Beziehungen herauszulösen.
In diesem Zusammenhang kommt der Entscheidungsverlagerung auf unabhängige Expertenkommissionen eine große Bedeutung zu. Ein Beispiel ist der 2001 eingesetzte Deutsche Ethikrat, ein unabhängiger Sachverständigenrat, der ethische, gesellschaftliche, naturwissenschaftliche, medizinische und rechtliche Fragen analysiert, die sich im Zusammenhang mit wissenschaftlicher Forschung und deren Folgen für den Menschen ergeben. Hierzu erarbeitet er Stellungnahmen und Empfehlungen für politisches oder gesetzgeberisches Handeln, entweder auf eigenen Entschluss oder im Auftrag der Bundesregierung und des Deutschen Bundestags. Aktuelle Themen, mit denen sich der Rat befasst, betreffen etwa die PID, Demenz und Selbstbestimmung, Zwischengeschlechtlichkeit oder genetische Diagnostik.
Selbstverwaltungsorgane.
In ähnlicher Weise funktioniert eine Entscheidungsverlagerung im medizinisch-rechtlichen Kontext, wenn Befugnisse zum Setzen verbindlicher Regelungen auf Organe der beruflichen Selbstverwaltung übertragen werden ("Standesrecht"). Auch hierdurch kann sich die Politik "lästiger" Komplexe entledigen, indem moralische Regelungsbereiche an (vermeintliche) Fachleute und in unpolitische Arenen delegiert werden. Ein wichtiges Beispiel ist die Selbstregulierung der Berufsorganisation der Ärzteschaft durch die Bundesärztekammer. So hat es beispielsweise zwar keine politische Reaktion auf das BGH-Urteil zur Sterbehilfe gegeben. Wohl aber haben die Medizinerorganisationen darauf reagiert, indem sie Ärztinnen und Ärzten die aktive Sterbehilfe in der rechtlich eigentlich erlaubten Form als unvereinbar mit dem Berufsethos untersagten.
Gerichte.
Die Vetomacht des BVerfG und anderer Gerichte impliziert nicht nur potenzielle Restriktionen moralpolitischer Entscheidungsfähigkeit. Gleichzeitig können die Gerichte – politisch mehr oder weniger beabsichtigt – die Funktion haben, fehlende politische Entscheidungsfähigkeit zu kompensieren. Dies gilt etwa in vielen Fällen, in denen aus parteipolitischer Sicht die Kosten des Handelns größer wären als bei einer Nichtentscheidung (sei es aufgrund unklarer elektoraler Gewinne oder innerparteilicher Fragmentierung). So lassen sich etwa die in den vergangenen Jahren ergangenen Urteile des BVerfG zur Gleichstellung der gleichgeschlechtlichen Lebenspartnerschaften auch so interpretieren, dass hier insbesondere die Union eine Festlegung auf weitere Reformschritte, für die es inhaltlich keine Mehrheit in der Partei gegeben hätte, aus strategischen Gründen vermeiden wollte und stattdessen dem BVerfG die Verantwortung übertrug.
Fazit
Die Analyse der moralpolitischen Steuerungsfähigkeit des deutschen politischen Systems bestätigt viele der allgemein für Moralpolitiken theoretisch antizipierten Muster und Konstellationen. Insofern lässt sich mit einiger Berechtigung auch für Deutschland von einem eigenen Politikbereich "Moralpolitik" sprechen. Generell ist hierbei von einer einerseits hohen moralpolitischen Mobilisierung und andererseits einer relativ geringen Entscheidungsfähigkeit des politischen Systems auszugehen.
Dennoch resultiert dies nicht zwingend in einer Status-quo-Fixierung. Zum einen haben die politischen Akteure selbst (wie durch Aufhebung des Fraktionszwangs bei moralpolitischen Gesetzesmaterien) konfliktminimierende Wege gefunden, um notwendige Entscheidungen herbeizuführen. Zum anderen haben sich ebenso Kompensationsmechanismen für die fehlende Steuerungsfähigkeit in Form von Entpolitisierung und Entscheidungsdelegation herausgebildet. Sie ermöglichen moralpolitischen Wandel in anderen Entscheidungsarenen.
