Der Wille der Fraktion | Parlamentarismus | bpb.de

Der Ruf der Bundestags- und Landtagsfraktionen ist nicht der beste. Oft sehen sie sich dem Vorwurf ausgesetzt, der Wille der Fraktion stünde über dem der Abgeordneten, denn ihre Mitglieder seien in der Mandatsausübung weniger ihrem Gewissen als vielmehr der Fraktionsdisziplin verpflichtet. Angeprangert wird damit eine der mehrheitlich getroffenen Fraktionsentscheidung faktisch innewohnende "Beugekraft" gegenüber der in der Abstimmung unterlegenen Minderheit der Fraktionsmitglieder, die das nach der Verfassung doch eigentlich freie Mandat des Abgeordneten (Artikel 38 Absatz 1 Satz 2 Grundgesetz) untergrabe. Auch die Anfang 2012 von den Bundestagsfraktionen der CDU/CSU, FDP und SPD – jedenfalls von den jeweiligen Mehrheiten in den Fraktionen – geplante Reform des Rederechts von Bundestagsabgeordneten war großer Kritik ausgesetzt. Anlass war die Gewährung von (jeweils fünf Minuten) Redezeit für je einen "Abweichler" aus der CDU/CSU- und der FDP-Fraktion durch den Bundestagspräsidenten Norbert Lammert in der Debatte zum Euro-Rettungsschirm. Mit der geplanten Änderung der Geschäftsordnung des Bundestages (GeschO BT) sollte "die Gewährung von Redezeit außerhalb von Fraktionskontingenten" – mit anderen Worten: das Rederecht für Abgeordnete mit von der Fraktionslinie abweichender Meinung – neu geregelt werden. Nach einem Beschluss des Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung sollte der für die Verteilung der Redezeit zuständige Parlamentspräsident künftig nur noch "im Benehmen mit den Fraktionen weiteren Rednern (…) das Wort für in der Regel drei Minuten erteilen" können. Doch scheiterte das Vorhaben nicht zuletzt am öffentlichkeitswirksamen Widerstand zahlreicher Abgeordneter, auch aus den eigenen Reihen.

Daran zeigt sich zugleich, dass das grundgesetzlich verbürgte freie Mandat der Abgeordneten nicht lediglich eine unerfüllbare Erwartungshaltung formuliert, sondern sich die Minderheit auch gegen den einmal formulierten (Mehrheits-) Willen der Fraktionen mitunter sogar durchsetzen kann: Die Chancen der Minderheit, zur Mehrheit zu werden, enden nicht mit der Beschlussfassung in der Fraktion. Es verdient daher näherer Betrachtung, was die Fraktionen bei der Organisation parlamentarischer Politik leisten und welche Möglichkeiten der Einflussnahme sie ihren innerfraktionellen Minderheiten generell einräumen.

Organisation parlamentarischer Politik

Die Fraktionen wirken an der Erfüllung der Aufgaben des Deutschen Bundestages mit (§47 Abs. 1 Abgeordnetengesetz, AbgG). Hinter dieser Formulierung verbirgt sich eine Fülle von Aufgaben, die ebenso zahlreich sind, wie die des Bundestages selbst, dem als Volksvertretung im umfassenden Sinne die demokratische Gesamtleitung unseres Gemeinwesens anvertraut ist. Allerdings sind die Fraktionen nur auf eine Mitwirkung beschränkt. Das ergibt sich schon daraus, dass ausschließlich der Bundestag in der Gesamtheit seiner Mitglieder das Volk repräsentieren kann, nicht aber eine Fraktion für sich allein, die "immer nur einen Ausschnitt aus dem in der Volksvertretung lebendigen politischen Meinungs- und Kräftespektrum" verkörpert. Die Willensbildung in den Fraktionen kann infolgedessen die Entscheidung des Bundestages nur vorbereiten. Der Bundestag bedarf allerdings zur sachgerechten Erfüllung seiner Aufgaben auch der Fraktionen: Sowohl angesichts der Größe des Plenums als auch der Ausdifferenziertheit der dort zu behandelnden Themen ist eine strukturierende Organisation der parlamentarischen Arbeit unverzichtbar.

Ein aus mindestens 598 Abgeordneten bestehender Bundestag ist ohne Vernetzung der Abgeordneten untereinander – sowohl in fachlicher wie auch in politischer Hinsicht – zu einer effizienten Beschlussfassung nicht in der Lage. Angesichts der Komplexität und Vielgestaltigkeit der zu klärenden Sachfragen können nicht alle in allen Bereichen gleichermaßen kompetent sein und sind – sollen die Sachfragen in einem überschaubaren Zeitraum geklärt werden – schon rein zeitlich außer Stande, sich den erforderlichen Sachverstand mit der gebotenen Sorgfalt anzueignen. Verdeutlicht sei dies anhand einiger Zahlen: Seit der konstituierenden Sitzung des 17. Deutschen Bundestages am 27. Oktober 2009 bis zum 3. Juli 2012 wurden 548 Gesetzesvorlagen eingebracht. Hinzu kommen insgesamt 1759 selbstständige Anträge und Entschließungsanträge, 46 Große Anfragen, 2544 Kleine Anfragen sowie insgesamt 18353 Einzelfragen von Abgeordneten.

Spezialisierung und Arbeitsteilung sind danach eine Notwendigkeit zur Bewältigung der parlamentarischen Arbeitslast. Dabei ist für die Entscheidungsvorbereitung des Bundestages die fachliche Spezialisierung in Ausschüssen, für die das Prinzip der verhältnismäßigen Repräsentation der im Bundestag vertretenen Kräfte gilt, gleichermaßen unentbehrlich wie das politische Zusammenspiel in Fraktionen. Die Fraktionen "bündeln die Vielfalt der Meinungen zur politischen Stimme und spitzen Themen auf politische Entscheidbarkeit hin zu". Dazu bieten sie eine Plattform für eine vertrauensvolle Diskussion und schaffen so einen Ausgleich dafür, dass ohne Spezialisierung auf Einzelbereiche eine vernünftige Politikgestaltung zumeist nicht möglich ist, Spezialistentum auf einem Gebiet aber zwangsläufig mit einer verminderten Kompetenz auf anderen Politikfeldern einhergeht. Das zur Entscheidung befähigende notwendige Vertrauen der Abgeordneten in die Sachkompetenz ihrer Fraktionskolleginnen und -kollegen wird dadurch stabilisiert, dass sie grundsätzlich die gleichen politischen Grundüberzeugungen teilen.

In diesem Sinne sind die Fraktionen das politische Gliederungsprinzip des Bundestages, das insbesondere der Koordination und Umsetzung politischer Richtungsentscheidungen dient. Danach können die Fraktionen der ihnen gestellten Aufgabe zur Mitwirkung an der Aufgabenerfüllung des Bundestages nur gerecht werden, wenn es ihnen auch regelmäßig und mit einem gewissen Maß an Verlässlichkeit gelingt, einen politischen Willen zu bilden.

Mehrheitsprinzip vs. freies Mandat?

Der Wille der Fraktion ist nicht an sich bereits vorhanden. Er entsteht erst durch die Anwendung von Organisations- und Verfahrensregeln, mit deren Hilfe die unterschiedlichen Auffassungen und divergierenden Interessen im Willensbildungsprozess der Fraktion Berücksichtigung finden. Die gleichen politischen Grundüberzeugungen der in einer Fraktion zusammengeschlossenen Abgeordneten erleichtern die Einigung, ersetzen sie aber nicht. Weil aber Einstimmigkeit als Form der Entscheidungsfindung praktisch selten zu erzielen ist, bedarf es der Mehrheitsregel, die als demokratische Entscheidungsregel nicht nur für die Willensbildung des Bundestages (Art. 42 Abs. 1 S. 1 GG), sondern auch für die zur Mitwirkung an dessen Willensbildung berufenen Fraktionen gilt.

Grundsätzlich dient die Mehrheitsregel dazu, angesichts des Neben- und Gegeneinanders unterschiedlicher Interessen einen verbindlichen Willen zu bilden. Um die "nur" mehrheitlich getragene Entscheidung auch gegenüber der in der Abstimmung unterlegenen Minderheit zu legitimieren, bedarf es zusätzlicher sachlich rechtfertigender Gründe, warum die Minderheit die Mehrheitsentscheidung gegen sich gelten lassen soll. Die Voraussetzungen dafür werden in der Mehrheitsdemokratie durch einen politischen Minderheitenschutz geschaffen. Unter dieser Voraussetzung entfaltet das Mehrheitsprinzip seine integrierende Wirkung, die darauf beruht, dass in einem freien, gleichberechtigten, offenen Willensbildungsprozess, in den regelmäßig auch die geistige Arbeit und Kritik der Minderheit eingeht, um Mehrheiten geworben und nach Ausgleich gesucht werden muss. Bei Verwirklichung dieser Grundvoraussetzungen kann von der Minderheit Akzeptanz der Mehrheitsentscheidung erwartet werden.

Die Verbindlichkeit des (mehrheitlich gebildeten) Willens der Fraktion wird allerdings durch das in Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG gewährleistete freie Mandat der Abgeordneten begrenzt: Die Mehrheitsentscheidung beendet nur innerfraktionell das Verfahren der Entscheidungsfindung. Den Abgeordneten steht es frei, ihre von der Fraktionslinie abweichenden Standpunkte ungeachtet der unter der Geltung des Mehrheitsprinzips ausgehandelten innerfraktionellen Kompromisse in ihrer parlamentarischen Arbeit und vor der Öffentlichkeit weiter zu verfolgen. Hier wirkt das freie Mandat als Korrektiv dafür, dass nicht die Fraktionen repräsentativ für das Volk entscheiden können. Verbindliche Entscheidungen für das Volk zu treffen, ist ausschließlich der Volksvertretung vorbehalten. Die Mandatsträger sind dabei nur ihrem Gewissen unterworfen, nicht aber den Beschlüssen der jeweiligen Fraktionsmehrheiten.

Gerade deshalb kommt dem Minderheitenschutz in der fraktionsinternen Willensbildung eine besondere Bedeutung zu. Die zentrale Aufgabe der Fraktionen bei der Organisation parlamentarischer Politik besteht darin, die auch innerfraktionell vorhandene Meinungsvielfalt zu gemeinschaftlich vertretenen Fraktionspositionen zu formen, die sich dann in der parlamentarischen Auseinandersetzung – insbesondere mit der politischen Konkurrenz – als mehrheitsfähig erweisen. Die – möglichst weitgehende – Geschlossenheit ihrer Mitglieder ist daher eine entscheidende Bedingung für politische Handlungsfähigkeit. Fraktionen sind deshalb darauf angewiesen, dass ihre Mehrheitsentscheidungen auch von der Minderheit akzeptiert werden können.

Dabei steht es nicht im Gegensatz zum freien Mandat des Abgeordneten, wenn dieser sich "erst" in der parlamentarischen Debatte und Abstimmung dem Mehrheitswillen der Fraktion anschließt. Das freie Mandat gewährleistet die fraktionslinienkonforme Mandatsausübung des nur seinem Gewissen verpflichteten einzelnen Abgeordneten ebenso wie es gestattet, sich einer allzu umfassenden Herrschaft der eigenen Fraktion zu widersetzen. Bei welchen Fragen Abgeordnete welchen Weg einschlagen, müssen sie unter Abwägung der Vor- und Nachteile und unter Bewertung der eigenen Prioritäten und Ziele immer wieder neu entscheiden. Inhalt, Schwerpunkt und Ausübungsmodus der Tätigkeit von Abgeordneten können und müssen von jedem selbst definiert werden. Allerdings ist damit nicht der Weg in einen beziehungslosen Individualismus gewiesen. Mehrheiten finden sich immer nur im Zusammenspiel mit anderen.

Minderheitenschutz

Erfolgreiche Politik kann dieses Zusammenspiel nur hervorbringen, wenn innerfraktionell die Kompromiss- und Integrationsbereitschaft aller Mitglieder gepflegt und gefördert wird. Hierauf wiederum hat die innerfraktionelle Ausgestaltung des Mitgliedschaftsverhältnisses entscheidenden Einfluss. Der Blick ist deshalb auf die Fraktionsgeschäftsordnungen zu richten, die den äußeren Handlungsrahmen der Fraktionsmitglieder festlegen. Werden diese dem Bedürfnis nach Offenheit und Beeinflussbarkeit der innerfraktionellen Meinungs- und Willensbildung gerecht, ermöglichen sie das Austragen der Konflikte und sichern so grundsätzlich auch die Chancen der Minderheiten, zur Mehrheit zu werden? Bei einer näheren Betrachtung der Geschäftsordnungen der Bundestagsfraktionen erweist sich, dass sie sich dem Balanceakt zwischen wünschenswerter Geschlossenheit des politischen Handelns und unentbehrlicher Offenheit für alternative Meinungen in durchaus unterschiedlicher Weise und mit unterschiedlichen Schwerpunkten widmen.

Für alle Fraktionen gelten, auch unabhängig von einer ausdrücklichen innerfraktionellen Regelung, die für eine demokratische Organisation und Arbeitsweise (§48 Abs. 1 AbgG) kennzeichnenden Grundaussagen, wonach die wesentlichen Entscheidungen über die von der Fraktion umzusetzende Politik von der Versammlung der Fraktionsmitglieder zu treffen sind, alle Mitglieder mit gleichen Rechten und Pflichten ausgestattet sind und mit Rede- und Stimmrecht an der Willensbildung beteiligt werden.

Die Möglichkeit zur Redezeitbegrenzung durch Mehrheitsbeschluss der Fraktionsversammlung kennt ausdrücklich nur §5 Abs. 4 GeschO Die Linke. In ihrer Tendenz steht diese Regelung jedoch einem intensiven Austausch und einer Minderheiten integrierenden Debatte eher entgegen. Daran ändert auch das in §3 Abs. 8 GeschO Die Linke vorgesehene Recht zur Abgabe persönlicher Erklärungen und deren Protokollierung nach erfolgter Abstimmung, ohne weitere Debatte, nichts. Demgegenüber betonen §13 Abs. 1 SPD-GeschO und der Beschluss zum Selbstverständnis der SPD-Fraktion, dass die Fraktion ihre Entscheidung erst nach gründlicher Diskussion fasst und in den Fraktionssitzungen zeitlich eine gründliche Behandlung der Vorlagen möglich sein muss. Eventuell vermögen jeweilige Besonderheiten der innerfraktionellen Streitkultur und die darauf beruhenden Erfahrungen die unterschiedlichen Herangehensweisen zu erklären.

Allerdings werden die Grundlagen der Politik der Fraktion nicht erst in der Fraktionsversammlung erarbeitet. Der für den Bundestag bestehende Sachzwang zur Spezialisierung und Arbeitsteilung setzt sich notwendigerweise in den Fraktionen fort, die sich deshalb entsprechend der Ausschussstruktur des Bundestages in Arbeitskreisen oder -gruppen organisieren und zugleich Arbeitsstrukturen schaffen, die Querschnitts- oder Koordinierungsaufgaben wahrnehmen. Von großer Bedeutung ist daher, wie bereits in diesem vorgelagerten Willensbildungsprozess alternative Meinungen eingespeist werden und damit letztlich auch Berücksichtigung finden können.

Grundsätzlich gehen dabei zunächst alle Bundestagsfraktionen davon aus, dass in den jeweiligen Arbeitskreisen diejenigen Fraktionsmitglieder zusammenarbeiten, die auch dem thematisch verwandten Bundestagsausschuss angehören. Dass sich Fraktionsmitglieder zugleich in weiteren Arbeitskreisen engagieren, wird weitgehend ermöglicht, wenn auch zumeist nur mit Rede-, nicht aber mit Stimmrecht. §7 Abs. 5 FDP-GeschO überlässt es den jeweiligen Arbeitskreisen, über die Teilnahmeberechtigung an ihren Sitzungen zu entscheiden. Demgegenüber schreibt §24 SPD-GeschO die Teilnahmeberechtigung aller Fraktionsmitglieder bereits fest. Während aber §8 Ziff. 1 S. 2 CDU/CSU-ArbO ausdrücklich die sogar vollberechtigte Mitarbeit in einem weiteren Arbeitskreis gestattet, lässt §12 Abs. 1 S. 4 GeschO B90/Grüne dies ausdrücklich nur für einen Arbeitskreis zu. Beide Geschäftsordnungen eröffnen aber allen Fraktionsmitgliedern die Möglichkeit zur Mitwirkung in allen Arbeitskreisen mit beratender Stimme und tragen zugleich dafür Sorge, dass sich die Fraktionsmitglieder über die zur Beratung anstehenden Themen rechtzeitig informieren können, indem die Tagesordnungen der Arbeitskreise bzw. -gruppen allen Fraktionsmitgliedern mitgeteilt werden.

Noch weitergehend statuiert §2 Abs. 2 GeschO B90/Grüne generell ein Recht aller Fraktionsmitglieder auf umfassende Information durch die Arbeitskreiskoordinatoren. Nur die GeschO Die Linke sieht keine weiteren als die über die reguläre Mitgliedschaft in einem Arbeitskreis vermittelten Mitwirkungsbefugnisse vor, wobei allerdings zwingend nur die Mitglieder der Bundestagsausschüsse auch Mitglied des entsprechenden Arbeitskreises sind, die stellvertretenden Mitglieder hingegen nur auf Wunsch (§9 Abs. 1) und die Fraktionsversammlung über die Zusammensetzung der Arbeitskreise beschließt (§6 Abs. 6).

Grundsätzlich bieten diese Organisationsstrukturen der Fraktionen hinreichend Gelegenheit zum Austausch und zur Konsens- und Kompromissfindung. Wie gut dies tatsächlich funktioniert, hängt aber von der Kooperations- und Integrationsbereitschaft der Fraktionsmitglieder selbst ab, die wiederum maßgeblich auch von dem jeweiligen Gegenstand der Beratung beeinflusst werden. Der wechselseitigen Überzeugungsarbeit der Fraktionsmitglieder sind mitunter inhaltlich wie zeitlich Grenzen gesetzt. Für die in der Minderheit gebliebenen Fraktionsmitglieder sichert das freie Mandat, dass sie ihren eigenen Überzeugungen auch entgegen der fraktionsmehrheitlich beschlossenen Standpunkte folgen dürfen. Dies respektieren auch die Fraktionen, wenn sie an die außerfraktionellen Aktivitäten ihrer Mitglieder überwiegend lediglich Unterrichtungs- und ähnliche Loyalitätspflichten knüpfen. Dies gilt etwa für das nach allen Fraktionsgeschäftsordnungen grundsätzlich zulässige Abweichen von der Fraktionsmehrheit bei der Stimmabgabe im Bundestag. Darüber hinaus ist aber auch das Recht anzuerkennen, die eigene, von der Fraktionsmehrheit abweichende Meinung in der öffentlichen und parlamentarischen Debatte zu vertreten und zu begründen. Insbesondere das Rederecht im Bundestag gehört zum verfassungsrechtlichen Status der Abgeordneten, wenngleich eine vom Bundestag festgelegte Gesamtredezeit zu einem bestimmten Verhandlungsgegenstand und die Verteilung der Redezeiten auf die Fraktionen entsprechend ihrer Stärke zur Sicherung der Arbeitsfähigkeit des Bundestages grundsätzlich zulässig ist.

Zeit ist also auch für die Fraktionen ein knappes Gut, dessen fraktionsinterne Verteilung den jeweiligen Fraktionsversammlungen obliegt, zumeist auf Vorschlag der Arbeitskreise. Verwundern kann es deshalb nicht, wenn die Redezeiten vor allem denjenigen zugeteilt werden, die der Fraktionsmehrheit angehören. Sowohl §13 Abs. 5 S. 1 GeschO Die Linke als auch §3 SPD-GeschO nebst Beschluss zum Selbstverständnis erklären dies zur Regel, wobei §13 Abs. 5 S. 2 GeschO Die Linke immerhin die Möglichkeit der Zuteilung von Redezeit für abweichende Meinungen durch die Fraktionsversammlung erwähnt. In der parlamentarischen Praxis trägt allerdings der Bundestagspräsident Sorge für eine "sachgemäße Erledigung und zweckmäßige Gestaltung der Beratung, die Rücksicht auf die verschiedenen Parteirichtungen, auf Rede und Gegenrede und auf die Stärke der Fraktionen" nimmt (§28 Abs. 1 GeschO BT). Dieser kann deshalb auch "Abweichlern", die bei der fraktionsinternen Zuteilung der Redezeiten nicht zum Zuge gekommen sind, in der Debatte das Wort erteilen. Für diese Fälle legt die SPD-Fraktion in ihrem Beschluss zum Selbstverständnis fest, das solche Redebeiträge auf begründete Ausnahmen beschränkt bleiben müssen, der Fraktion rechtzeitig mitzuteilen und mit dem Fraktionsvorstand zu besprechen sind. Alle anderen Bundestagsfraktionen haben entsprechende ausdrückliche Regelungen nicht, wiewohl es auch dort durchaus den Gepflogenheiten entsprechen mag.

Schlussbemerkungen

Nach alledem ist es um die "Abweichler" der Fraktionen nicht gar so schlecht bestellt. Die Bundestagsfraktionen ermöglichen es ihnen, ihre Auffassungen und Interessen innerfraktionell in den Willensbildungsprozess einzuspeisen, aber auch in ihrer parlamentarischen Arbeit weiter zu verfolgen. Ob sich ein Fraktionsmitglied der Auffassung anderer, seien sie in der Mehrheit oder nicht, beugen oder widersetzen will, bleibt notwendig seiner eigenen Entscheidung vorbehalten. Der eigenen Überzeugung treu zu bleiben, ist allen Mandatsträgern abzuverlangen und wird verfassungsrechtlich durch das freie Mandat sowohl vorausgesetzt als auch geschützt. Dabei gilt das Gebot eines respektvollen Miteinanders und der Toleranz gegenüber alternativen Meinungen natürlich nicht nur für die Minderheit, sondern auch für die Mehrheit. Dass die Fraktionen an die außerfraktionellen Aktivitäten ihrer Mitglieder vielfach Unterrichtungs- und Verständigungspflichten knüpfen, ist nicht zu beanstanden. Nicht von öffentlicher Kritik aus den eigenen Reihen überrascht zu werden, können sie aus Gründen der Loyalität von ihren Mitgliedern erwarten.

Vor diesem Hintergrund ist auch die einleitend geschilderte gescheiterte Änderung der Redezeitverteilung im Bundestag nicht mit Blick auf die "Abweichler" besonders empörend. Dass außerhalb der Fraktionskontingente künftig das Wort nur "für in der Regel drei Minuten" erteilt werden sollte, wäre keine spektakuläre Neuregelung gewesen, sondern vergleichbar mit der Regelung für fraktionslose Abgeordnete. Zusätzlich die Redezeitverteilung künftig nur noch "im Benehmen mit den Fraktionen" vornehmen zu können, hätte außerdem nichts anderes bedeutet, als dass der Bundestagspräsident die Fraktionen über eine beabsichtigte Zuteilung von Redezeiten an "Abweichler" vorab hätte unterrichten müssen, von der Auffassung der Fraktionen zu dieser Frage aber durchaus abweichen kann.

Skandalträchtig ist dies vielmehr im Hinblick darauf, dass die Handlungsbefugnisse des Bundestagspräsidenten beschnitten und ihm Pflichten auferlegt werden sollten, die ausschließlich dem innerfraktionellen Mitgliedschaftsverhältnis entspringen. Der Bundestagspräsident ist aber nicht Wächter über die Einhaltung der Loyalitätspflichten des Fraktionsmitglieds gegenüber seiner Fraktion. Ihren Mitgliedern solche Pflichten zu verdeutlichen und deren Erfüllung anzumahnen, ist ureigenste Aufgabe der Fraktionen selbst. Entsprechende Unterrichtungs- und Verständigungspflichten mögen dort vereinbart und durchgesetzt werden. Der Bundestagspräsident hat die Aufgabe, die Würde und die Rechte des Bundestages in der Gesamtheit seiner Mitglieder zu wahren und die Verhandlungen gerecht und unparteiisch zu leiten. Dabei hat er dem freien Mandat aller Abgeordneten und damit nicht nur dem Willen der jeweiligen Fraktionsmehrheiten, sondern eben auch dem Willen der in der innerfraktionellen Abstimmung unterlegenen Fraktionsmitglieder Rechnung zu tragen.