In der Kulturpolitik läuft in D. die föderale Arbeitsteilung zwischen gesamt- und regionalstaatlichen sowie kommunalen Instanzen nach immer noch verbreiteter Ansicht darauf hinaus, dass hier der Bund fast nichts, die Länder dagegen beinahe alles zu bestimmen hätten. Über den missverständlichen Begriff der „Kulturhoheit der Länder“ wurde dieses Prinzip von manchen Verwaltungs- und Verfassungsjuristen lange vehement verteidigt, und dies nicht etwa nur in der → Bildungs- und Wissenschaftspolitik (worüber auch gestritten werden kann), sondern ebenso in der Kulturpolitik im engeren Sinne, mit der wir uns hier befassen.
Der „kooperative Kulturföderalismus“
Tatsächlich ist aber im traditionellen Kernbereich der Kulturpolitik, d. h. in der Kunstförderung und Kulturvermittlung, eher von einer Dominanz der größeren Städte, zivilgesellschaftlicher Initiativen und in manchen Sparten auch der Kulturwirtschaft (Verlagswesen, Kunsthandel etc.) auszugehen. Zudem wäre hier nach den Wertentscheidungen des → Grundgesetzes eine „hoheitliche“ Eingriffsverwaltung eher fehl am Platze. Ohnehin hatte der deutsche Einigungsprozess mit seiner Beanspruchung der Bundesfinanzen auf kulturellem Terrain gezeigt, dass sich die realen Gewichte durchaus einmal verschieben können: So verdoppelte sich nach der deutschen Einigung zu Beginn der 90er-Jahre vorübergehend der Anteil des Bundes an der gesamten öffentlichen Kulturfinanzierung.
Man tut also gut daran, die Beziehungen zwischen Bund und Ländern sowie die zwischen öffentlichen und privaten Instanzen im Kultur- und Medienbereich nicht allein nach formaljuristischen Kategorien oder gar nach Maßstäben harter ökonomischer Konkurrenz zu bewerten. Bisher überwiegen vielmehr Komplementärbeziehungen, die in der Regional- und Kommunalpolitik aber durch eine Art „kultureller Konkurrenz“ bereichert werden: Repräsentative Kultureinrichtungen, z. T. aber auch die „Kunstszene“ und profilierte kulturwirtschaftliche Betriebe (etwa bekannte Verlage oder Musicalhäuser), gelten Verwaltungen und Lokalpolitikern als „Standortfaktoren“, die dem Image einer Stadt oder Region nach außen gut tun und ihre Chance erhöhen sollen, Dienstleistungsfunktionen oder Industrieansiedlungen an sich zu binden. Die Bemühungen von bisher 9 deutschen Städten um den Titel der „Europäischen Kulturhauptstadt“ 2025 sind ein Beispiel für diese Interpretation und zugleich für die Europäisierung mancher Bereiche der Kulturpolitik. Andererseits verweisen gerade Wirtschaftsvertreter auf die viel weiter reichende Bedeutung von Kultur für die menschliche Kreativität und den Zusammenhalt einer → Gesellschaft – so schon 1996 der Kulturkreis der Dt. Wirtschaft in einem „Grünbuch“. Etwas von dieser gesellschaftspolitischen – über die Kunstförderung weit hinausreichenden – Rolle der Kultur wurde im letzten Jahrzehnt z. B. in Debatten über die kulturelle Bildung oder über die Integration von Zuwanderern und einen verstärkten „interkulturellen Dialog“ deutlich, an denen sich nicht nur Vertreter von Bund, Ländern und Kommunen, sondern auch nicht-staatliche Organisationen, Kirchen und engagierte Individuen beteiligten.
Durch die Förderung kulturellen Einrichtungen und Events mit gesamtstaatlicher Bedeutung (Festivals, Gedenkstätten, Kulturstiftungen, auswärtige Kulturpolitik etc.) trägt auch der Bund zu einer Erweiterung dieses friedlichen Wettbewerbs bei. Das dennoch nicht immer störungsfreie Zusammenwirken der verschiedenen Träger bei der Förderung und Mitgestaltung des kulturellen Lebens bezeichnet man in D. gerne als „kooperativen Kulturföderalismus“ (Übersicht 1).
Übersicht 1:
„Kooperativer Kulturföderalismus“ in Deutschland
Zusammenarbeit und gegenseitige Kontrolle von Staat, Kommunen und freien Trägern (Verbände, Kulturwirtschaft etc.) im kulturellen Bereich
Quelle: Aktualisiert nach Andreas Joh. Wiesand: „Handbook of Cultural Affairs in Europe“, Baden-Baden 2000
Institutionelle Arbeitsteilung
„Soweit kulturelle Angelegenheiten überhaupt staatlich verwaltet und geregelt werden können“, so das Bundesverfassungsgericht in einer Grundsatzentscheidung, dem ‚Fernsehurteil‘ vom 28.02.1961, fallen sie – abgesehen von bestimmten „Begrenzungen oder Ausnahmen zugunsten des Bundes“ – zunächst einmal in die Kompetenz der Bundesländer. Letztere machen von ihrem Gestaltungsspielraum außerhalb ihrer Territorien, also bei kulturpolitischen Fragen von bundesweiter Bedeutung, allerdings nur sparsam Gebrauch. Immerhin finden sie beim Thema „Europäische Integration“ oft zu einer stärker abgestimmten Haltung und kooperieren dabei auch mit dem Bund. Ihr Einfluss schlug sich bereits 1992 im Unionsvertrag von Maastricht nieder, der das föderalismusfreundliche Subsidiaritätsprinzip als Grundlage kultureller Aktionen der EU und dabei erstmals eine „Kulturverträglichkeitsklausel“ einführte.
Bislang organisieren die Länder ihre Zusammenarbeit vor allem durch die Ständige Konferenz der Kultusminister der Länder (KMK) mit einem Sekretariat und Fachausschüssen. Die Meinungsbildung in diesem Gremium sind schwierig: Beschlüsse und Abkommen bedürfen der Einstimmigkeit, zur Erlangung von Rechtskraft sogar zusätzlich der Verabschiedung durch die jeweiligen Landesparlamente. Zudem profilierte sich die KMK bisher vor allem als Beratungsinstrument für bildungs- und hochschulpolitische Themen; durch eine neue Arbeitsebene („Kultur-MK“) soll sich das ab 2019 vor allem bei kulturpolitischen Fragen von überregionaler Bedeutung ändern.
Die Bundesländer sind, einzeln oder insgesamt, an der Trägerschaft und Finanzierung verschiedener übergreifender kultureller Einrichtungen beteiligt. Als Beispiele sind etwa die Kulturstiftung der Länder in Berlin, die Deutsche Künstlerhilfe beim Bundespräsidenten, die Deutsche Akademie für Sprache und Dichtung in Darmstadt zu nennen. In der auswärtigen Kulturpolitik, etwa bei der Ausgestaltung internationaler Kulturabkommen, sind die Bundesländer ebenfalls (durch eine besondere Vertragskommission) beteiligt. Im einzelnen Bundesland sind jeweils die Kultusminister oder -senatoren (oft in Mischressorts z. B. gemeinsam mit Wissenschaft oder Bildung) bzw. spezielle Beauftragte bei den Regierungschefs (aktuell in Berlin) sowie entsprechende Fachausschüsse der Länderparlamente zuständig.
Gemeinsame kulturpolitische Interessen der großen Städte werden vor allem vom Deutschen Städtetag repräsentiert, der auch längerfristige Vorhaben in seinen Fachausschüssen behandelt oder durch eine Mitgliedschaft in Institutionen und Stiftungen verwirklichen hilft. In ähnlichem Sinne wirken für die übrigen Kommunen der Deutsche Städte- und Gemeindebund und der Deutsche Landkreistag.
In den meisten Städten und Kreisen, auf die über die Hälfte der öffentlichen Kulturausgaben entfallen, gibt es eigenständige Kulturverwaltungen; einige unter den dort politisch Verantwortlichen haben es verstanden, sich durch Neuerungen, experimentelle Förderung und auch durch die Erweiterung des kulturpolitischen Spektrums einen Namen zu machen.
Auf der Bundesebene fanden wichtige kulturpolitische Weichenstellungen zunächst nach Antritt der sozialdemokratisch-grünen Koalition 1998 statt: So wurde im Deutschen → Bundestag ein Kulturausschuss eingerichtet und vom Herbst 2003 bis Ende 2007 gab es mit der Enquete-Kommission „Kultur in Deutschland“ eine Bestandsaufnahme wichtiger Probleme und Trends, die u. a. zur, bislang nicht eingelösten, Forderung einer Verankerung der Kultur als „Staatsziel“ im Grundgesetz führte.
Gleichzeitig bemühte man sich um eine Bündelung von kulturellen Aufgaben des Bundes unter einem/r „Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien“ (BKM), angesiedelt als Staatsminister/in im Bundeskanzleramt. Dieses Amt übernahm vor allem frühere Zuständigkeiten des Bundesinnenministeriums, darunter etwa die Unterstützung von Stiftungen, Verbänden, Festspielen und nationalen Kulturfonds, die Denkmalpflege, die Unterhaltung der Deutschen Akademie Villa Massimo in Rom (an der Künstler und Autoren einige Arbeitsmonate verbringen können), die Förderung so genannter national bedeutsamer Sammlungen von Kulturgut oder von Publikationen (z. B. Unterhalt der Deutschen Nationalbibliothek in Leipzig und Frankfurt) sowie die kulturelle Filmförderung. Zusätzlich kam aus dem Wirtschaftsressort die Zuständigkeit für wirtschaftliche Filmförderung nach dem Filmförderungsgesetz sowie vom Auswärtigen Amt eine Mitkompetenz in Angelegenheiten europäischer Kulturpolitik hinzu.
Andere Bundesministerien erfüllen ebenfalls Aufgaben von Bedeutung für die Kultur im Inland, so etwa die Ressorts für Bildung und Forschung (z. B. Künstlerausbildung, kulturelle Bildung und die Forschung zu Archäologie und Denkmalpflege), Justiz (z. B. Urheberrecht), Finanzen (Spenden- und Stiftungssteuerrecht) oder Arbeit und Soziales (z. B. Künstlersozialversicherung).
Seit 2001 fördert eine Kulturstiftung des Bundes zentrale, auch europäische Projekte – Pläne einer Zusammenlegung mit der Kulturstiftung der Länder scheiterten 2006.
Das Auswärtige Amt (AA) wird nicht allein über seine diplomatischen Vertretungen im Ausland oder im Rahmen von Kulturabkommen tätig. Von größerer Bedeutung ist in den meisten Fällen vielmehr die Arbeit der insgesamt 159 Goethe-Institute und Verbindungsbüros in 98 Ländern sowie die anderer mit der Durchführung von Kontakten und Medienprogrammen beauftragter Agenturen (amtlich: „Mittlerorganisationen“). Zu Letzteren gehören etwa das Institut für Auslandsbeziehungen in Stuttgart mit einer umfangreichen Bibliothek, Ausstellungen und Beratungsdiensten oder die Deutsche UNESCO-Kommission, die den internationalen Erfahrungsaustausch fördert, sich aber z. B. auch für die Umsetzung der UNESCO-Konvention zur „Kulturellen Vielfalt“ (2005) einsetzt.
Damit ist zugleich ein Grundsatz der internationalen kulturellen Zusammenarbeit Ds (wie in einigen anderen europäischen Ländern) angesprochen, über den im Allgemeinen Einigkeit herrscht: Es soll dabei weniger um reinen „Kulturexport“ oder um eine einseitige Beeinflussung im Sinne der Regierung gehen, vielmehr um einen möglichst vielseitigen „kulturellen Dialog“ mit den Partnerländern. Dem ist auch die Arbeit im „Haus der Kulturen der Welt“ (Berlin) verpflichtet. Dass Programme für die Förderung der deutschen Sprache im Ausland immer wieder einmal politische Priorität erhalten, bleibt dennoch festzuhalten.
In den letzten 30 Jahren spielen in der Kulturpolitik zunehmend Verbände und ihre Zusammenschlüsse eine Rolle, darunter als Dachorganisation von 258 Bundesverbänden aller Sparten der Deutsche Kulturrat, der sich in Berlin auch als „Lobby“ versteht, sowie die schon 1976 gegründete Kulturpolitische Gesellschaft.
Die oft betriebene Verengung der kulturpolitischen Diskussion auf einzelne öffentliche Trägerinstitutionen von Kultur und Medienangeboten oder auf isolierte staatliche Fördermaßnahmen ist kritisch zu werten: Vor dem Hintergrund internationaler Erfahrungen und der wachsenden „operativen“ Tätigkeit von Verbänden und Stiftungen in kulturpolitisch relevanten Feldern (z. B. Bosch-Stiftung, Bertelsmann-Stiftung, Altana-Stiftung) wird zunehmend die Notwendigkeit von Partnerschaften zwischen Öffentlicher Hand, Kulturwirtschaft und dem sog. „3. Sektor“ betont. Damit und durch mehr Transparenz soll zugleich eine Rückgewinnung der Steuerungsfähigkeit unterschiedlicher Interessen im Sinne einer „Creative Governance“ bzw. eines „Schnittstellenmanagement“ verbunden sein.
Schwerpunkte der Kulturförderung
In den letzten 70 Jahren gab es immer wieder Konflikte zwischen Teilen der „Intelligenz“ und dem Staat – ob nun bei mißglückten Preisverleihungen, Zensurversuchen, oder bei Künstlerprotesten gegen die herrschende Parteibürokratie in der → DDR vor der deutschen Einigung. Solche Spannungen sind im Grunde kaum zu vermeiden, gehört es doch zu den Arbeitsprinzipien von Verwaltungen, eher zu harmonisieren, während Künstler, Autoren, Ausstellungsmacher oder Theaterdramaturgen häufiger ihren Ehrgeiz daransetzen, Konflikte und Verdrängungen aufzudecken.
Dennoch hat sich in Deutschland über die Jahre ein hohes Maß an Gemeinsamkeit in den Auffassungen über die Kulturförderung herausgebildet, und zwar gerade dort, wo man dies normalerweise kaum vermuten würde: in der Rechtsprechung, im juristischen Schrifttum und im politischen Diskurs. Hier ist man sich weitgehend einig, dass ein „Kulturstaat“ zwar Kunst und andere kulturelle Belange fördern soll, dass dies aber nicht auf direkte Eingriffe in den künstlerischen Freiheitsraum bzw. auf ein „staatliches Kunstrichtertum“ hinauslaufen darf – so das Bundesverfassungsgericht in einem Grundsatzurteil am 05.03.1974 und ähnlich auch die Enquete-Kommission „Kultur in Deutschland“ des Dt. Bundestags 2007 in ihrem Abschlussbericht mit dem Hinweis auf eine „Verantwortungspartnerschaft (des Staates) mit Dritten“.
Als Hauptformen der Kulturförderung lassen sich unterscheiden (Gliederung nach finanzieller Bedeutung):
Unterhalt öffentlicher Institutionen (z. B. Theater, Museen, Bibliotheken), die vorrangig der Kulturvermittlung dienen,
indirekte Kulturförderung durch Schaffung günstiger rechtlich-sozialer Rahmenbedingungen (z. B. im Steuer-, Sozial- und Medienrecht, durch eine Ermäßigung von Eintrittspreisen für bestimmte Gruppen oder auch durch bestimmte Angebote der Schulen und Hochschulen),
Direkte wirtschaftliche Hilfen im Kultur- und Mediensektor (vor allem für Produktion und Vertrieb von Filmen, durch die Unterstützung privater Theater oder Druckkostenzuschüsse, öfter auch bei der Ansiedlung kulturwirtschaftlicher Betriebe) sowie
Förderung „freier“ Kulturaktivitäten (z. B. durch Preise für Künstler und Autoren, sozio-kulturelle Zentren, Hilfen für Amateurvereinigungen, Kunstvereine usw.).
In stärker funktionaler Beschreibung ließe sich zusammenfassen, dass die öffentlichen Haushalte des Staates und der Gemeinden den weitaus größten Teil ihrer Mittel zur Kulturförderung für Aufgaben der professionellen Kunstvermittlung und kulturellen Bildung zur Verfügung stellen. Die direkte Anregung der kulturellen Produktivität, etwa durch eine umfassende individuelle Künstlerförderung wie etwa in Skandinavien, oder eine forcierte Entwicklung der Kulturwirtschaft wie in Frankreich, gehören dagegen weniger zu den Spezialitäten deutscher Kulturpolitik, die sich – zum Teil durchaus erfolgreich – eher um eine Verbesserung des Spenden- und Stiftungsrechts, auch unter steuerlichen Gesichtspunkten, bemühte.
Die Bedeutung des Sponsoring und anderer Formen privater Kulturfinanzierung wird allerdings häufig überschätzt: Hier geht man heute von etwa 500 bzw. 600 Mio. Euro aus, während der Kulturfinanzbericht 2016 die öffentlichen Kulturausgaben bei rund 10 Mrd. Euro ansetzt. Dagegen ging es der Kulturwirtschaft lange umgekehrt: Sie wurde unterschätzt, obwohl sie einer der wichtigsten Motoren des „Kulturbetriebs“ ist, vor allem in der Literatur, in der AV-Produktion und im Musik- und Kunstmarkt mit zusammen rund 50 Mrd. Euro Umsatz – ohne die noch umfangreicheren Märkte für Design, Architektur und andere „Kreativbranchen“ (Monitoringbericht Kultur und Kreativwirtschaft 2018, S. 42).
In den letzten 30 Jahren gab es im Verhältnis der verschiedenen Aufgabenbereiche zueinander einige Veränderungen: Mit heute noch gut einem Drittel der gesamten öffentlichen Aufwendungen verloren Theater/Orchester/sonstige Musikpflege an Einfluss, während Museen/Sammlungen/Ausstellungen (knapp 20 %), das Bibliothekswesen (rund 15 %) und auch die Sozio-Kultur zulegten. Die auswärtige Kulturpolitik drohte vor zwei Jahrzehnten noch ein Opfer der Sparpolitik zu werden, inzwischen konnte sie wieder Etatzuwächse verbuchen.
Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 8., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2021. Autor des Artikels: Andreas Joh. Wiesand
