Das Rahmennationenkonzept beschreibt – allgemein gesagt – eine Form der militärischen Zusammenarbeit Deutschlands mit europäischen Ländern innerhalb der NATO. Die Kernidee des Konzepts: Die Bundeswehr bietet vor allem kleineren europäischen Streitkräften einen Rahmen, in dem militärische Ressourcen zusammengeführt, gemeinsam geplant und beschafft werden. Zudem sollen die Partner mit Einheiten ihrer Streitkräfte in die Bundeswehr eingebunden werden können, um gemeinsame Großverbände zu bilden. So soll langfristig ein schlagkräftiger Verbund europäischer Armeen entstehen.
Deutschland stellte das Vorhaben 2013 bei der NATO vor. Ein Jahr später, auf dem Gipfel der Militärallianz in Wales, wurde das Rahmennationenkonzept verabschiedet; meist genannt unter seiner englischen Bezeichnung "Framework Nations Concept" – kurz FNC. Waren zu Beginn zehn Staaten an der deutschen FNC-Gruppe beteiligt, sind es inzwischen 21 – darunter auch EU-Staaten, die nicht Mitglied der NATO sind. Neben Deutschland verfolgen auch Großbritannien und Italien eigene Rahmennationenkonzepte. Diese unterscheiden sich jedoch deutlich in Zielsetzung und Maßnahmen von der deutschen Initiative.
Sinkende Wehretats führen zu mehr Zusammenarbeit
Den Impuls für die Militärplaner der Bundeswehr, das "Framework Nations Concept" zu entwickeln, gab der Rückgang der Militärausgaben in Europa. Nach dem Ende des Kalten Krieges senkten die Europäer ihre Verteidigungsausgaben stetig ab. Die Auswirkungen: Große Länder wie Deutschland behielten zwar ein breites Spektrum an militärischen Fähigkeiten von Infanterie bis hin zu Lufttransport und Raketenabwehr, dünnten diese aber dafür immer weiter aus. Das deutsche Heer schrumpfte von zehn auf heute drei Divisionen und verlor damit an militärischer Schlagkraft. Dieses Vorgehen wird in der Bundeswehr als "Breite vor Tiefe" bezeichnet. Kleinere Staaten gaben ganze Fähigkeiten auf: So verzichten die Niederlande seit 2011 auf eine eigene Panzertruppe. Bei den neuen NATO-Mitgliedern in Mittel- und Osteuropa wie Polen blieb die Modernisierung der Streitkräfte auf NATO-Standards Stückwerk.
Hinzu kam: Die knappen Finanzmittel wurden zunehmend in Fähigkeiten investiert, die zur Bewältigung der Friedens- und Stabilisierungseinsätze benötigt wurden, an denen sich seit den 1990er Jahren auch die Bundeswehr beteiligt. Dafür wurden vor allem mobile und flexibel einsetzbare "leichte" Infanterieeinheiten eingesetzt. An Investitionen in aufwendige und teure Fähigkeiten wie militärische Logistik und schwere Waffen wie Panzer wurde dagegen gespart. In der Folge wurden die Lücken und Ungleichgewichte im militärischen Portfolio der NATO-Staaten immer größer.
Um handlungsfähig zu bleiben, arbeiteten die europäischen Armeen zunehmend zusammen. Schon vor der Einführung des Rahmennationenkonzeptes wurden in der Bundeswehr und in anderen europäischen Streitkräften Strukturen geschaffen, um Einheiten anderer Armeen für Einsätze aufnehmen zu können. Um das zu koordinieren, entstanden Krisenreaktionshauptquartiere der NATO – die meisten als Kooperation einer "Rahmennation" mit kleineren Partnern. Die größeren Armeen stellten in solchen Fällen das meiste Personal, übernahmen einen Großteil der Unterhaltskosten und führten den Einsatz. Ein Beispiel dafür ist die Führungsrolle der Bundeswehr im Regionalkommando Nord während des NATO-Einsatzes ISAF in Afghanistan (2001-2014).
Auch militärische Fähigkeitslücken wurden mittels dieses Rahmennationen-Ansatzes angegangen. 2004 stieß die Bundeswehr den Aufbau eines gemeinsamen Programms für den strategischen Lufttransport von NATO- und EU-Staaten an, genannt SALIS (Strategic Airlift International Solution). Ein Notbehelf. Da die Europäer nicht über ausreichend Großraumtransportflugzeuge für lange Strecken verfügen, chartern sie solche Maschinen bis heute über private Anbieter. So können sie zügig Material und Truppen in entfernte Einsatzgebiete wie Afghanistan bringen. Die Bundeswehr nimmt den Mammutanteil an Flugstunden ab und garantiert so günstige Preise für kleinere SALIS-Partner wie Norwegen, die nur Mini-Kontingente abrufen.
Das Rahmennationenkonzept soll Fähigkeitslücken schließen
Doch das Kernproblem der europäischen Streitkräfte blieb bestehen: ihre stetig schwindende militärische Substanz durch schrumpfende Wehrbudgets, verstärkt durch die Finanzkrise ab 2008. Diese Kardinalschwäche will Deutschland mit seinem Rahmennationenkonzept angehen. Die entstandenen Fähigkeitslücken sollen geschlossen werden. Dazu nimmt die Bundeswehr die NATO-Planungsziele als Maßstab. In diesen legen die Mitgliedstaaten gemeinsam fest, welche militärischen Fähigkeiten die NATO braucht, und teilen die Beiträge untereinander auf.
So soll die Allianz ihr militärisches "Level of Ambition" umsetzen, das zuletzt 2006 definiert wurde. Zusätzlich zur Verteidigung des Bündnisgebietes will die NATO gleichzeitig zwei große sowie bis zu sechs kleinere Militäroperationen bewältigen können. Bisher versuchten die Staaten vor allem alleine und in unkoordinierten Kooperationen die Rüstungsziele zu erreichen. Das liegt auch an den nationalen Interessen, bevorzugt die eigene Industrie zu bedienen. Europäische Armeen nutzen derzeit zum Beispiel 17 unterschiedliche Kampfpanzer-Modelle. Allgemein verbindliche Regeln zur Rüstung über die NATO festzulegen, scheiterte stets daran, dass die Staaten ihre Souveränität in diesem Punkt nicht einschränken wollen.
Das Rahmennationenkonzept setzt deswegen auf "Koalitionen von Willigen", die sie sich verständigen, NATO-Planungsziele über gemeinsame Rüstungsprojekte zu erreichen. So sollen Fähigkeitslücken nach und nach geschlossen werden. Inzwischen gibt es 24 solcher FNC-Cluster. In jenen arbeiten Länder zusammen an Fähigkeiten, an denen sie besonderes Interesse haben, wie U-Bootbekämpfung, Logistik oder Medizinische Versorgung. Eine supranationale Steuerung über die NATO oder Sanktionsmechanismen gegen Teilnehmer, die Zugesagtes nicht erfüllen, gibt es nicht. Die Einzelstaaten behalten die Hoheit über ihr Engagement im FNC. Zudem ist nicht für alle Cluster öffentlich bekannt, welche konkreten Projekte sich dahinter verbergen und welche Länder sich wie beteiligen.
Die Projekte zur Entwicklung und Beschaffung gemeinsamen Materials soll der Aufbau militärischer Großverbände der Cluster-Staaten erleichtern. Auch hierfür dient die Bundeswehr als Rahmen. So gibt es zwischen dem deutschen Heer und den Landstreitkräften der Tschechischen Republik und Rumäniens so genannte "Affiliationsabkommen". Der sperrige Begriff bedeutet so viel wie "Annäherung". Beide Armeen gliedern einzelne Brigaden (circa 5.000 Soldaten) in Bundeswehr-Divisionen (bis zu 20.000 Soldaten) ein, behalten aber das Kommando über ihre eingebundenen Truppen. Die Einbindung dient der gemeinsamen Ausbildung und der Vereinheitlichung von Einsatzkonzepten. Bundeswehr- und Partnereinheiten sollen nahtlos zusammenarbeiten können oder wie es im Militärsprech heißt: "interoperabel" werden.
Am weitesten ist diese Verzahnung der Bundeswehr mit den Streitkräften der Niederlande fortgeschritten. Seit 1995 gibt es bereits ein Deutsch-Niederländisches Korps. Zuletzt haben beide Staaten sich wechselseitig z.B. Panzereinheiten und Panzergrenadiereinheiten unterstellt und arbeiten daran, ihre Marine-Infanterie interoperabel zumachen. Solche Kooperationen sollen bewirken, dass sich die Anforderungen der Partner an die verwendeten Waffensysteme angleichen, und das Bilden von Fähigkeitsclustern erleichtern. Das heißt beispielsweise: Im "Pionier-Cluster" des FNC zielt eine Kooperation auf die Anschaffung eines amphibischen Brückensystems. Damit können Panzer und Nachschub Flüsse überqueren. NATO-Einheiten wären so in der Lage, flexibler in Osteuropa zu operieren, was wichtig ist, um die gewünschte glaubhafte Abschreckung gegen Russland zu erzielen. Abgestimmte Heerestruppen würden es erleichtern, sich auf ein Brückensystem zu einigen. Über das Verbinden solcher Einzelprojekte soll ein gut abgestimmter Verbund europäischer Streitkräfte entstehen.
Sowohl Deutschland als auch kleinere Staaten profitieren
Diese Perspektive – eine "Armee der Europäer" – hat erst mit der Krim-Annexion Russlands 2014 echtes Potenzial zur Verwirklichung erhalten. Seit Kriegsbeginn in der Ukraine messen Europas Staaten konventionellen Streitkräften, die über umfassende Fähigkeiten zur Landes- und Bündnisverteidigung verfügen, wieder mehr Bedeutung zu. Es gibt in der Folge einen gesteigerten politischen Willen, wieder in das Militär zu investieren. Vor allem mit Blick auf Osteuropa ist das Rahmennationenkonzept für Deutschland wichtig. Polen und die baltischen Staaten fordern gegen Russland eine glaubhafte militärische Rückendeckung Deutschlands.
Dafür ist das FNC aus deutscher Sicht der geeignete Ansatz und entspricht dem klassischen Führungskonzept Berlins in der europäischen Politik, als "Erster unter Gleichen" Interessen zu koordinieren und zusammenzuführen. Das Rahmennationenkonzept ergänzt Deutschlands Anspruch als wirtschaftliche Führungsmacht Europas um einen militärpolitischen Pfeiler. Damit könnte Deutschland vor allem in Osteuropa punkten. Die meisten FNC-Staaten kommen von dort. In wichtigen Politikfeldern wie Migration und Energieversorgung – Stichwort Nordstream 2 – sind sie oft entschiedene Gegner Deutschlands und verweigern sich dessen Politik. Für die Bundesrepublik ein schwerwiegendes Problem: Denn das schwächt seine traditionelle politische Führungsrolle in dieser Region. Ein überzeugender Auftritt als militärische Anlehnungsmacht gegen Russland über das FNC wäre ein Hebel für verstärkte politische Einflussnahme in Osteuropa und hätte das Potenzial, dortige Schwierigkeiten auf anderen Politikfeldern auszubalancieren. Liefert Deutschland dagegen keinen militärischen Beitrag, der als Rückendeckung gegen Russland überzeugt, wird das seine Führungsrolle in Osteuropa weiter schwächen.
Gelingt es Berlin, diese Führungsrolle einzunehmen, könnte das auch die Gemeinsame Verteidigungspolitik der EU stärken. Denn Deutschland will das FNC mit den Militärmaßnahmen bei der EU verweben. Seit 2016 ist das Vorhaben auch für Nicht-NATO-Staaten und Organisationen geöffnet. Deutschland zielt darauf ab, die FNC-Cluster mit Projekten der ständigen strukturierten Militär-Zusammenarbeit der EU (PESCO) zu verbinden. Laut dem Verteidigungsministerium haben vier PESCO-Projekte in deutscher Koordinationsverantwortung gemeinsame Elemente mit FNC-Projekten. Zudem läuft die Arbeitskommunikation der FNC-Staaten seit 2017 über den FNC Digital Workspace – eine Datenbank, die von der Europäischen Verteidigungsagentur stammt.
Potenziale des Rahmennationen-Konzepts
Generell bietet das Rahmennationenkonzept sowohl politische als auch wirtschaftliche Vorteile für Deutschland. In einem dadurch entstehenden europäischen Militärnetzwerk wäre es ein entscheidender Koordinator, dessen politisches Gewicht zunehmen wird. Ein gutes Beispiel dafür ist das geplante Logistik-Kommando der NATO in Ulm. Nur größere Armeen wie die Bundeswehr können das notwendige militärische Fachpersonal für solche aufwendigen Militär-Organisationen bereitstellen und eine Führungsrolle übernehmen. Durch das FNC entsteht zudem ein günstiges Geschäftsumfeld für die deutsche Rüstungsindustrie. Zumal jene vor allen in den Bereichen stark aufgestellt ist, in denen die osteuropäischen FNC-Partner großen Modernisierungsbedarf haben – z.B. bei Panzern.
Die kleineren Teilnehmer am FNC wie Finnland bis Rumänien sehen den Vorteil, über die Fähigkeitscluster an modernste Waffensysteme zu kommen, die sie sich alleine nicht leisten könnten. Das Andocken an FNC-Vorhaben ermöglicht ihnen, sich beim laufenden Ausbau der NATO-Strukturen einzubringen und militärpolitisch mitzureden. Speziell für die Osteuropäer bietet das FNC eine Möglichkeit, die verschleppte Modernisierung ihrer Armeen umzusetzen, die in Masse noch mit Material aus Zeiten des Ostblocks gerüstet sind.
Kurzfristig möchten die Partner vom militärischen Know-how der Bundeswehr profitieren, um rasch die eigene Kampfkraft zu erhöhen. So kooperiert Polens Panzertruppe mit jener des deutschen Heeres. Die Polen wollen ihr Wissen zum Einsatz ihres modernsten Kampfpanzers verbessern – des deutschen Leopard 2. Für die Rumänen dürfte interessant sein, wie die Bundeswehr Drohnen zur präzisen Leitung von Artilleriefeuer nutzt. Eine wichtige Fähigkeit heutiger Kriegsführung, die der rumänischen Armee noch fehlt.
Nationale Interessen und Finanzierung gefährden Umsetzung
Das Rahmennationenkonzept hat zwar großes Potenzial, um Europa militärisch besser aufzustellen; seine Umsetzung ist jedoch gefährdet. Ein Problem: Frankreich, Deutschlands engster Partner für die Gestaltung europäischer Sicherheitspolitik, betrachtet das FNC mit Argwohn. Bei der ersten Militärmacht des Kontinents wird befürchtet, dass durch die FNC-Cluster vor allem die deutsche Wehrindustrie profitiert und ihre Stellung im europäischen Rüstungsmarkt auf Kosten der französischen Konkurrenz ausbaut. Bis zuletzt versuchte Paris 2014 die Implementierung des FNC bei der NATO zu hintertreiben. Der wichtigste FNC-Partner in Osteuropa, Polen, verfolgt dagegen einen militärpolitischen Kurs eigener Stärke. Es ist ungewiss, ob das Land schlussendlich bereit sein wird, sich in von Deutschland dominierte Strukturen dauerhaft einzubinden.
Generell ist die hohe Flexibilität des FNC Stärke und Schwäche zugleich. Für Staaten ist es attraktiv, erst einmal mitzumachen, da sie völlig frei jene Cluster wählen können, die ihren ureigenen Interessen entsprechen. Verbindlichkeit gibt es dagegen nicht. Ändert sich das Einzelinteresse, ist ein Rückzug einfach.
Die größte Hürde für das Gelingen des FNC ist jedoch dessen Finanzierung. Das Konzept basiert auf dem Ansatz geringerer Kosten für jeden durch Lastenteilung. Doch mit weiter schrumpfenden oder stagnierenden Verteidigungshaushalten lässt es sich nicht umsetzen. Die Teilnehmer müssen nachhaltig und langfristig verlässlich in ihre Streitkräfte investieren. Ein Blick auf die Teilnehmerstaaten des FNC und ihre Etatplanungen ergibt ein gemischtes Bild. Nur die baltischen Staaten und Polen investieren aus Sicht der NATO ausreichend in ihre Wehretats und erreichen das Ziel von zwei Prozent des Bruttoinlandsproduktes. Andere Länder heben die Ausgaben nur leicht an, wie die Tschechische Republik, oder sparen bei der Verteidigung, wie Finnland.
Auch Deutschland ist in diesem Punkt angreifbar: Nach Angaben der NATO lag der Anteil der deutschen Verteidigungsausgaben 2018 bei 1,23 Prozent des BIP – auch wenn die absoluten Ausgaben erneut gestiegen sind auf 42 Mrd. Euro. Das Verteidigungsministerium veranschlagt einen Aufwuchs des Budgets auf 1,5 Prozent des BIP bis 2024 als erste Zielmarke. Doch diese Umsetzung ist in der Bundesregierung umstritten und in der mittelfristigen Finanzplanung nicht abgebildet.
Dabei hat sich Deutschland ganz dem Rahmennationen-Konzept verschrieben. Laut der Konzeption der Bundeswehr von 2018 soll multinationale Fähigkeitsplanung künftig der Standard für die deutschen Streitkräfte sein. Das ebenfalls 2018 erlassene neue Fähigkeitsprofil sieht ausdrücklich vor, die Bundeswehr bis 2031 zur Rahmenarmee im Sinne des Konzepts zu ertüchtigen. Es bleibt fraglich, ob Deutschland die darin vorgesehene Führungsrolle auch finanziell erfüllen kann.
