Zum Verhältnis von Parlamentarismus und Protest | Protest und Beteiligung | bpb.de

Der Beginn der 2010er Jahre könnte als eine neue Hochzeit des politischen Protests in die Geschichtsbücher eingehen – Proteste in den von der Finanzkrise in der Europäischen Union am härtesten betroffenen Ländern Griechenland, Portugal und Spanien, die von den USA ausgehende Occupy-Bewegung wider den Finanzkapitalismus und die amerikanische Tea-Party-Bewegung, deren antipolitischer Populismus gegen „die in Washington“ gerichtet ist. Hinzu kommt der „Arabische Frühling“, wobei es den Freiheitsbewegungen in den arabischen Ländern indes um elementare Mindestrechte ging und geht, denn keines dieser Länder verfügt auch nur über halbwegs mit westeuropäischen Standards vergleichbare demokratische Strukturen.

In Deutschland wiederum avancierte „Stuttgart 21“ zur Chiffre für mangelnde Einbeziehung der Bürgerinnen und Bürger und einen erhöhten Legitimationsdruck politischer Entscheidungen. Das übliche parlamentarische Verfahren politischer Entscheidungsfindung scheint den Bürgern nicht mehr auszureichen; was legal ist, wird offenbar nicht mehr als legitim empfunden. Dagegen wurde auch am Stuttgarter Fall konstatiert, dass sich „die repräsentative Demokratie (…) den kollektiven Emotionen“ ausliefert. Demoskopen wiederum haben ermittelt, dass sich die Haltung der Bürger gegenüber zwar unbeliebten, aber demokratisch legitimierten Entscheidungen nicht stark verändert habe. Die Proteste in Stuttgart sind demnach nicht in einer neuartigen Haltung dem Staat gegenüber begründet, sondern vor allem auf lokal- und landespolitische Ursachen zurückzuführen.

Allerdings gibt es einen deutlichen Generationenunterschied bei der Frage, welche Akzeptanz demokratische Entscheidungen finden: Jüngere Menschen sehen es zu zwei Dritteln als legitim an, gegen den Mehrheitsbeschluss eines kommunalen Parlamentes mittels Bürgerinitiativen oder Demonstrationen vorzugehen, während fast die Hälfte der über 60-Jährigen den Beschluss als gegeben hinnehmen. Jedenfalls wird seit dem Aufruhr im „Ländle“ in einer breiten Öffentlichkeit über Bürgerbeteiligung und das Verhältnis von repräsentierenden Politikern und repräsentierten Bürgern debattiert. Dabei sind einige der kritischen Argumente gegenüber der Verfassungswirklichkeit schon Jahrzehnte alt – der Begriff „repräsentativer Absolutismus“, der vor allem auf die starke Stellung der Parteien zielt, existiert beispielsweise schon seit 35 Jahren. Beflügelt wurde das Thema durch weitere Infrastrukturprojekte wie etwa den Aus- beziehungsweise Neubau des Frankfurter und des Berliner Flughafens und im Zuge der angekündigten Energiewende. Hinzu kam der Aufstieg der Piratenpartei, in der vor allem junge Wählerinnen und Wähler eine politische Kraft sehen, die neue Partizipationsformen ermöglicht, während andere Kommentatoren ihr nur den Status einer Protestpartei zugestehen wollen. Unter all dem schwelt seit geraumer Zeit die grundlegende Debatte, ob unsere politischen Institutionen unter dem Einfluss partikularer Interessengruppen an Legitimität verloren haben. Selbst wenn man dieser – prominent von dem britischen Politikwissenschaftler Colin Crouch in seinem vor allem in Deutschland vielbeachteten Buch „Postdemokratie“ vertretenen – These nicht folgt, muss ein massiver Vertrauensverlust des Politischen konstatiert werden; der im Lande neu erwachte Protest ist eine Folge davon.

Unterschiede

Um das Verhältnis von Protest und Parlamentarismus zu ergründen, lohnt es, sich zunächst die Unterschiede zu verdeutlichen: Zunächst einmal dürfte der Parlamentarismus bei den meisten Menschen jenseits von Wahltagen, wenn überhaupt, lediglich über die Fernsehnachrichten eine Rolle spielen, während Protest im Kleinen durchaus vor der eigenen Haustür erlebt werden kann. Das Handeln von Abgeordneten unterliegt strengen Regeln, es verlangt viel Fachwissen und hat eigene Codes. Volksvertretungen haben hohe Zugangshürden und sind auf etablierte Verfahren angewiesen, die manchmal schwerfällig sind. Helmut Schmidts Bonmot, dass das Schneckentempo das normale Tempo jeder Demokratie sei, meint vor allem den deutschen Parlamentarismus in der föderalen Ordnung der Bundesrepublik. Dafür ist im Gegensatz zu außerparlamentarischen Formen politischen Engagements die Legitimationsfrage eindeutig geklärt.

Protest hingegen ist oft spontan, er ist ungeregelt, nicht an feste Verfahren gebunden, und er kommt ohne Geschäftsordnung aus. Während er sich gegen diffuse Missstände richten kann, ohne eine konkrete Lösung zu deren Abhilfe parat zu haben, setzt sich parlamentarisches Handeln hingegen meist mit detaillierten Sachverhalten auseinander. Symbolisches Handeln, mit dem Protestbewegungen auf sich aufmerksam machen, bleibt im politischen Prozess meist der Exekutive vorbehalten. Bei dem Vorwurf an „die Politik“, dass sie nichts oder das Falsche tue, wird allerdings zwischen der Regierung, auf welche die Medien fokussieren, und dem sie kontrollierenden Parlament zumeist nicht unterschieden. Der parlamentarische Alltagsbetrieb weckt kaum Emotionen, während Protest oft Ausdruck eines Lebensgefühls ist. Manchmal hat er sogar den Charme eines Happenings. Protest als soziale Bewegung erfüllt die Kriterien, warum Menschen sich engagieren: Man dient einer – in den eigenen Augen guten – Sache, gestaltet das eigene Umfeld, bringt Kompetenzen ein und erlebt soziales Miteinander. Belohnt wird die Mühe mit dem motivierenden Gefühl, selbstwirksam zu sein.

Rolle der Medien

Protest erfüllt viele der klassischen Aufmerksamkeitskriterien, die für Medien entscheidend sind: Es handelt sich um Konfliktthemen, die oft neuartig sind, sich auf griffige Formeln herunterbrechen lassen und zudem schön bebildert werden können. Er ist insbesondere für Bildmedien einfacher zu transportieren als parlamentarischer Alltag. Nicht, dass dieser in weitesten Teilen nicht öffentlich stattfände, aber als interessant empfunden wird er von den wenigsten Medien und Bürgern. Die tägliche Kompromisssuche ist medial kaum abzubilden. So bleibt die parlamentarische Kärrnerarbeit im Gegensatz zum exekutiven Handeln in aller Regel auf der Strecke. Das gilt beileibe nicht nur für den Deutschen Bundestag im Verhältnis zur Bundesregierung, sondern genauso für Landtage und Ministerpräsidenten oder Stadträte und Oberbürgermeister.

Zu den Erfolgskriterien des Protests hingegen, der auch eine Kommunikationsleistung ist, zählt die Simplifizierung, die Reduktion auf einfache Formeln. Zudem haben die elektronischen Medien die Verbreitung von und den Aufruf zu Protesten enorm vereinfacht. Das reicht von harmlos-ironischen Formen wie Flashmobs über schnelle, aber massenhafte Protestformen via Twitter oder mittels Postings (Shitstorm) bis hin zu Youtube-Videos, die eine wichtige Quelle für westliche TV-Sender waren, wenn diese über die Aufstände in der arabischen Welt berichteten. Die einfache mediale Durchsetzbarkeit von Protest dürfte wiederum selbstreproduzierende Effekte zeitigen. Hinzu kommt oft ein Solidarisierungseffekt mit den vermeintlich Schwächeren, die sich eines übermächtigen Gegners erwehren müssen. Generell spielen in der Berichterstattung Machtfragen und Umfrageergebnisse eine immer wichtigere Rolle. Komplexe Fragen, auf die Experten wie Politiker genauso wenig wie Journalisten und Bürger eine Antwort haben, spielen jenseits der absoluten Qualitätsmedien kaum mehr eine Rolle.

Enttäuschte Erwartungshaltung

Zum Verständnis von vehementen Protesten kann es hilfreich sein, Theorien aus der Psychologie heranzuziehen. So besagt die Frustrations-Aggressions-Hypothese, dass das Erleben von Frustration, hervorgerufen beispielsweise durch die Versagung von Wünschen – etwa infolge überzogener Ansprüche –, die Wahrscheinlichkeit von aggressivem Verhalten steigert. Im Kontext von Protesten liegt es nahe, an den „Wutbürger“ zu denken. Andersherum gefragt: Entstehen Proteste tatsächlich, weil die repräsentative Demokratie nicht, oder nicht mehr, in der Lage ist, sich der berechtigten Anliegen der Bürger anzunehmen? Oder könnte es eventuell mit unrealistischen Erwartungen zu tun haben, dass Hoffnungen enttäuscht werden? Zumindest steht die – durchaus von Politikern geförderte – Erwartungshaltung der Bürger, worum sich „die Politik“ kümmern soll, in einem seltsamen Widerspruch zu dem beständig sinkenden Vertrauen in die Problemlösungskompetenz von Politik. Für den Politikwissenschaftler Herfried Münkler ist der Wutbürger „das Produkt seiner eigenen überzogenen Erwartungen“: Das Problem der Demokratie sei, dass sie in den vergangenen Jahrzehnten mit Erwartungen überfrachtet worden ist.

Tatsächlich ist Politik ein stetig expansiver Prozess, immer mehr gesellschaftliche Themen werden zunehmend detaillierter geregelt. Andererseits ist es für die politisch Verantwortlichen in einer sich zunehmend ausdifferenzierenden Gesellschaft, in der individuelle Anliegen und Bedürfnisse in stetig steigendem Maße als legitim erachtet werden, kaum möglich, diesen Wünschen gerecht zu werden. Der Parlamentarismus wird in seiner unmittelbaren Responsivität auf „den Bürgerwillen“ schon dadurch beschränkt, dass er mit seinem Instrumentarium – der Gesetzgebung – zumindest auf nationaler Ebene kaum dazu in der Lage ist, sich mit Einzelfällen zu befassen. Vielmehr „regeln Gesetze immer angenommene Durchschnittsfälle“, die aber in der Realität kaum je vorkämen, wie es Bundestagspräsident Norbert Lammert einmal ausdrückte. In der Folge jedoch würden Politikerinnen und Politiker in Bürgersprechstunden oder mittels Petitionen mit individuellen Anliegen konfrontiert, denen die betreffende Regelung nicht gerecht wird samt der „erstaunten, meist dann auch empörten Nachfrage, ob das denn ernsthaft so gemeint gewesen sei. Die ehrliche Auskunft lautet dann regelmäßig: natürlich nicht.“

Doch nicht nur fortwährende Enttäuschungen dürften Ohnmachtsgefühle wecken, sondern auch eine politische Rhetorik, die weitreichende Entscheidungen von vornherein als „alternativlos“ etikettiert. Es bleibt ein „Henne-Ei-Problem“ der politischen Sprache: Ist die kritikwürdige Verknappung von Statements in zumeist floskelhafter Sprache eine politische Verschleierungstaktik oder Resultat der immer kürzer werdenden Aufmerksamkeitsfenster, die Bürger wie Medien gewähren? Andererseits wirkt die hölzerne politische Rhetorik, die vorwiegend der Linie der jeweiligen Partei folgt, bestenfalls ermüdend auf das Publikum, während sie im Normalfall die Distanz zwischen Wählern und Gewählten vergrößert.

Distanz von Wählern und Gewählten

Tatsächlich konstatiert die Politikwissenschaft eine zunehmende Entfremdung von „Politik“ und „Volk“. Doch das Unbehagen dürfte sich weniger gegen den Parlamentarismus und die Demokratie an sich wenden, sondern mehr ein Misstrauen gegenüber „den Politikern“ sein, die in einem undurchsichtigen Geflecht von Abhängigkeiten gefangen seien oder schlicht nicht wagten, ehrlich zu sein. Diese Gefühlslage ist eine Erklärung für den Erfolg von Karl-Theodor zu Guttenberg, dem viele zu Gute hielten, Tabus zu brechen (beispielsweise mit dem Eingeständnis, dass die Bundeswehr in Afghanistan Krieg führe) oder auch Thilo Sarrazin. Die Reaktionen auf dessen Buch „Deutschland schafft sich ab“ hatten vielfach Züge von Protest. Laut einer Auswertung der Leserrezensionen schätzen die Leserinnen und Leser an Sarrazins Buch vor allem die Kritik an den politischen Eliten, die sich „aus genereller Feigheit oder Furcht vor einer Wahlniederlage“ nicht trauten, die Wahrheit zu sagen.

So liegt die Vermutung nahe, dass die Entscheidungen der Gewählten nicht hinreichend dem Willen der Wähler entsprechen. Allerdings sollte nicht übersehen werden, dass eine gewisse Distanz konstitutionell zu einem auf Repräsentation beruhenden System gehört. Historisch betrachtet gab es in der Bundesrepublik einige politische Entscheidungen, die gegen den Protest vieler Menschen und entgegen der demoskopisch ermittelten Mehrheitsmeinung getroffen wurden, die aber nach überwiegender Meinung der Zeitgeschichtsschreibung die Geschicke unseres Landes zum Guten wendeten. Genannt werden in diesem Kontext vor allem die Wiederbewaffnung in den 1950er Jahren sowie der NATO-Doppelbeschluss zu Beginn der 1980er Jahre. Infolge der Proteste gegen die Nachrüstung und im Zuge der Umweltbewegung konnte sich die Partei Die Grünen bundesweit parlamentarisch etablieren. Ironischerweise war – zumindest regional – die nachhaltigste Wirkung der Proteste gegen „Stuttgart 21“ ebenfalls ein parlamentarischer Erfolg, der Wahlsieg der Grünen: Die Partei stellt seit der Landtagswahl vom 27. März 2011 nicht nur zum ersten Mal in der Geschichte einen Ministerpräsidenten, sondern grüne Bewerber konnten bei ihr auch drei der vier Direktmandate in Stuttgart gewinnen, was ebenfalls eine Premiere war.

Mehr Bürgerbeteiligung als Allheilmittel?

Zweifelsohne ist eine Lehre aus den Ereignissen in Stuttgart, dass die frühe Einbeziehung der Bürgerinnen und Bürger – möglicherweise auch im Sinne einer aktiven Bringschuld von Politik und Verwaltung – nötig ist, um Akzeptanz für weitreichende Vorhaben zu schaffen und damit ein zügiges Verfahren zu garantieren. Viele Unternehmen, die Großvorhaben planen, beziehen die Betroffenen mittlerweile möglichst früh ein – sie sparen schlicht Geld dadurch. Das lohnt sich auch für die öffentliche Hand, die meist an der Finanzierung großer Infrastrukturprojekte beteiligt ist. Die Stadt Mannheim beispielsweise, in der durch den Abzug der amerikanischen Streitkräfte 2015 riesige bislang militärisch genutzte Flächen freiwerden, hat einen Konversionsbeauftragten eingesetzt. Seine Aufgabe ist es, die Stadtentwicklung „nicht nur zu einer Sache der unmittelbar betroffenen Bürgerinnen und Bürger zu machen, sondern zu einer Gemeinschaftsaktion der gesamten Bürgerschaft“. Dies ist ein praktisches Beispiel, wie Bürgerbeteiligung die repräsentative Demokratie beleben kann. Die grün-rote Landesregierung von Baden-Württemberg wiederum hat eine Staatsrätin für Zivilgesellschaft und Bürgerbeteiligung berufen.

Mittlerweile sind die unterschiedlichen Formate, mit denen Bürgerinnen und Bürger an politischen Entscheidungen beteiligt werden können, auch in Deutschland bekannt – ohne Anspruch auf Vollständigkeit wären etwa Bürgerforen, Open-Space-Konferenzen, Planungszellen, Szenario-Techniken und Zukunftswerkstätten zu nennen. Bundesweite Bekanntheit erlangten vor allem die Bürgerhaushalte in verschiedenen Städten und die auf der amerikanischen Community-Organizing-Idee fußenden Bürgerplattformen Berlin-Schöneweide und Wedding/Moabit. Diese Projekte erlauben die Einbeziehung von bislang dem Politischen fernstehenden Menschen. Sie leben häufig in sozial schwierigen Verhältnissen und verfügen nicht über einen deutschen Pass, weshalb sie nicht wählen dürfen.

Der Wermutstropfen ist gleichwohl, dass sich nicht einmal die Hälfte der Bürger vorstellen kann, an den oben genannten Formaten mitzuwirken. Allerdings könnte schon die Möglichkeit, an ihnen teilzunehmen, für mehr Zufriedenheit in der Bevölkerung sorgen – darauf deuten zumindest Befunde aus der Schweiz hin: „Die Möglichkeit der Bürger, mit direktdemokratischen Instrumenten in den politischen Prozess einzugreifen, erweist sich für das subjektive Wohlbefinden als wichtiger als die aktive Nutzung der Volksrechte.“

Bürger in Gesetzgebungsvorhaben einzubeziehen ist jedoch schwieriger, da die Materie meist sehr komplex ist. Trotzdem will das Bundesland Thüringen in diesem Jahr ein Internetforum für Bürgerbeteiligung an Gesetzgebungsverfahren einrichten. Ein Mehr an Information und Transparenz in einer frühen Phase von Gesetzgebungsverfahren ist zweifelsohne hilfreich, denn der Eindruck, dass wichtige Vorhaben hinter verschlossenen Türen ausgehandelt würden, führt zu einem Verlust an Vertrauen in die repräsentative Demokratie. Es kann allerdings gute Gründe dafür geben, im politischen Prozess nicht alle Interessen oder jede Festlegung auf eine Position offenzulegen, beispielsweise wenn dadurch exekutive Verhandlungsmandate zu sehr eingeschränkt würden. Indes sind beim Deutschen Bundestag, dessen Mitglieder gelegentlich unter dem Verdacht stehen, zu sehr undurchsichtiger Einflussnahme ausgesetzt zu sein, selbst die Argumente der nicht-öffentlichen Sitzungen der Ausschüsse weitestgehend nachvollziehbar.

Ein anderes Bild ergibt sich beim Bundesrat, vor allem wenn Verfahren in den Vermittlungsausschuss überwiesen werden. Auf europäischer Ebene, wo die Konsensfindung der Staats- und Regierungschefs alles andere als transparent ist, ist kaum zu durchschauen, welche Opportunitäten bei der Entscheidungsfindung eine Rolle spielen. Interessant ist das Ergebnis einer Umfrage, nach dem mehr als zwei Drittel der Befragten sagten, dass es ihnen selbst oft kaum möglich sei zu beurteilen, ob der Bau eines Flughafens oder eines Kraftwerks in ihrer Umgebung sinnvoll sei oder nicht, sich aber über die Hälfte gegen ein solches Großprojekt engagieren würde. 63 Prozent schätzen solche Proteste als eine gute Gelegenheit ein, ihrem Unmut gegenüber der Politik Ausdruck zu verschaffen, wobei sie mehrheitlich durchaus bereit sind, ihre eigenen Interessen bei großen Vorhaben hinter das Gemeinwohl zurückzustellen.

Wahlen sind am gerechtesten

Bei allen Wünschen nach mehr direkten Beteiligungsmöglichkeiten ist zu berücksichtigen, dass diese eine sozial exkludierende Wirkung haben können. Nach wie vor gilt in Deutschland wie in ganz Europa, „dass Wahlen weiterhin das verlässlichste Instrument sind, eine sozial nur gering verzerrte politische Teilhabe zu gewährleisten“. Bürgerschaftliches Engagement, unter das zweifelsohne auch Protestbewegungen zu subsumieren sind, weist eine soziale Schieflage auf, denn es engagieren sich vor allem Menschen mit höherer Bildung und höherem Einkommen – was übrigens die Stuttgarter Proteste belegen. Neue Möglichkeiten zur Mitgestaltung sind vor allem für die schon Engagierten entstanden. So bleibt das ernüchternde Ergebnis, „dass der Aufstieg unkonventioneller Beteiligungsformen zu Lasten sozial Schwacher geht, die diese viel seltener nutzen“.

Allerdings besteht selbst bei Wahlen eine sozioökonomische Unwucht, denn mit sinkender Wahlbeteiligung geht das Problem einher, dass das Ergebnis von Wahlen zuungunsten von sozial Schwachen verzerrt ist, je niedriger die Wahlbeteiligung ausfällt. Derselbe Effekt ist bei direktdemokratischen Verfahren – von vielen Kommentatoren als Allheilmittel gegen den politischen Frust angesehen – zu beobachten, denn sie fördern „meist diejenigen, die politisch artikulations-, organisations- und konfliktfähig sind“. Generell lassen sich sozial Schwächere kaum mobilisieren – sogar wenn eine Nichtbeteiligung unmittelbar zu Lasten eigener Interessen geht. Bei dem Volksentscheid über die Primarschule in Hamburg im Sommer 2010 beteiligten sich beispielsweise in den „reicheren“ Stadtteilen fast zwei Drittel der Abstimmungsberechtigten, während in den Vierteln mit sozial schwächeren Familien, deren Kinder besonders von der Reform profitiert hätten, nicht einmal 20 Prozent der Berechtigten ihre Stimme abgaben. Der Einwand gegen Partizipationsformen wie Proteste und direktdemokratische Verfahren, dass diese vor allem der Durchsetzung von Partikularinteressen, nicht aber dem Gemeinwohl dienten, ist jedenfalls nicht so leicht von der Hand zu weisen.

Auch hinsichtlich der Frage, wer dafür zuständig ist, Entscheidungen umzusetzen beziehungsweise andernfalls zur Verantwortung gezogen werden kann, existiert ein Unterschied zwischen der direkten und der repräsentativen Demokratie. Das sollte die Mehrheit der bundesdeutschen Abgeordneten bedenken, die direktdemokratische Verfahren wie Volksbegehren und Volksentscheide als eine sinnvolle Ergänzung der repräsentativen Demokratie ansehen.

Rolle der Parteien

Eine im Vergleich zu anderen Organisationsformen bürgerschaftlichen Engagements weniger sozial exkludierende Funktion muss man auch den vielgescholtenen politischen Parteien zu Gute halten – auch wenn sich deren Mitgliedschaft strukturell in Richtung höher gebildeter Mitglieder und Funktionsträger entwickelt. Da die Parteien zumindest auf Landes- und Bundesebene eine Art „Türhüter des Parlamentarismus“ sind, weil dort kaum ein Nichtmitglied die Chance auf ein Mandat hat, muss gleichwohl berücksichtigt werden, wer über die Kandidatenaufstellung entscheidet. Dies bleibt zwar nach wie vor den Mitgliedern der Parteien vorbehalten, doch da vielerorts nicht mehr Delegiertenversammlungen entscheiden, sondern alle Mitglieder, sind zumindest hinsichtlich der innerparteilichen Demokratie Fortschritte zu verzeichnen.

Zwar haben die politischen Parteien seit Jahrzehnten keinen guten Ruf als gemeinwohlgestaltende Organisationsform, gelten vielen ausschließlich als „machtvergessen und machtversessen“ (Richard von Weizsäcker). Trotzdem sollten sie als Mittel zur politischen Partizipation nicht vollkommen beiseite gelassen werden, zumal alle Parteien Nachwuchssorgen haben und oft nicht mehr genügend Bewerber für kommunale Mandate aufbieten können. Positiv betrachtet tun sich dort also Chancen zur Partizipation auf – mit einem längeren Atem sogar zur parlamentarischen Mitgestaltung. Dass die Parteien ihrerseits den Anschluss an die Bürgergesellschaft suchen müssen, steht dem nicht im Wege.

Unserem Gemeinwesen wäre generell zuträglich, wenn die Gegenüberstellung von Wählern und Gewählten, von „denen da oben“ und „uns hier unten“ überwunden würde. Blicken wir ein letztes Mal nach Stuttgart: Dort im Landtag sagte Bundespräsident Joachim Gauck bei seinem Antrittsbesuch in Baden-Württemberg im April 2012 zu Beginn seiner Rede: „Wenn ich gerade ‚liebe Bürgerinnen und Bürger‘ gesagt habe, dann meine ich (…) auch Sie hier in diesem Landtag. Sie sind Bürger. (…) Bürger und Politik, das sollte in unserem Land, in unserer Demokratie nichts Getrenntes sein. Es ist es auch nicht. Hier, in den Parlamenten unseres Landes, wird es ja sinnfällig.“