Historischer Hintergrund
Die Ursprünge der Freien und Hansestadt Hamburg (HH) reichen bis in das 9. Jh. zurück. 1189 wurde die Neustadt gegründet und mit einer Reihe von Zoll- und anderen Privilegien ausgestattet, die den Aufstieg Hamburgs als Handelsstadt beförderten. Hamburg schloss sich der „Hanse“ an und konnte auch nach deren Niedergang seine Stellung als bedeutende Handelsstadt und seit 1510 als Freie Reichsstadt sichern. Die Bewahrung einer gewissen Unabhängigkeit von Preußen sowie der Schutz des freien Handels waren auch die zentralen Anliegen der Hamburgischen Kaufmannschaft beim Beitritt zum Norddeutschen Bund. Im Deutschen Reich blieb HH als Stadtstaat erhalten und war mit Sitz und Stimme im Bundesrat vertreten. Seine heutige räumliche Ausdehnung erlangte die Stadt durch das von den Nationalsozialisten verabschiedete Groß-Hamburg-Gesetz aus dem Jahr 1937, das die preußische Stadt Harburg-Wilhelmsburg sowie die einstmals dänischen, später ebenfalls preußischen Orte Altona und Wandsbek eingliederte.
HH verfügt über eine lange republikanische Tradition, deren Anfänge bis in das 12. Jh. zurückreichen. Regiert wurde die Stadt durch ein mehrstufiges System von Selbstverwaltungsgremien, in denen wenige Bürger über das Schicksal einer wachsenden Einwohnerschaft bestimmten. Die zentrale Regierungsgewalt lag beim Rat, der sich aus den reichen Groß-Kaufleuten rekrutierenden Stadtregierung. Das Amt des Ratsherrn wurde auf Lebenszeit verliehen, eine Erneuerung des Rates fand durch Kooptation statt. Dem Rat stand seit 1529 die „Erbgesessene Bürgerschaft“ gegenüber, die Versammlung der grundbesitzenden Bürger. Die Vorrangstellung des Rates blieb auch mit der Verfassung von 1860 weitgehend bestehen, welche die Bürgerschaft in ein gewähltes Parlament umwandelte und sie gegenüber der nunmehr Senat genannten Stadtregierung nachhaltig stärkte. Das Wahlrecht war noch bis zur Gründung der Weimarer Republik den oligarchischen Traditionen der Hansestadt verhaftet. Erst 1919 wurde erstmals eine Bürgerschaft nach allgemeinem Wahlrecht gewählt. Mit der Verfassung aus dem Jahr 1921 wurde ein demokratisches, parlamentarisches Regierungssystem etabliert, das nach dem Ende der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft wiedererrichtet wurde.
Bevölkerung – Gesellschaft – Wirtschaft
Die Freie HH erstreckt sich über eine Fläche von 755 qkm an der Einmündung der in der Innenstadt zu zwei Seen, der „Binnen“- und der „Außenalster“, gestauten Alster in die Elbe. HH hat 1.810.438 Einwohner (Stand 31.12.2016). Wie in anderen Großstädten wächst die Bevölkerung der Hansestadt seit einigen Jahren kontinuierlich. Die Sozialstruktur der Hansestadt hat sich in den letzten dreißig Jahren nachhaltig verändert: Der Anteil der Ein-Personen-Haushalte stieg von 35,8 % 1970 auf 50,1 % 2017.
HH ist das ökonomische Zentrum der mehr als 5 Mio. Einwohner umfassenden „Metropolregion Hamburg“. Die Wirtschaftsstruktur der Hansestadt wird vom Dienstleistungssektor im weitesten Sinne dominiert. Die produzierenden Bereiche erwirtschafteten 2017 nur 14,8 % der Bruttowertschöpfung, während Finanzierung, Vermietung und Unternehmensdienstleistungen 32,1 %, Handel, Gastgewerbe und Verkehr 31,9 % sowie öffentliche und sonstige Dienstleistungen 17,9 % beitrugen. Für die Ökonomie der Stadt entscheidende Branchen sind Hafen und Logistik, die Luftfahrt und der Tourismus.
Der Hamburger Hafen ist der größte deutsche Seehafen und steht gemessen am Container-Umschlag an 18. Stelle in der Welt und an dritter Stelle in Europa. Etwa jeder achte der Beschäftigten in HH lebt im weitesten Sinne vom Hafen. „Hafennahe“ bzw. „handelsnahe“ Branchen wie Reedereien, Speditionen und Handelsbanken sind ein typisches Merkmal der Wirtschaftsstruktur der Hansestadt. Die Entwicklung des Hafens vom Stückgut- zum Containerumschlag führte zur Freigabe von Flächen, die neue Chancen für die Stadtentwicklung eröffneten, wie zum Beispiel die 127 ha große HafenCity, die 10 Quartiere umfasst und bis 2030 fertig gestellt sein soll. Das Verhältnis von Stadt und Hafen ist trotz der nach wie vor hohen ökonomischen Bedeutung nicht konfliktfrei. Zum einen besteht der Konflikt zwischen Ökonomie und Ökologie, da jährlich erhebliche Mengen von belastetem Hafenschlick zu entsorgen sind und neue Generationen von Containerschiffen mit größerem Tiefgang den Hafen nur anlaufen können, wenn die Fahrrinne der Elbe weiter vertieft wird. Zum anderen wächst durch die dynamische Stadtentwicklung auch die Flächenkonkurrenz wieder, wobei der lange Zeit selbstverständliche Vorrang der Interessen der Hafenwirtschaft nicht mehr ganz so uneingeschränkt zu gelten scheint.
Die Luftfahrtindustrie stellt mit der auf Wartung und Umbau spezialisierten Lufthansa Technik AG und der Airbus-Werft auf Finkenwerder sowie einem Netzwerk an Zulieferbetrieben in der Region ein wichtiges industrielles Standbein dar. Laut Aussage des „Luftfahrtcluster Metropolregion Hamburg“, einem im Januar 2011 gegründeten Verein aus Industrie und Wissenschaft, bietet die Branche 40.000 Arbeitsplätze.
HH ist trotz Abwanderungen, u. a. nach Berlin, nach wie vor ein bedeutender deutscher Medienstandort. Weitreichend bekannte Magazine und Wochenzeitungen wie „Der Spiegel“, „Stern“ und „Die Zeit“ erscheinen in HH. Zahlreiche Verlage, Werbeagenturen und Unternehmen der Musik- und Filmwirtschaft haben ihren Sitz in der Hansestadt.
Im Bereich der Wissenschaft decken 19 staatliche und private Hochschulen ein breites Spektrum an Disziplinen ab. Insbesondere die Technische Universität Hamburg-Harburg (TUHH) hat sich zu einem ökonomischen Impulsgeber entwickelt. Von internationaler Bedeutung sind darüber hinaus die Elektron-Proton-Speicherring-Anlage DESY und das Deutsche Klimarechenzentrum. Mit der Gründung der HafenCity Universität wurde 2006 aus vier Fachbereichen von zwei Fachhochschulen und der TUHH neben der Universität Hamburg und der TUHH eine weitere Universität etabliert, in der Lehre und Forschung zum Bauen und zur Stadtentwicklung gebündelt wurden. Passend zu ihrem Profil hat sie seit 2014 ihren Sitz in einem Neubau in der Hafencity.
Mit einem Bruttoinlandsprodukt je Erwerbstätigem von 94.279 € liegt HH weit über dem Bundesdurchschnitt von 73.680 € (Stand 2017). Dabei bestehen erhebliche Differenzen in den durchschnittlichen Einkommen Vollzeitbeschäftigter abhängig von der Branche (Gastgewerbe: 2500 €, Kredit- und Versicherungsgewerbe: 5251 €) sowie vom Geschlecht (monatlicher Verdienst bei Frauen: 3610 €, Männer 4363 €) (Stand 2016). Die → Arbeitslosigkeit in der Hansestadt lag im Jahresdurchschnitt 2017 bei 6,8 % und war damit höher als der Bundesdurchschnitt von 5,7 %.
Politisches System
Verfassung und Regierungssystem
Gemäß Artikel 4 der Hamburgischen Verfassung (HV) von 1952 sind staatliche und gemeindliche Tätigkeiten nicht getrennt. Senat und Bürgerschaft nehmen daher sowohl landes- als auch kommunalpolitische Funktionen wahr. Die sieben Bezirke verfügen lediglich über abgeleitete Befugnisse. Im Rahmen der begrenzten übertragenen Aufgaben handeln die von den Bezirksamtsleitern geführten Bezirksverwaltungen selbstständig und werden dabei von den gewählten Bezirksversammlungen kontrolliert und begleitet. Bis 2011 wurden die Bezirksversammlungen stets parallel zur Bürgerschaft gewählt. Seit 2014 werden sie jeweils parallel zur Europawahl alle fünf Jahre gewählt. Dem Senat ist das Recht vorbehalten, lokale Angelegenheiten wegen ihrer Bedeutung für die gesamte Stadt an sich zu ziehen (Evokationsrecht).
HH verfügt über ein parlamentarisches Regierungssystem. Die Hamburgische Verfassung war 1971 die erste Landesverfassung in der BRD, in der die → Opposition als wesentlicher Bestandteil der parlamentarischen → Demokratie anerkannt wurde. Zugleich wurde die bis heute geltende Unvereinbarkeit von Abgeordnetenmandat und Senatorenamt eingeführt. Bis zur Verfassungsreform 1996 wies die Hansestadt noch einige für ein parlamentarisches Regierungssystem eigentümliche Regelungen auf, die auf Traditionen der hanseatischen Stadtrepublik zurückzuführen waren. Die Senatoren wurden einzeln von der Bürgerschaft gewählt und wählten anschließend aus ihrer Mitte jeweils für ein Jahr den Ersten Bürgermeister als Primus inter Pares. Die Amtszeit des Senats war nicht auf die Dauer der Legislaturperiode beschränkt, sondern endete erst mit der Wahl eines neuen Senats durch die Bürgerschaft. Der Senat hatte das Recht, gegen Gesetzesbeschlüsse der Bürgerschaft sein Veto einzulegen.
Heute gleicht das hamburgische Regierungssystem weitgehend dem des → Grundgesetzes: Die Bürgerschaft, das Landesparlament, wählt den Ersten Bürgermeister und kann diesen nur durch ein konstruktives Misstrauensvotum ersetzen. Der Erste Bürgermeister verfügt über die Richtlinienkompetenz, die Senatoren (Minister) nehmen ihre Ressortverantwortung eigenständig wahr. Erhalten geblieben ist die Bestätigung der Senatoren durch die Bürgerschaft entweder kollektiv (zu Beginn der Legislaturperiode) oder einzeln. Im Gegensatz zum → Bundestag verfügt die Bürgerschaft über das Recht der Selbstauflösung. Auf Antrag von einem Viertel der Mitglieder der Bürgerschaft kann diese nach Artikel 11 HV mit der Mehrheit der Mitglieder das vorzeitige Ende der Legislaturperiode beschließen.
Die Bürgerschaft hat in der Tradition der Honoratioren-Republik bis heute auf ihre vollständige Professionalisierung verzichtet: Bis 1996 war das Abgeordnetenmandat nach Artikel 13 HV ein Ehrenamt, die Bürgerschaft daher ein „Feierabendparlament“. Der neu gefasste Artikel 13 HV konstatiert nur noch die Vereinbarkeit von Mandat und Berufstätigkeit. Die vergleichsweise niedrigen Diäten und die auf den Nachmittag begrenzten Sitzungszeiten des Parlaments zeugen davon, dass das Mandat auch heute noch maximal als Teilzeitbeschäftigung verstanden werden soll.
Eine weitere historisch tradierte Besonderheit der Hansestadt hat alle bisherigen Verfassungsänderungen überdauert: Jedem Senator ist in seiner Behördenleitung ein Gremium von 15 von der Bürgerschaft nach Fraktionsproporz gewählten Bürgern beigegeben, die sogenannte Deputation. Die Deputationen entscheiden über den Haushalt der Behörde, über alle Angelegenheiten von grundsätzlicher Bedeutung sowie über Personalfragen. Seit die Mitgliedschaft in einer Deputation mit der Zugehörigkeit zur Bürgerschaft unvereinbar ist, haben die Deputationen an politischer Bedeutung verloren.
Plebiszitäre Elemente (Volksbegehren, Volksentscheid) existieren sowohl auf Landes- als auch auf der Bezirksebene. Die angemessene Ausgestaltung der Verfahren und die inhaltliche Bindungswirkung sind politisch und verfassungsrechtlich umstritten und wurden mehrfach geändert. Die letzte grundlegende Änderung erfolgte durch die Einführung eines von der Bürgerschaft auf Vorschlag des Senats oder mit dessen Zustimmung initiierten Referendums. Bei der ersten Anwendung dieses Verfahrens wurde im Jahr 2015 die Olympiabewerbung Hamburgs abgelehnt. Auf der Bezirksebene ergibt sich ein spezifisches Problem aus den beschränkten Zuständigkeiten der Bezirke. So können Bürgerbegehren auf Bezirksebene Angelegenheiten betreffen, deren abschließende Regelung nicht dem Bezirk, sondern Senat und Bürgerschaft obliegt.
Hamburg verfügt wie alle Bundesländer über ein eigenes Landesverfassungsgericht (HVg) Die Mitgliedschaft im HVg ist ein Ehrenamt. Seine Mitglieder verfügen zum größten Teil über die Befähigung zum Richteramt, der Präsident sowie drei weitere Richter sind Richter auf Lebenszeit an Hamburger Gerichten. Maximal drei der neun Richter dürfen Nichtjuristen sein. Von dieser Möglichkeit wird selten Gebrauch gemacht. Mit Ausnahme der individuellen Verfassungsbeschwerde kennt die HV alle Verfahren, die an Landesverfassungsgerichten in Deutschland üblich sind. Der Schwerpunkt der Tätigkeit des HVg liegt in Urteilen zum Wahlrecht sowie in der Abgrenzung der Kompetenzen zwischen den Verfassungsorganen sowie der Klärung der vielfältigen verfassungsrechtlichen Streitfragen im Zusammenhang mit direktdemokratischen Verfahren.
Parteien, Wahlen, Wählerverhalten
Die Wahlen zur Bürgerschaft erfolgten 1957 bis 2004 nach dem Verhältniswahlrecht, begrenzt durch eine 5 %-Sperrklausel. Bei der Wahl 2008 kam erstmals ein neues → Wahlsystem zur Anwendung, das Mehrpersonenwahlkreise und Listenwahl kombiniert. Von den 121 Mandaten werden 71 in den Wahlkreisen und 50 über die Landeslisten der Parteien vergeben. Seit der Bürgerschaftswahl 2011 hat jeder Wähler zehn Stimmen, fünf für die Kandidaten im Wahlkreis und fünf für die Landeslisten der Parteien. Kumulieren und panaschieren ist erlaubt. Durch Überhang- und Ausgleichsmandate wird sichergestellt, dass die Zusammensetzung der Bürgerschaft der Verteilung der für die Landeslisten der Parteien abgegebenen Stimmen entspricht. Mit Wirkung zur Bürgerschaftswahl 2015 wurde die Dauer der Wahlperiode von vier auf fünf Jahre verlängert und das Wahlalter auf 16 Jahre abgesenkt.
Im → Parteiensystem der Hansestadt nimmt die → SPD eine dominierende Rolle ein und stellte mit Ausnahme der Jahre 1953–1957 und 2001–2011 stets den Ersten Bürgermeister. Bis Ende der 70er-Jahre regierte die SPD entweder mit absoluter Mehrheit allein oder mit Beteiligung der FDP. Seit Anfang der 80er-Jahre resultierte die führende Stellung der SPD bei der Regierungsbildung nicht mehr allein aus ihrer eigenen Stärke, sondern aus der Schwäche der Oppositionsparteien. Die sogenannten „Hamburger Verhältnisse“ wurden zum Synonym für die Defekte des hamburgischen Parteiensystems: 1982 und 1986 verfehlte die SPD die absolute Mehrheit. Da sie eine rechnerisch mögliche → Koalition mit der Grün Alternativen Liste (GAL, dem Hamburger Landesverband der Grünen) noch ablehnte und die FDP nicht in der Bürgerschaft vertreten war, fanden jeweils Neuwahlen statt, um wieder eine tragfähige Regierungsmehrheit zu ermöglichen. Die CDU als größte Oppositionspartei war auch in den 90er-Jahren nicht in der Lage, die wachsende Kritik an der Dauerregierungspartei SPD in Unterstützung für sich selbst umzuwandeln. 1993 erreichte die CDU ihren Tiefpunkt, als die Bürgerschaftswahl von 1991 nach einem Urteil des Landesverfassungsgerichts wiederholt werden musste, in dem erhebliche Mängel bei der Kandidatenaufstellung der CDU gerügt wurden.
Die Unzufriedenheit mit den beiden großen Parteien mündete 1993 und zuletzt wieder 2001 in Wahlerfolge populistischer Parteien: 1993 erzielte die maßgeblich von einer innerparteilichen Oppositionsgruppe der CDU gegründete STATT-Partei 5,6 % der Stimmen und beteiligte sich als Kooperationspartner der SPD an der Regierung. Die Partei scheiterte schnell an inneren Widersprüchen und versank schon vier Jahre später in die Bedeutungslosigkeit. Bei den Bürgerschaftswahlen 2001 erzielte die von dem ehemaligen Amtsrichter Ronald Barnabas Schill ein Jahr zuvor gegründete Partei Rechtsstaatlicher Offensive (Schill-Partei) auf Anhieb 19,6 % der Stimmen. Obwohl die CDU bei dieser Wahl mit 26,2 % ihr zweitschlechtestes Ergebnis seit 1946 erzielte, konnte sie mit der Schill-Partei und der FDP unter Führung von Ole von Beust als erstem Bürgermeister eine Regierungskoalition bilden. Nach einer Reihe von Skandalen und einer Spaltung der Schill-Partei zerbrach die Koalition. Im Februar 2004 fanden vorzeitige Neuwahlen statt, bei denen die CDU die absolute Mehrheit in der Bürgerschaft gewann. Diese büßte sie bereits bei der nächsten Wahl 2008 wieder ein und bildete, erstmals in einem Landesparlament, eine Koalition mit den Grünen (GAL). Nach dem Rückzug von Ole von Beust endete die Koalition vorzeitig. Bei der Wahl im Feb 2011 gewann die SPD unter Olaf Scholz die absolute Mehrheit, die er bereits bei der Bürgerschaftswahl 2015 mit 45,6 % und 58 von 121 Sitzen relativ knapp wieder einbüßte. Die CDU erlitt noch einmal starke Verluste und blieb mit 15,9 % zweitstärkste Partei. Mit nicht sehr großem Abstand folgten Grüne/GAL mit 12,3 %. Auch die Linke und die FDP überwanden mit 8,5 % bzw. 7,4 % deutlich die Sperrklause. Erstmals seit 2001 zog mit der Alternative für Deutschland wieder eine rechtspopulistische Partei mit 6,2 % und acht Sitzen als sechste Partei in die Bürgerschaft ein. Nach der Wahl wurde eine Koalition aus SPD und Grünen gebildet, die seit dem Wechsel von Olaf Scholz in das Amt des Bundesfinanzministers von Peter Tschentscher geführt wird.
Politische Rolle in Deutschland
HH ist, obwohl es als Stadtstaat stets vor besonderen finanziellen Herausforderungen steht, seit Jahren ein Geberland im noch bis einschließlich 2019 erfolgenden horizontalen Finanzausgleich. Ausnahmen stellten die Jahre 2013 und 2016 dar, in denen Hamburg zum Nehmerland wurde.
Insbesondere für die Weiterentwicklung des Hafens (Hafenschlickentsorgung, Elbvertiefung) ist die Hansestadt auf die Kooperation seiner Nachbarländer angewiesen. Diese hat sich jenseits der Diskussion über die Gründung eines „Nordstaates“ in vielfältigen konkreten Formen entwickelt: Bereits seit 1991 besteht zwischen HH, Nds. und SH. im Rahmen des „Regionalen Entwicklungskonzeptes für die Metropolregion Hamburg“ eine institutionalisierte Form der Zusammenarbeit. HH und SH. haben darüber hinaus einzelne Einrichtungen fusioniert, darunter die statistischen Landesämter und die Landesmedienanstalten. Die Landesregierungen von HH, HB, M.V., Nds. und SH. treffen sich regelmäßig in der „Konferenz Norddeutschland“, um ihre Interessen und Vorgehensweisen abzustimmen.
Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 8., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2021. Autor des Artikels: Julia von Blumenthal
