Familienpolitik in den EU-Staaten: Unterschiede und Gemeinsamkeiten | Familienpolitik | bpb.de

Familienpolitik zielt auf die Unterstützung und Förderung von Familien mit Kindern. Im engeren Sinn umfasst sie Transferleistungen wie Kindergeld und Elterngeld, Steuerregelungen wie Kinderfreibeträge sowie direkte Unterstützungsleistungen wie zum Beispiel Kindertagesstätten. Familienpolitik ist aber auch eine Querschnittsaufgabe, die sich auf viele Bereiche staatlicher Politik erstreckt, wie zum Beispiel die Sozial- oder auch Arbeitsmarktpolitik.

In der deutschen Familienpolitik rückt die Vereinbarkeit von Beruf und Familie zunehmend in den Mittelpunkt. Damit nähert sich Deutschland den langfristigen Zielen der Europäischen Union (EU) an sowie den Familienpolitiken der skandinavischen EU-Länder, die mit Blick auf Kinderbetreuungsquoten sowie Erwerbstätigkeit von Müttern als fortschrittlich gelten. Doch wo genau lässt sich die deutsche Familienpolitik im EU-Vergleich verorten? Und welche Unterschiede und Gemeinsamkeiten ergeben sich, wenn man die Familienpolitik in den EU-Ländern vergleicht?

Historische Entwicklung der Familienpolitik in Europa

Dafür ist zunächst ein Blick auf die historische Entwicklung der Familienpolitik in Europa notwendig. Wenn sich auch die einzelnen Länder in der Priorität der Ziele der Familienpolitik sowie in der Ausgestaltung familienpolitischer Maßnahmen unterscheiden, lassen sich dennoch seit dem ausgehenden 19. Jahrhundert fünf übergreifende Ziele identifizieren:

1. Geburtenförderung

2. Bekämpfung von Kinderarbeit und -armut

3. Ausgleich von Familienlasten

4. Geschlechtergleichheit (Vereinbarkeit von Beruf und Familie)

5. Individuelle Förderung von Kindern

Bis zur Mitte des 20. Jahrhunderts waren die beiden ersten Ziele maßgeblich, aber mit nationalen Unterschieden. In Frankreich war die Familienpolitik aufgrund der niedrigen Geburtenrate stark auf Geburtenförderung ausgerichtet, während die britische Politik den Schwerpunkt auf die Bekämpfung von Kinderarbeit und -armut legte. Im weiteren Verlauf kamen Ziele hinzu, die die Entwicklung der Familienpolitik seit den 1960er-Jahren geprägt haben. Auch hierbei lassen sich wiederum nationale Unterschiede feststellen: So stand in Deutschland das Ziel des Lastenausgleichs für Familien im Vordergrund, also die finanzielle (horizontale) Umverteilung von kinderlosen Personen zu Personen mit Kindern. In den skandinavischen Wohlfahrtsstaaten sind hingegen Geschlechtergleichheit, insbesondere die Vereinbarkeit von Beruf und Familie, sowie die individuelle Förderung von Kindern ausgeprägt. Diese Ziele haben aber inzwischen in allen EU-Staaten Eingang in die Familienpolitik gefunden.

Verschiedene Muster der aktuellen Familienpolitik der EU-Staaten

Aktuell lassen sich in der EU vier verschiedene Muster der Familienpolitik identifizieren. Diese Muster haben unterschiedliche Wirkungen auf die Einkommenslage von Familien, die Erwerbsbeteiligung von Müttern und die Entwicklungschancen von Kindern.

Universalismus. Dieses Muster zielt primär auf Geschlechtergleichheit und individuelle Förderung von Kindern als Mitglieder der Gesellschaft. Jedes Kind soll gleich gefördert und keine Familienform bevorzugt werden. Eine generelle Vereinbarkeit von Familie und Beruf wird dabei angestrebt. Eltern können einen Teil familiärer Aufgaben auf öffentliche Einrichtungen übertragen. Es gibt zum Beispiel eine gut ausgebaute öffentliche Kinderbetreuung und ein flächendeckendes System von Pflegediensten für ältere Menschen. Untermauert wird dieses Muster durch ein am Individuum ansetzendes Steuersystem. Die soziale Sicherung ist auf individuelle soziale Rechte gegründet und bietet ein universelles System von Leistungen. Im Rentensystem werden lohnbezogene Bestandteile mit einer Grundsicherung für alle kombiniert und im Gesundheitswesen ist der Zugang für alle Wohnbürger frei, also auch für Nicht-Staatsbürger. In der Praxis beruht dieses Muster auf einer hohen Erwerbsbeteiligung von Männern und Frauen, unabhängig vom Familienstand. Es wird auch als optionaler Familialismus bezeichnet, weil Frauen (beziehungsweise Mütter) eine vom Partner unabhängige Erwerbschance und soziale Sicherung haben. Es findet sich in den nordischen Ländern Dänemark, Finnland und Schweden.

Subsidiarität. Dieses familienzentrierte Muster zielt primär auf einen horizontalen Ausgleich von Familienlasten und eine finanzielle Unterstützung von Familien. Kinder werden primär als Mitglieder einer Familie betrachtet, erst in zweiter Linie als Teil der Gesellschaft, die für sie verantwortlich ist. Darin drückt sich die grundlegende Idee der Subsidiarität christlicher Soziallehre aus, wonach der Staat kleineren sozialen Einheiten, wie der Ehe, einen Vorrang einräumt. Zugleich wird die Familie aktiv durch den Staat gefördert: Die Besteuerung erfolgt nicht primär auf individueller Basis, sondern beruht auf Ehe und eingetragener Lebenspartnerschaft. Damit sind steuerliche Vorteile für bestimmte Familienmodelle verbunden. Auch für Kinder gibt es häufig steuerliche Vorteile, sei es durch Freibeträge wie in Deutschland oder durch Familiensplitting wie in Frankreich. Dadurch erhalten Familien mit höherem Einkommen größere Vergünstigungen. Das System der sozialen Sicherung beruht auf der erwerbsbezogenen Sozialversicherung, wobei nichterwerbstätige Familienmitglieder mitversichert sind. In der Rentenversicherung gibt es Hinterbliebenenrenten und in der gesetzlichen Krankenversicherung sind Kinder sowie nichterwerbstätige Partner mit abgedeckt. Dieses Muster wird auch als expliziter Familialismus bezeichnet, durch welches das traditionelle, männliche Ernährermodell gefördert wird. Subsidiarität findet sich in den kontinentaleuropäischen Ländern Belgien, Deutschland, Niederlande und Österreich. Frankreich stellt eine Ausnahme dar, denn es verbindet subsidiäre Elemente mit einem moderneren Muster der Erwerbsintegration von Frauen.

Selektivität. Dieses Muster zielt primär auf Armutsbekämpfung, ansonsten wahrt es Neutralität gegenüber verschiedenen Familienformen. Die finanzielle Unterstützung ärmerer Familien (vertikale Umverteilung zwischen arm und reich) bildet den Schwerpunkt. Das Prinzip der sogenannten Neutralität gegenüber nicht armen Familien zeigt sich unter anderem im Steuersystem, das wie in Skandinavien primär am Individuum ansetzt. Es wird aber (im Unterschied zu Skandinavien) die Erwerbsbeteiligung von Vätern und Müttern nicht aktiv gefördert – die Vereinbarkeit von Familie und Beruf ist kein vorrangiges Ziel. Familienpolitik ist selektiv auf arme Familien und Kinder gerichtet, um diesen ein Mindestmaß an Chancen zu sichern. Faktisch ist dieses Mindestmaß mit hoher Ungleichheit verbunden, auch weil die Familienpolitik wenige universalistische Elemente hat. Das soziale Sicherungssystem orientiert sich an der Leitidee der Grundsicherung bei Bedürftigkeit und nach Bedarf. Das gilt für die staatliche Rente, das öffentliche Gesundheitssystem und die Sicherung bei Arbeitslosigkeit. Da Neutralität ein zentrales Element dieses Musters ist, wird es auch als De-Familialismus bezeichnet. Implizit beruht es allerdings auf einem traditionellen Ernährermodell. Typische Vertreter sind Großbritannien und Irland.

Inaktivität. Dieses Muster ist durch das Fehlen einer expliziten Zielsetzung und eine gering entwickelte Familienpolitik gekennzeichnet. Familien werden kaum unterstützt, der Staat geht jedoch umgekehrt häufig von einer funktionierenden Familie aus, die soziale Funktionen übernimmt. Selbst ärmere Familien erfahren keine lückenlose Unterstützung durch den Staat, zugleich trägt die Familie jedoch eine große soziale Last, weil der Staat auch in jenen Bereichen geringe Leistungen bietet, die in anderen Ländern sozial abgesichert sind. Dazu gehört zum Beispiel die Unterstützung junger Arbeitsloser oder älterer Pflegebedürftiger, die mangels öffentlicher Angebote primär in den Verantwortungsbereich der (erweiterten) Familie fällt. Das soziale Sicherungssystem ist deshalb auf eine funktionierende Familie, die oft über die Kernfamilie hinausreicht, angewiesen. Die soziale Sicherung begünstigt (männliche) Familienernährer, während junge Menschen und Frauen oft keinen Zugang zu stabiler Beschäftigung und sozialer Absicherung haben. Die Vereinbarkeit von Familie und Beruf spielt mangels außerfamiliärer Betreuung keine große Rolle. Deshalb wird dieses Muster als impliziter Familialismus bezeichnet. Es ist vor allem in den südeuropäischen Ländern Griechenland, Italien, Portugal und Spanien zu finden.

Die osteuropäischen Länder entwickelten sich nach dem Fall des Kommunismus in unterschiedliche Richtungen, indem sie teilweise auf ältere Traditionslinien zurückgriffen. Die mittelosteuropäischen Länder (Polen, Tschechien, Slowakei und Ungarn) entwickelten sich in Richtung des Subsidiaritäts-Typus, während die südosteuropäischen Länder (Rumänien und Bulgarien) dem Inaktivitäts-Muster folgen. Die baltischen Staaten Estland oder auch Lettland orientieren sich zum Teil am Universalismus, zum Teil am Subsidiaritätsprinzip. Dennoch ist all diesen Ländern in Transformation ein zentrales Merkmal gemeinsam, das sie von den anderen Ländern unterscheidet: die Familienpolitik ist dort überhaupt wenig entwickelt. Der Hauptgrund dafür ist die niedrige ökonomische Leistungskraft dieser Länder.

Kennziffern der verschiedenen Familienpolitiken

Diese verschiedenen Muster der Familien- und Sozialpolitik spiegeln sich in wichtigen Kennziffern wider (siehe Tabelle 1). So drücken die Gesamtausgaben für Familienpolitik als Anteil am Bruttoinlandsprodukt den Stellenwert der Familienpolitik in einem Land aus. Der Ausgabenanteil für Dienstleistungen zeigt, wie sehr Familienpolitik auf direkte Unterstützung im Vergleich zu finanzieller Förderung durch Geldleistungen setzt. Die anderen Indikatoren machen deutlich, wie die verschiedenen Ziele der Familienpolitik erreicht werden. Daraus wird ersichtlich, wie erfolgreich die verschiedenen Muster bei der Umsetzung dieser Ziele sind. Die Befunde dürfen jedoch nicht als einfacher Ursache-Wirkungs-Mechanismus gedeutet werden, weil zahlreiche weitere Faktoren wirksam sind. Außerdem verfolgen die einzelnen Länder die verschiedenen Ziele nicht mit gleicher Priorität.

Die Länder des nordischen Universalismus investieren viel in Familienpolitik, wobei in dieser Statistik nur familienpolitische Leistungen im engeren Sinn wie Kindergeld, steuerliche Ermäßigungen für Kinder oder Kindertagesstätten erfasst sind. Nicht in diesen Daten enthalten sind Leistungen für Familien im weiteren Sinn, zum Beispiel in der Alterssicherung oder im Gesundheitssystem. In den nordischen Ländern liegt der Schwerpunkt auf den Dienstleistungen, zum Beispiel Kinderbetreuung. Außerdem investieren diese Länder viel in Bildung, worin sich eine starke individuelle Förderung von Kindern ausdrückt. Die hohe Vollzeit-Erwerbsquote von Müttern und die hohe Kinderbetreuungsquote belegen die Bedeutung der Vereinbarkeit von Familie und Beruf. Dabei ist der Ausgleich von Familienlasten, ausgedrückt durch den Einkommensvorteil eines Paares mit Kindern gegenüber einem kinderlosen Paar mit gleich hohem Erwerbseinkommen, weniger wichtig. Insgesamt ist dieses Muster relativ erfolgreich, was sich in hohen Geburtenraten und niedriger Kinderarmut zeigt. Allerdings gibt es auch eine Kehrseite. Die Wahlfreiheit zwischen Beruf und Familie ist für Normalverdiener sehr eingeschränkt, da aufgrund der hohen Steuern beide Eltern für ein durchschnittliches Familieneinkommen arbeiten müssen. Die Länder der kontinentaleuropäischen Subsidiarität investieren weniger in Familienpolitik. Der Schwerpunkt liegt mit Ausnahme Frankreichs auf der finanziellen Förderung durch direkte Geldleistungen. Dabei spielt der Familienlastenausgleich mit Ausnahme der Niederlande eine große Rolle. Beim Ziel der Vereinbarkeit von Familie und Beruf schneiden Frankreich und Belgien (und teilweise die Niederlande) besser ab als Deutschland und Österreich. Insgesamt ist die Kinderarmut in diesen Ländern moderat, aber höher als in den nordischen Ländern. Die Geburtenraten sind in Frankreich deutlich höher als in den anderen Ländern. Die englischsprachigen Länder der Selektivität investieren viel Geld in die finanzielle Familienförderung. Hohe Bildungsausgaben setzen einen weiteren Akzent auf die individuelle Förderung von Kindern. Die Vereinbarkeit von Familie und Beruf ist hingegen wenig ausgebaut. Dennoch ist die Kinderarmut moderat und die Geburtenrate hoch. Die südeuropäischen Länder der Inaktivität geben sehr wenig für Familienpolitik aus und haben auch eine schlechte Erfolgsbilanz mit sehr niedrigen Geburtenraten und hoher Kinderarmut. Investitionen in Bildung sind niedrig, aber Kinderbetreuung und Vollzeitbeschäftigung von Müttern sind auf mittlerem Niveau, wobei Portugal traditionell hohe Quoten verzeichnet. Auch die osteuropäischen Länder in Transformation weisen einige Gemeinsamkeiten auf: Die Geburtenraten sind niedrig und Kinderarmut ist mit Ausnahme Tschechiens weit verbreitet. Die Kinderbetreuungsquote sowie Investitionen in familiäre Dienstleistungen und in Bildung sind sehr niedrig. Dennoch ist die Quote vollzeitbeschäftigter Mütter aufgrund des sozialistischen Erbes hoch, allerdings nicht, wenn die Kinder noch nicht in die Schule gehen.

Insgesamt erzielt der Universalismus über alle Ziele hinweg sehr gute Ergebnisse, während die Bilanz sowohl bei der Selektivität als auch bei der Subsidiarität gemischt ist. In der Regel geht eine bessere Vereinbarkeit von Familie und Beruf mit höheren Geburtenzahlen einher und eine niedrigere Kinderarmut hängt mit höheren Ausgaben für Familienpolitik zusammen. Es gibt jedoch Ausnahmen. Zum Beispiel sind die Geburtenraten in Irland und Großbritannien trotz geringer Vereinbarkeit von Beruf und Familie hoch und die Niederlande haben trotz niedriger Ausgaben wenig Kinderarmut. Hier wirken zusätzliche spezifische Faktoren (siehe hierzu den Beitrag "Interner Link: Erwerbsmuster, Armut und Familienpolitik: Deutschland im europäischen Vergleich" von Bahle/Ebbinghaus). Deutschland nimmt im europäischen Vergleich eine mittlere Position ein: Die größten Defizite sind die mangelnde Vereinbarkeit von Beruf und Familie sowie die niedrige Geburtenrate. Im Hinblick auf Kinderarmut erzielt Deutschland eine mittlere Position im Ländervergleich, wobei hierzulande der Unterschied in der Armutsbetroffenheit zwischen Paarfamilien und Alleinerziehenden sehr groß ist.

Weiterführende Literatur

Bahle, Thomas (2008): Family policies in the enlarged European Union. S. 100-125 in: Alber, Jens; Tony Fahey und Chiara Saraceno (Hrsg.): Handbook of Quality of Life in the Enlarged European Union. London: Routledge.

Dallinger, Ursula (2016): Familienpolitik. S. 147-163 in: dies.: Sozialpolitik im internationalen Vergleich. Konstanz und München: UVK Verlagsgesellschaft.

Kaufmann, Franz-Xaver (1993): Familienpolitik in Europa. S. 141-167 in: 40 Jahre Familienpolitik in der Bundesrepublik Deutschland. Rückblick, Ausblick. Neuwied: Luchterhand.

Leitner, Sigrid (2003): Varieties of familialism. The caring function of the family in comparative perspective, European Societies, Vol. 5, No. 4: 353-375.