Rechtliche Voraussetzungen
In Art. 21, Abs. 1 des →Grundgesetzes ist festgelegt, dass die innere Ordnung der →Parteien in Deutschland demokratischen Grundsätzen entsprechen muss. Über das notwendige Ausmaß innerparteilicher Demokratie lässt sich in der Parteienforschung jedoch keine einheitliche Position finden. Dass aber Parteimitglieder das Recht der aktiven Teilnahme und Teilhabe besitzen und durch innerparteiliche Diskurse sowie durch →Wahlen und Abstimmungen das Binnenleben von Parteien und deren Entscheidungen wesentlich mitbestimmen können, zählt ebenso zu den festen Grundsätzen der Geltung innerparteilicher Demokratie wie die Pflicht der Rechenschaft der Parteiführung gegenüber der Parteibasis. Responsivität der Parteiführung und Responsibilität sollen idealiter Hand in Hand gehen.
Unter die Mitwirkungsrechte fallen wesentlich die im Parteiengesetz vorgeschriebene Verabschiedung von Wahl- oder Grundsatzprogrammen (einschließlich vorheriger Beratungen) und Statuten oder die Wahl der Parteiführung durch Parteimitglieder. Das Konzept der innerparteilichen Demokratie beinhaltet die Mitwirkung der Parteimitglieder an Personalrekrutierung, Politikformulierung und Politikvermittlung. Im Parteiengesetz ist ebenfalls festgehalten, dass der Parteitag als Vertretung der Parteimitglieder (auf gesamtstaatlicher und Landesebene) oder die Hauptversammlung das oberste Organ jeder Partei zu sein hat, was bedeutet, dass zuvor in demokratischen Prozessen bestimmten Delegierten oder aber allen Mitgliedern das formale Letztentscheidungsrecht zukommt. Realiter jedoch ist die Bestimmungsmacht der Parteiführung ein nicht unerheblicher Machtfaktor, weshalb Elmar Wiesendahl von einem „Einflussgefälle“ innerhalb von Parteien zugunsten der Parteiführung spricht (vgl. Wiesendahl 2006, S. 37 f.).
Organisationsstrukturelle Gegebenheiten und Funktionen
Bei deutschen Parteien überwiegt allgemeiner das repräsentative Moment, das heißt gremienbasierte Verfahren bestimmen die Organisationsstruktur (vgl. Bukow und Poguntke 2013). Die Mitglieder der jeweils unteren Ebene (ausgehend vom Ortsverband) wählen Delegierte für die nächsthöhere Ebene (über Kreis-, Bezirks-, Landes- bis hin zum Bundesverband). In Parteigremien wie Präsidium, Vorstand, Parteirat oder Parteitag fallen die meisten von einer Partei verabschiedeten Entscheidungen. Bei einzelnen innerparteilichen Prozessen kommen auch plebiszitäre Verfahren zur Anwendung, etwa bei der Wahl von Bundestags- und Landtagskandidaten. Die Tendenz der jüngeren Zeit geht dahin, dass Wahlkreisabgeordnete häufiger per Mitgliederentscheid und damit zulasten des Delegierten-, also des Vertreterprinzips, gewählt worden sind. Diese Wahl obliegt oftmals allen wahlberechtigten Mitgliedern in einer Vollversammlung des Wahlkreises, wobei es jedoch erhebliche Differenzen zwischen den einzelnen Parteien gibt.
Allgemein gilt, dass je mehr Mitglieder im Willensbildungs- und Entscheidungsprozess einer Partei wirkungsvoll involviert sind und je geringer die Bestimmungsmacht der Parteiführung in diesen Prozessen ist, je höher ist das Ausmaß bzw. der Grad innerparteilicher Demokratie. Zur quantitativen Erfassung wurden Indizes innerparteilicher Demokratie gebildet (vgl. Bolin et al. 2018), die jedoch nur punktuelle Hinweise anhand von Statuten geben und nicht umfassend innerparteiliche Demokratie bestimmen, da sie innerparteiliche Diskurse und Prozesse kaum abbilden können. Das Austarieren zwischen basisdemokratischen Rechten und der Notwendigkeit strategischer Führung im Parteienwettbewerb stellt die innerparteiliche Demokratie stets vor neue Herausforderungen.
Grundsätzlich erfüllt innerparteiliche Demokratie drei Funktionen (vgl. Bolin et al. 2018), erstens ermöglicht sie Parteimitgliedern am innerparteilichen Willens- und Entscheidungsprozess teilzuhaben und politische Präferenzen zu äußern; zweitens können die Meinungen, Interessen und Werthaltungen aggregiert werden und somit die inhaltlichen und personellen Entscheidungen durch Mitglieder bestimmt werden und drittens verleiht sie das Personal und die politischen Inhalte wie Organisationsfragen betreffenden Entscheidungen der Parteien Legitimität. Damit kann einer funktionsfähigen innerparteilichen Demokratie eine integrative, partizipatorische und Legitimität stiftende Wirkung zugeschrieben werden.
Position der Parteiführung
Unbestritten hat oftmals die professionelle Parteiführung bei den zentralen Wettbewerbern im Parteiensystem eine herausgehobene Bedeutung. Diese wird im Regelfall von den Parteimitgliedern nicht in Frage gestellt, sondern bereitwillig akzeptiert. Schließlich ist die Parteiführung durch Wahlen legitimiert, verantwortlich gegenüber der Parteibasis und prägt das Außenbild wesentlich mit. Sie kann ihre Position nach innen und außen festigen, wenn es ihr gelingt ein handlungs- und durchsetzungsfähiges strategisches Zentrum zu etablieren, das den Personenkreis umfasst, der strategisch zentrale Positionen in der Parteiorganisation innehat. Idealerweise soll es aus drei bis sechs Personen bestehen. Die autonomen Handlungsspielräume der Parteiführungen und damit ihre innerparteiliche Macht ist schon frühzeitig in parteisoziologischen Studien thematisiert worden. Am prominentesten ist die These Robert Michels’ vom „ehernen Gesetz der Oligarchie“, was besagt, dass großen Organisationen eine Tendenz zur Oligarchie innewohnt, Parteiführungen sich verselbstständigen und versuchen die Organisation „von oben“ zu steuern. Damit würde innerparteiliche Demokratie unterminiert. Durch Verfahren innerparteilicher Demokratie wie Wahl, Kontrolle, Abberuf- und Austauschbarkeit der als Repräsentanten verstandenen Gruppe der Parteiführung soll diesem Prozess entgegengewirkt werden. Eine eindeutige Evidenz der These Michels’ für die Parteien in der BRD lässt sich bislang nicht finden, gleiches gilt für international vergleichende Studien. Eine zentrale Rolle von Parteiführungen in Entscheidungsprozessen konnte aber für alle etablierten deutschen Parteien in einer vergleichenden Studie konstatiert werden (vgl. Korte und Treibel 2012).
Um einerseits Kontrolle und Machtbefugnisse von Parteiführungen weiterhin einzuschränken und andererseits den gewachsenen Partizipationsansprüchen zu entsprechen, hat in den letzten Jahren das Wort ‚Basisdemokratie‘ wieder an öffentlicher Aufmerksamkeit gewonnen. Darunter sind innerparteilich alle Formen der politischen Beteiligung zu verstehen, bei denen politische Entscheidungen unmittelbar von den Mitgliedern getroffen werden. Die Diskussion um Basisdemokratie in Parteien ist keineswegs neu: So verordneten sich beispielsweise die →Grünen bei ihrer Gründung im Jahr 1980 eine Organisationsstruktur, die stark auf basisdemokratische Entscheidungsmechanismen und innerparteiliche Diskussion setzte. Von diesen sind aber nur noch „Spurenelemente“ (Bukow und Poguntke 2013, S. 185) zu erkennen.
Basisdemokratische Verfahren
Instrumente basisdemokratischer oder plebiszitärer Entscheidungsmechanismen sind beispielsweise Urwahlen, in denen die Mitglieder über Spitzenposten in der Partei entscheiden, Mitgliederbefragungen, -begehren sowie Mitgliederentscheide, bei denen die Mitglieder ihre Präferenzen bei Sachfragen äußern können (siehe ausführlicher dazu Jun 2018). Besonders spektakulär waren zuletzt die Mitgliederbefragungen der →SPD zu den Koalitionsverträgen auf Bundesebene mit den Unionsparteien nach der jeweiligen Bundestagswahl 2013 bzw. 2017. In beiden Fällen votierten die Mitglieder für die Annahme der Koalitionsvereinbarung durch die Partei.
Bei direktdemokratischen Verfahren grundsätzlich zu unterscheiden sind dabei konsultative oder politisch de facto bindende Verfahren. Betrachtet man die Nachfrageseite, also die Mitglieder selbst, so ist eine deutliche Zustimmung der Mitglieder zur Frage zu erkennen, ob Bundestagskandidaten direkt von den Mitgliedern gewählt werden sollen (insgesamt 66 Prozent aller Parteimitglieder). Die Urwahl des Bundesvorsitzenden der Parteien wird von 58 Prozent der Mitglieder begrüßt, eine Urabstimmung in Sachfragen ebenfalls (Daten bei Laux 2011). Weitere Formate haben zuletzt an Relevanz gewonnen: Regionalkonferenzen, Zukunftskonvente oder Debattencamps dienen ebenfalls dazu, die Partizipation von Mitgliedern anzuregen; gleichzeitig sichert sich die Parteiführung Kommunikationswege, um ihre Vorstellungen der Basis näher zu bringen. Beispielhaft dafür stand die Einberufung von Regionalkonferenzen für die Wahl des CDU-Vorsitzes im Jahr 2018, die eindeutig einen konsultativen Charakter hatten.
Das mit großen Hoffnungen auf mehr direkte Demokratie versehene Internet eignet sich dabei nur bedingt als Hilfsinstrument, zum einen aus rechtlichen Erwägungen, zum anderen wegen der Mitgliederstrukturen, deren Durchschnittsalter jedenfalls zur Zeit auf eine geringere Internetaffinität als die der jüngeren Bevölkerung hinweist; eine Umfrage unter SPD-Mitgliedern ergab dabei einen Wert von 40 Prozent der Mitglieder, die auf die Frage, ob eine Meinungsbildung im Web 2.0 verstärkt eingesetzt werden soll, mit ‚eher nein‘ antworteten, fünf Prozent gar mit ‚auf keinen Fall‘. Doch selbst in der Piratenpartei (→Kleinparteien), die sich durch ihren niedrigen Altersdurchschnitt und ihre Sympathien für die digitale Welt auszeichnete, existierte zwar ein ‚Tool‘ zur digitalen Meinungsbildung, die Plattform Liquid Feedback, auf der Mitglieder nicht nur über bestehende Anträge abstimmen, sondern auch eigene verfassen können, doch erwiesen sich die tatsächlichen Beteiligungsraten als überraschend niedrig: So hatte lediglich eine kleinere Minderheit der Mitglieder der Piraten einmal per Liquid Feedback abgestimmt, technische Probleme erschwerten zudem den Einsatz der Software.
Vergleichende Studien zur innerparteilichen Demokratie zeigen auf, dass länderspezifische Unterschiede bedeutsamer sind als Differenzen zwischen den Parteifamilien. Begünstigt wird innerparteiliche Demokratie diesen Studien zufolge durch das Vorhandensein eines Parteiengesetzes und durch höheren Wohlstand einer →Gesellschaft sowie höhere Vertrauenswerte in das →politische System. Auch neigen kleinere Parteien eher zur Einhaltung von Grundsätzen der innerparteilichen Demokratie als größere (gemessen an Mitgliederzahlen; Daten insgesamt bei Bolin et al. 2018). Entsprechend attestieren die Autoren in Deutschland den Bündnisgrünen, der →Linkspartei und der →FDP die höchsten Werte bei der Durchsetzung von innerparteilicher Demokratie.
Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 8., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2021. Autor des Artikels: Uwe Jun
