Definition
Subventionen (von lat. subvenire = zu Hilfe kommen) sind finanzielle staatliche Zuschüsse, die nicht an eine direkte Gegenleistung gebunden sind. Empfänger von Subventionen (S.) können (andere) Staaten, Unternehmen oder private Haushalte sein. S. fließen direkt (Finanzhilfen) oder indirekt (Steuervergünstigungen).
Eine genaue Abgrenzung des Begriffs fällt schwer. Im Subventionsbericht der Bundesregierung zählen finanzielle Aufwendungen des Bundes für allgemeine Staatsaufgaben wie die Grundlagenforschung beispielsweise nicht hinzu. In der Volkswirtschaftslehre wird überwiegend ein eher weiter Begriff der Subvention zugrundegelegt, der auch Gebührenermäßigungen oder -befreiungen sowie Sozialleistungen umfasst. Das Institut für Weltwirtschaft in Kiel (IfW) zählt beispielsweise auch staatliche Zuschüsse an Einrichtungen wie Krankenhäuser oder Kindergärten hinzu. Laut IfW sind die Subventionen demnach fünf Mal so hoch wie offiziell angegeben (Boss/Rosenschon 2010).
Die obige, einleitende Definition ist enger. Sie entspricht ungefähr derjenigen in § 12 des deutschen Stabilitäts- und Wachstumsgesetzes (StWG). Dort ist auch festgelegt, dass die Bundesregierung verpflichtet ist, alle zwei Jahre dem Bundestag und Bundesrat einen Bericht über die S. des Bundes vorzulegen. Der eigentliche Berichtszeitraum des Subventionsberichts umfasst vier Jahre. Am 23. August 2017 hat die Bundesregierung beispielsweise den 26. Subventionsbericht (für die Jahre 2015 bis 2018) veröffentlicht (BMF 2017).
Arten von Subventionen
Der Subventionsbegriff des Bundes konzentriert sich entsprechend dem gesetzlichen Auftrag auf Leistungen für private Unternehmen und Wirtschaftszweige. Nach der Zielsetzung lassen sich drei Arten von Subventionen unterscheiden: Anpassungs-, Erhaltungs- und Produktivitätshilfen.
Die Anpassungshilfen dienen der Veränderung bestehender Strukturen von Unternehmen und Wirtschaftszweigen. Ziel ist es, den Unternehmen – und damit indirekt den betroffenen Regionen – eine Entlastung beim Strukturwandel zu bieten und Anpassungsprozesse zu fördern. Ein Beispiel dafür ist die Investitionszulage, die seit der Wiedervereinigung in den ostdeutschen Bundesländern gewährt wird. Dabei handelt es sich um Zuschüsse des Bundes zu Erstinvestitionen.
Die Erhaltungshilfen umfassen traditionell den größten Posten innerhalb der Subventionspolitik des Bundes. Bei den Erhaltungshilfen geht es vornehmlich darum, bestimmte Sektoren zu fördern, deren Erhalt gesellschaftlich bzw. politisch gewünscht ist. Typische Beispiele dafür finden sich bei den S. für die Landwirtschaft, den Bergbau oder den Schiffsbau.
Produktivitätshilfen sollen den Produktivitätsfortschritt von Unternehmen und Wirtschaftszweigen fördern, vor allem in neuen, zukunftsweisenden und wachstumsversprechenden Branchen, beispielsweise der Energie- und Umwelttechnik.
Entwicklung der Subventionen in Deutschland
Seit den 1970er-Jahren stieg das Subventionsvolumen der öffentlichen Hand – insbesondere des Bundes – stetig an (siehe Tab. 1). Ein Trend, der mit der Wiedervereinigung verstärkt wurde und sich erst im Jahr 2000 änderte. Im Zuge der letzten Wirtschafts- und Finanzkrise haben sich die S. jedoch erneut erhöht. Ausgehend vom krisenbedingt hohen Niveau des Jahres 2009 (rund 28,5 Mrd. Euro) sanken laut dem aktuellen Subventionsbericht des Bundes die S. im Berichtszeitraum 2009 bis 2015 auf das Volumen von 20,9 Mrd. Euro, um dann bis 2018 auf ein Volumen von 25,2 Mrd. Euro anzusteigen (BMF 2017). Das Subventionsvolumen im Verhältnis zum BIP beträgt daher aktuell rund 0,8 % und bewegt sich damit auf einem historisch eher niedrigen Niveau.
Erfasstes Gesamtvolumen der Subventionen von Bund, Ländern und Gemeinden, ERP, EU1 – in Mrd. € – (Quelle: BMF 2017: 26. Subventionsbericht des Bundes)
1970 | 1980 | 19902 | 1995 | 2000 | 2005 | 2010 | 2015 | 2016 | 20177 | 20188 | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
1.Finanzhilfen | |||||||||||
Bund | 4,0 | 6,4 | 7,3 | 9,4 | 10,1 | 6,1 | 7,0 | 5,5 | 5,9 | 8,9 | 9,1 |
Länder3 | 3,0 | 6,2 | 7,2 | 10,7 | 11,2 | 10,3 | 8,9 | 8,4 | 7,7 | 10,7 | |
Gemeinden4 | 0,5 | 0,5 | 1,1 | 1,5 | 1,6 | 1,4 | 2,4 | 2,7 | 2,8 | 2,9 | 3,0 |
2.Steuervergünstigungen | |||||||||||
Bund | 3,2 | 6,1 | 7,9 | 9,1 | 13,1 | 17,4 | 18,6 | 15,4 | 15,4 | 15,9 | 16,1 |
Länder, Gemeinden5 | 3,4 | 7,2 | 9,2 | 12,9 | 12,0 | 12,5 | 10,5 | 16,7 | 15,9 | 14,9 | 13,9 |
3.ERP-Finanzhilfen6 | 0,6 | 1,4 | 2,9 | 5,9 | 5,7 | 3,2 | 0,3 | 0,4 | 0,3 | 0,4 | |
4.Marktordnungsausgaben der EU | 1,5 | 3,2 | 4,9 | 5,4 | 5,6 | 6,3 | 5,7 | 5,2 | 5,1 | ||
Gesamtvolumen (Summe 1.–4.) | 16,1 | 30,9 | 40,3 | 55,0 | 59,4 | 57,2 | 53,4 | 54,3 | 53,1 | 53,7 | 42,1 |
Tabellenbeschreibung
Fußnote: 1 1970 bis 1990 altes Bundesgebiet; ab 1991 Bundesgebiet einschließlich der neuen Länder. Bei den Marktordnungsausgaben der EU handelt es sich um die Rückflüsse aus dem Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, nach Deutschland
Fußnote: 2 Einschließlich der in den Haushaltsnachträgen veranschlagten Finanzhilfen für die neuen Länder (ohne Abschnitt B des 3. Nachtrags zum Bundeshaushalt 1990)
Fußnote: 3 Quelle: Zentrale Datenstelle der Landesfinanzminister (ZDL)
Fußnote: 4 Daten der Gemeinden: Schätzung auf der Grundlage der Subventionsentwicklung der Länder; ab 2010. Quelle:ZDL
Fußnote: 5 Deutliche Erhöhung von 2012 auf 2013 beruht auf temporär erhöhten Volumina wegen vorgezogener Erbübergänge durch Schenkungen im Vorfeld des BVerfG-Urteils vom 17.12.2014 und der anstehenden Neuregelung der Erbschaft- und Schenkungssteuer
Fußnote: 6 Ab 2008: Umstellung vom Darlehensvolumen auf die gewährten Zinsverbilligungen, die mit den Zusagen des aktuellen Jahres über die Laufzeit des Kredits bzw. anderer Finanzierungsmaßnahmen verbunden sind
Fußnote: 7 Für das Jahr 2017 liegen noch keine Marktordnungsausgaben der EU vor
Fußnote: 8 Für das Jahr 2018 liegen noch keine Marktordnungsausgaben der EU, ERP-Finanzhilfen sowie Finanzhilfen der Länder vor
Es zeigt sich zudem ein deutlicher Trend zur Verschiebung der Gewichtung der verschiedenen Bereiche. Während die relative Bedeutung der Steuervergünstigungen weiter abnimmt, steigen die Finanzhilfen in den letzten Jahren wieder leicht an. Hier wurden in jüngster Zeit neue Finanzhilfen eingeführt, zum Beispiel die Förderung für Pumpen- und Heizungsoptimierung und Zuschüsse zum Kauf elektrisch betriebener PKW. Die bedeutendste Einzelmaßnahme innerhalb der Finanzhilfen bildet mit rund 1,7 Mrd. Euro im Jahr 2018 die Förderung von Maßnahmen zur energetischen Gebäudesanierung durch die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), gefolgt von der Absatz- und Stilllegungshilfe für den Steinkohlebergbau in Höhe von rund einer Mrd. Euro. Der größte Einzelposten bei den Steuervergünstigungen des Bundes ist der ermäßigte Umsatzsteuersatz für kulturelle und unterhaltende Leistungen, der im Jahr 2018 Mindereinnahmen für den Bund in Höhe von knapp 2,1 Mrd. Euro bedeutet.
Neben dem Bund beteiligen sich auch die Länder und Gemeinden entsprechend ihrem Beteiligungsverhältnis an den Steuervergünstigungen. Die größte Steuervergünstigung insgesamt ist die Vergünstigung für Erwerber von Betrieben und Anteilen an Kapitalgesellschaften im Erb- oder Schenkungsfall, deren Steuermindereinnahmen vollständig den Ländern zuzurechnen sind.
Bewertung und Ausblick
Subventionen sollen Innovationen, Absatz und Investitionen fördern, die Ansiedelung oder Gründung von Unternehmen unterstützen, den Strukturwandel beflügeln aber auch den Arbeitsplatzabbau verhindern. So sinnvoll jede Einzelmaßnahme für die Betroffenen auch sein mag – so kritisch werden S. aus ökonomischer Perspektive bewertet. Aus der Sicht der (neo)klassischen Wirtschaftstheorie ist der Eingriff in den (freien) Marktmechanismus deshalb zu kritisieren, weil er zu Fehlallokationen führen kann und so zum Beispiel die Anpassungsprozesse innerhalb der Wirtschaft verzögert und dadurch mitunter nachhaltig negativ beeinflussen kann. Nur wenn ohne Staatseingriff ein unter Allokations- oder Verteilungsaspekten unerwünschtes Marktergebnis zu erwarten wäre, kann in diesem Sinne die Gewährung von Subventionen gerechtfertigt sein.
Aus politökonomischer Sicht stellen sich S. aber für die Subventionsgewährer durchaus positiv dar. Hier erscheinen S. rational, weil sie im Gegenzug Wählerstimmen versprechen. Der Abbau von S. hingegen verspricht nur auf der allgemeinen Ebene Zustimmung. Je konkreter der Abbau jedoch benannt wird, desto unpopulärer werden die Kürzungsvorschläge, vor allem wenn man sich das Mobilisierungspotenzial bestimmter Interessengruppen vor Augen führt. Zudem sind gerade viele Steuervergünstigungen nur in Abstimmung mit den Ländern zu regeln. Vor diesem Hintergrund werden häufig Forderungen nach linearer Kürzung der S. laut („Rasenmähermethode“), weil sich diese wegen ihrer gleichmäßigen und damit „fairen“ Lastenverteilung auf alle Empfängergruppen besser durchsetzen ließen. Allerdings bleibt hier umstritten, inwiefern dieser Schritt nicht die Gefahr in sich birgt, gesellschaftlich erwünschte und damit prioritäre Entwicklungen (z. B.: Energiewende, Digitaler Wandel) durch eine zu starke Subventionskürzung zu gefährden. Daher plädieren viele Expertinnen und Experten weltweit für eine regelmäßige Evaluierung und eine Nachhaltigkeitsprüfung von Subventionen, was die Bundesregierung inzwischen auch in ihren subventionspolitischen Leitlinien aufgenommen hat (Thöne und Happ 2015).
Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 8., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2021. Autor des Artikels: Daniel Buhr
