Risiken politischer Steuerung am Beispiel der aktuellen Jugendkriminalpolitik | Sozialisation | bpb.de

Prozesse der Sozialisation werden nachhaltig durch institutionelle Einwirkungen geprägt. Sozialisation findet stets innerhalb entsprechender Arrangements statt. Diese zu beeinflussen und förderlich zu gestalten, ist eine zentrale Aufgabe der Politik. Im Folgenden geht es um einen speziellen Bereich der damit angesprochenen Steuerungsaufgabe: die Kriminalpolitik. Sie dient in besonderer Weise der Demonstration, "dass der Staat handlungsfähig ist, dass er auf sein Gewaltmonopol pocht und dass er bürgerschaftliche Interessen ernst nimmt". Dies soll durch permanente Reformarbeit erreicht werden. Sie soll sicherstellen, dass der Umgang mit Delinquenz den jeweiligen gesellschaftlichen und rechtsstaatlichen Rahmenbedingungen entspricht, und hierdurch soll zugleich Vertrauen in die politischen Akteure generiert werden.

Sehr aussagekräftig für die Jugendkriminalpolitik der vergangenen Jahrzehnte ist das Beispiel einer Reform, die mit dem 1. September 2012 in Kraft trat. Die als "Gesetz zur Erweiterung der jugendgerichtlichen Handlungsmöglichkeiten" bezeichnete Reform ist durch drei wichtige Inhalte gekennzeichnet: erstens die Schaffung einer gesetzlichen Grundlage der "Vorbewährung" (der Aussetzung einer Bewährungsentscheidung bezüglich der Verhängung von Jugendstrafe); zweitens die Einführung des sogenannten Warnschussarrestes (der Möglichkeit, Jugendstrafe zur Bewährung auszusetzen und einen jungen Täter gleichzeitig zu Jugendarrest zu verurteilen) sowie drittens die Verlängerung der maximalen Dauer einer Jugendstrafe bei wegen Mordes verurteilten Heranwachsenden von bisher 10 auf 15 Jahre.

Diese Änderungen waren seit längerer Zeit Gegenstand von Forderungen einzelner Bundesländer und wurden in den Koalitionsvertrag der aktuellen Regierung im Jahr 2009 aufgenommen. Angesichts der Vorlaufzeit handelte es sich nicht um einen Schnellschuss. Das Beispiel lässt sich folglich gut als Exempel für Prinzipien politischer Steuerung verwenden.

Reformen des Jugendstrafrechts und empirische Befunde

Sehen wir dazu auf die wissenschaftliche Einschätzung der Reform. Im Gesetzesentwurf selbst wird – wie dies auch das Bundesverfassungsgericht fordert – auf eine "Wirkungsorientierung" Wert gelegt, derzufolge jugendstrafrechtliche Regelungen und das Jugendstrafverfahren am Ziel der Legalbewährung des Einzelnen auszurichten sind. Dies erfordert, so wird festgehalten, "eine beständige Überprüfung auf kriminologischer und empirischer Grundlage, ob die gesetzlichen Regelungen im Hinblick auf die genannte Zielsetzung noch ausreichend und angemessen sind". Es ist vom Gesetzgeber sicherzustellen, dass die entsprechenden Vorgaben tatsächlich geeignet sind, ein Leben ohne Straftaten zu fördern und die jugendliche Identitätsentwicklung nicht unnötig gefährdet wird.

Allerdings ist es zumindest ambivalent, wenn eine empirische Begründung der Reform zwar anerkannt, ihr aber zugleich widersprochen wird, soweit der "Warnschussarrest" und die Erhöhung der maximalen Dauer von Jugendstrafe infrage stehen: Zum einen hatten der Rechtsausschuss des Bundestages, der Ausschuss für Frauen und Jugend sowie der Finanzausschuss an den Bundesrat – letztlich erfolglos – die Empfehlung ausgesprochen, die Reform nicht zu billigen, sondern den Vermittlungsausschuss anzurufen. In den Empfehlungen der Ausschüsse heißt es, die Ausweitung des Arrests sei "überflüssig und rechtssystematisch verfehlt", und die Erhöhung der maximalen Jugendstrafe sei "überflüssig". Zum anderen legen die verfügbaren kriminologischen Befunde nahe, dass beide Reformmaßnahmen kontraproduktiv sind, da von ihnen zu erwarten ist, dass sie mit einer Erhöhung von Rückfallquoten assoziiert sind.

Entsprechend unzweideutig äußern sich wissenschaftliche Expertinnen und Experten: Beispielhaft sei genannt, dass der Kriminologe Arthur Kreuzer zur Ausweitung des Jugendarrests auf eine "Einmütigkeit" unter Fachleuten "über dessen Nutzlosigkeit, ja Schädlichkeit" aufmerksam macht. Rückfallstudien weisen die starke Belastung junger Täterinnen und Täter mit Arresterfahrung durch wiederholte Deliktbegehung nach. Von einem Ausbau des Jugendarrests, wie ihn der "Warnschussarrest" leistet, wird deshalb erwartet, dass die Rückfallquoten der betroffenen jungen Täterinnen und Täter "verschlechtert werden".

Ähnlich fällt die wissenschaftliche Einschätzung langer Inhaftierungszeiten durch Jugendstrafe aus. Bei einer langen Haftdauer ist von besonderen "entsozialisierenden Folgen des Freiheitsentzugs" auszugehen. Mit der Haftentlassung hat sich die Lebenssituation für den Betreffenden "regelmäßig gegenüber dem Verurteilungszeitpunkt mit dem Abbruch sozialer Beziehungen, dem Verlust von Wohnung und Arbeit sowie der Schuldanhäufung noch verschlechtert". Dabei weisen empirische Längsschnittstudien nach, dass stabile soziale und berufliche Integrationsverhältnisse für die Beendigung von – statistisch insgesamt relativ seltenen – längerfristigen Kriminalitätskarrieren junger Täter besonders bedeutsam sind, während Inhaftierung diese Beendigung erschwert. Eine Verlängerung der maximalen Dauer von Jugendstrafe führt folglich nach aktuellem, empirisch gesichertem Kenntnisstand zu einer Erhöhung von Rückfallquoten.

Erklärungsversuche

Selten ist sich die Wissenschaft so einig wie im Falle der beiden eben diskutierten Reformmaßnahmen des Jugendstrafrechts: "Warnschussarrest" und verlängerte Inhaftierungszeiten scheinen nicht die Bevölkerung zu schützen und die Legalbewährung von jungen Delinquenten zu fördern. Wiedereingliederung beziehungsweise Erziehung von Tätern zur Sicherheit der Bevölkerung werden folglich mit großer Wahrscheinlichkeit selten Erfolg zeitigen. Tatsächlich sind die empirischen Befunde derart eindeutig, dass politischen Akteuren der Widerspruch der Reformen mit dem wissenschaftlichen Kenntnisstand bekannt sein müsste. Ausschüsse und Experten hatten dies wiederholt deutlich gemacht.

Dieser Widerspruch von empirischer Befundlage und politischem Handeln ist nicht neu. Er wurde und wird international breit diskutiert, da die Kriminalpolitik sich seit den 1970er Jahren zunehmend vom Rat der Wissenschaft und von Experten entfernt. Es ist wichtig, diese Prozesse zu verstehen, da es nicht um Politikerschelte gehen soll. Vielmehr ist begreiflich zu machen, welchen Logiken Jugendkriminalpolitik gehorcht. Es existieren verschiedene Erklärungsversuche, um dies zu rekonstruieren. Drei wichtige Interpretationen seien genannt:

Punitive Bevölkerung:

Es wird angenommen, Politikerinnen und Politiker seien durch eine hohe Straflust (Punitivität) in der Bevölkerung gleichsam gezwungen, Strafverschärfungen zu realisieren. Sie kämen durch punitive Reformen demnach lediglich einer rechtsstaatlichen Aufgabe nach, nämlich dem moralischen Empfinden einer Mehrheit in der Bevölkerung zu entsprechen. Diese Annahme kann als widerlegt betrachtet werden: Zum einen werden Politikerinnen und Politiker selbst aktiv, um Strafverschärfungen durchzusetzen, um sich selbst als besonders durchsetzungsstark zu präsentieren. Zum anderen ist die Bevölkerungsmehrheit nicht besonders punitiv eingestellt; nicht einmal für die USA (die sehr hohe Inhaftierungsraten haben) trifft dies als pauschale Aussage zu. Werden ausreichend differenzierte Fragen gestellt, so erweisen sich viele Menschen als interessiert an Maßnahmen der Resozialisierung und des Schadensausgleichs.

Eingeschränktes Handlungspotenzial der Politik:

Politik scheint in vielen Bereichen des modernen Lebens kaum noch steuerungsfähig oder -willig zu sein. Die Kriminalpolitik bietet einen Ausweg, da sich zumindest beim Umgang mit Delinquenz die Instanzen des Staates als besonders handlungsfähig erweisen könnten. Eine Ausweitung strafrechtlicher Sozialkontrolle sei deshalb systematisch verbunden mit der staatlichen "Unfähigkeit zur Kontrolle der grenzüberschreitenden Kapital-, Menschen- und Zeichenströme". Tatsächlich erweisen sich entsprechend der These Loïc Wacquants international stark liberalisierte Gesellschaften als besonders straffreudig; Länder mit gering ausgebautem Wohlfahrtsstaat und deregulierter Wirtschaft zeigen besonders hohe Inhaftierungsraten.

Ohne dass diese These dadurch grundlegend hinterfragt wird, wird allerdings angemahnt, dass sie zu unspezifisch ist. Es ist auf nationale und regionale Differenzen hinzuweisen; sie wirken langfristig und führen zu jeweils besonderen kriminalpolitischen und strafrechtlichen Systemen. Die Kriminalpolitik eines Landes kann beispielsweise nicht aus ökonomischen Strukturen abgeleitet werden, sondern es zeigen sich national jeweils spezifische institutionelle Bedingungen. Um Kriminalpolitik und entsprechende Reformen verstehen zu können, ist deshalb genau zu analysieren, wie kriminalpolitische Systeme aufgebaut sind und welche diskursiven Deutungen sowie Begründungen angeführt werden, um Strafverschärfungen durchzuführen.

Dies führt zur dritten Position, die auf Diskussionen um ein

"symbolisches Strafrecht"

zurückgeht. Es wird damit nicht bestritten, dass ohnehin jede (straf-)rechtliche Regelung auch symbolische Qualitäten aufweist. Gemeint ist vielmehr eine besondere symbolische Qualität, und zwar eine hohe Expressivität der Darstellung und Kommunikation strafrechtlicher Normierungen bei gleichzeitigem Verzicht des Gesetzgebers auf eindeutige, begrenzte und zielfokussierte Regelungen. Der Hinweis auf ein symbolisches Strafrecht benennt in diesem Sinne eine "gleisnerische Vorspiegelung gesetzlicher Effektivität und Instrumentalität", während faktisch die Erreichung des explizit genannten Ziels nicht beabsichtigt oder realistisch ist. Es gehe mehr um politische Selbstdarstellung denn um faktischen Rechtsgüterschutz. Mitunter komme es sogar bloß auf die Ausformulierung, Titulierung und öffentliche Darstellung einer Normierung an, während die Normanwendung weniger bedeutsam sei: Für die Politik genügten "exemplarische Aktivitätsnachweise", selbst wenn die Rechtsanwendung durch unklare Vorgaben und Zielbestimmungen vor Probleme gestellt werde.

Die Positionen schließen sich nicht unmittelbar aus; vor allem der zweite und dritte Standpunkt ergänzen sich auf der Grundlage unterschiedlicher Schwerpunkte. Insbesondere die dritte Annäherung zeigt dabei Überschneidungen mit der obigen Analyse der aktuellen Reform des Jugendstrafrechts. Betrachten wir hierzu kurz den Begriff "Warnschussarrest". Er signalisiert, dass jungen Delinquenten nun gewissermaßen ein "Schuss vor den Bug" gegeben werde. Durch eine martialische Sprache ("Warnschuss") wird eine feindselige, ja kriegerische Haltung gegen Jugendkriminalität dargestellt. Wer Warnschüsse abgibt, will nicht resozialisieren, erziehen oder verstehen, er will durchgreifen und nötigenfalls, wenn auch der "Warnschuss" nicht abschreckt, endgültig "ernst machen". Die Symbolik der Regelungen ist entsprechend eindeutig. Es kann vermutet werden, dass der konkrete Gehalt der neuen Regelung in der Bevölkerung nicht im Einzelnen klar ist. Bereits zuvor konnten junge Täter beispielsweise bis zu vier Wochen Arrest erhalten (als "Dauerarrest" gemäß §16 Abs. 4 Jugendgerichtsgesetz). Untersagt war hingegen dessen Koppelung mit einer zur Bewährung ausgesetzten Jugendstrafe. Ohnehin waren viele der mit einer Bewährung bedachten jungen Täterinnen und Täter bereits zuvor arrestiert oder in Untersuchungshaft, sodass sie durch Arrest nicht abgeschreckt wurden beziehungsweise werden konnten.

Aber dies scheint unerheblich, denn die Politik tritt nun, indem der Terminus "Warnschussarrest" massenmedial verbreitet wird, als Instanz auf, die jungen Tätern entschieden entgegentritt. Dies fügt sich ein in eine lange Reihe demonstrativ repressiver Inszenierungen strafrechtlicher Reformen. Kriminalpolitik richtet sich über symbolische Politik demnach an ein öffentliches Publikum und nur sekundär an Straftäter.

Folgewirkungen symbolischer Kriminalpolitik

Die Rationalität staatlicher Kriminalpolitik erweist sich angesichts der bisherigen Betrachtungen als ausbaufähig, zumindest in ihrem gegenwärtigen Auftreten und unter Bezug auf die Zielsetzung, Kriminalität zu verhindern. Aber eine normative Bewertung der Kriminalpolitik soll hier nicht im Vordergrund stehen. Wichtiger ist der analytische Umgang mit den skizzierten Besonderheiten der Kriminalpolitik. Sie ist auf besondere Weise symbolisch ausgerichtet und besitzt zugleich konkrete Folgewirkungen. Diese ergeben sich in verschiedene Richtungen.

Betrachten wir zunächst mögliche Folgen für die politischen Akteure. Intendiert sind natürlich Zustimmungsgewinne auf Seiten der Wählerschaft. Da diese nur in Ausnahmefällen kriminologisch geschult ist, ist der empirische Gehalt von Reformvorhaben relativ irrelevant, um diesen Zweck zu erreichen. Wenn nicht massenmedial wirksame Gegenmacht mobilisiert werden kann (etwa durch Wissenschaftler, die sich öffentlich artikulieren), so können die symbolischen Botschaften von der angeblichen Notwendigkeit eines "harten Durchgreifens" gegen Kriminalität voll zum Tragen kommen. Dennoch sind Strafverschärfungen für politische Akteure kein Selbstläufer. Kriminalpolitik ist mit Motiven des Bevölkerungsschutzes und der Herstellung von Sicherheit verwoben, sodass Politiker entsprechend authentisch und glaubwürdig wirken müssen. Sie müssen ihre (Wahl-)Interessen auf eine Weise verfolgen, die sie nicht unmittelbar sichtbar macht. Dies gelingt, wenn an kulturell etablierte Einstellungen zu Jugend und Kriminalität angeknüpft werden kann und massenmediale Darstellungen die entsprechende Haltung stützen.

Ferner sind Reformvorhaben direkt relevant für (potenzielle) junge Täterinnen und Täter. Es wurde bereits darauf hingewiesen, dass sie nach aktuellem Kenntnisstand durch umfassendere Arrestierung oder Inhaftierung kaum gebessert werden, sondern den schädlichen Folgen einer Sozialisation in "totalen Institutionen" unterliegen: Sie werden mit hoher Wahrscheinlichkeit zur Einpassung in informellen Gruppenzwang, zu Motiven der Selbstdurchsetzung und zu weiteren Einstellungs- und Verhaltensweisen "erzogen", die selten rückfallverhindernd wirken. Zudem werden ihre zukünftigen Integrationschancen beschränkt.

Zu bedenken sind außerdem indirekte Folgen für Jugendliche, die (noch) nicht polizeilich auffällig wurden. Fast alle Jugendliche begehen – meist bagatellhafte – Delinquenz; es handelt sich um eine statistische Normalität jugendlicher Lebensführung. Strafrechtliche Normen wirken angesichts der weiten Verbreitung von Delinquenz unter Jugendlichen nicht abschreckend: Sie sind entweder weitgehend irrelevant oder sie werden von Jugendlichen genutzt, um sich von der "Mehrheitsgesellschaft" zu unterscheiden, indem durch Delinquenz im Rahmen von Freundesgruppen Status ausgehandelt und Normgeltungen getestet werden. Die Übertretung von Normen kann hierbei subjektiv aufregend sein, indem Tabus gebrochen und gemeinsam mit Freunden durch die Regelverletzung Spannung erlebt wird. Offensichtlich ist es fester Bestandteil jugendlicher Sozialisation, eigenständig mit bestehenden Normierungen umzugehen und sie zu übertreten, während die Erwartung, man könne Jugendliche mit drastischen Sanktionsdrohungen abschrecken, an der Realität jugendlicher Lebensführung vorbeizielt. In der Kriminologie besteht vielmehr Einigkeit, dass jugendliche Delinquenz nicht dramatisiert werden sollte. Wenn Jugendliche feste Partnerschaften eingehen und sukzessive beruflich integriert werden, verlieren sich diese Verhaltenstendenzen ohnehin meist von selbst.

Betrachten wir auf dieser Basis erneut die von der aktuellen Jugendkriminalpolitik vermittelte Botschaft, man müsse "härter" als bislang gegen Jugendkriminalität vorgehen. Delinquenz wird durch die entsprechenden Darstellungen als eine Gefahr für die soziale Ordnung vorgestellt. Natürlich geht von Jugendkriminalität in Einzelfällen durchaus eine Gefahr für Menschen aus. Aber wie zuvor beschrieben, sind auch die sehr selten auftretenden schwerwiegenden Formen von Jugendkriminalität ein Fall für besonnene, zurückhaltende Maßnahmen und nicht für die Demonstration von Handlungsbereitschaft.

Wird Jugendkriminalität entgegen diesem Befund als nicht tolerierbares, der unnachgiebigen Intervention bedürftiges Problem behandelt, so müssen Jugendliche als ein Risiko für die Gesellschaft erscheinen. Immer neue Warnungen vor einer "Welle" der Jugendkriminalität, einer zunehmenden Brutalisierung "der" Jugend, der ohne Anlass zuschlagenden "ausländischen Intensivtäter" oder Ähnliches vermitteln ohne empirische Basis das Gefühl einer hohen Bedrohung durch Jugendliche und machen sie zu einem argwöhnisch zu betrachtenden Risiko. So kann die oftmals zitierte These einer wachsenden Gewaltbereitschaft Jugendlicher empirisch nicht bestätigt werden. Beispielsweise wird in einer Studie auf der Basis einer Abwägung verschiedener Befunde festgestellt, "dass von einer zunehmenden Brutalisierung der Jugendgewalt nicht die Rede sein kann". Zu beachten ist hierbei, dass die Sensibilität gegenüber entsprechenden Verhaltensweisen zugenommen hat, sodass sie häufiger formell registriert werden, was aber nicht mit einer Zunahme des Verhaltens zu verwechseln ist. Wenn jugendliche Identitätsgestaltung und Sozialisation – sei es im Falle von Delinquenz oder nicht – entscheidend von sozialer Anerkennung und gesellschaftlichen Teilhabechancen geprägt werden, so zeigt sich erneut, dass eine auf einfache Rhetoriken abstellende Jugendkriminalpolitik kontraproduktiv ist.

Fazit

Die Betrachtung der Jugendkriminalpolitik führt zu einer Ernüchterung: Politische Steuerung operiert in erster Linie nach Eigenlogiken des politischen Systems und deren Interaktion mit massenmedialen Darstellungen. Die politisch-massenmediale Kooperation der Kriminalitätsdarstellung führte zuletzt zu einer Ausweitung von Kontrollbestrebungen und einer Dramatisierung von Bedrohungsrisiken, die einer realistischen Prüfung nicht standhalten.

Ein wichtiger Schritt, um eine Instrumentalisierung von Kriminalität als Mittel politischer Selbstlegitimation zu vermeiden, kann darin bestehen, auf die Beschränkung von Kriminalitätskontrollen Wert zu legen. Während jüngst Prävention immer früher, Kontrolle immer umfassender und Ausgrenzung immer rigider angelegt war, ist es angebracht, auf rechtsstaatliche Selbstbeschränkung Wert zu legen, wie dies auf der Grundlage einer liberalen Strafrechtstheorie mit Recht eingefordert wird.

Die symbolische Qualität politischer Kommunikation zeigt allerdings die besondere Herausforderung, die sich hier ergibt: Kriminalpolitische Steuerung operiert oftmals durch emotionalisierende Darstellungen. So wird im Rahmen einer populistischen Kriminalpolitik die vermeintlich hohe Kriminalität von "Ausländern" angeprangert oder der aus benachteiligten Kreisen stammende "Intensivtäter" wird zum Zielpunkt besonderer Ausgrenzungsrhetoriken, womit die Lage der durch diese Rhetoriken adressierten Personen zusätzlich belastet werden kann. Vermutlich dürfte in diesen Fällen nur beharrliche Überzeugungsarbeit Erfolg versprechend sein, indem auf die Nebenfolgen punitiver Politik, auf wissenschaftliche Befunde zur Legalbewährung, auf die Schädlichkeit sozialer Ausgrenzung und insbesondere auf die ethische Verpflichtung zur Anerkennung und Unterstützung gerade auch sozial ausgegrenzter und belasteter Menschen Wert gelegt wird. Strafrecht sollte dabei Minimalstrafrecht sein, Aspirationen der Gesellschaftspolitik sollten ihm verwehrt bleiben.