Zum Stellenwert von Entwicklungspolitik in D
Trotz Bedeutungsgewinn und breitem, wenn auch diffusem Rückhalt in der Bevölkerung hat die Entwicklungspolitik (EP) immer noch zu geringes Gewicht in der dt. Politik. Wegen der nur kurzen Kolonialphase (1894–1918) waren die Beziehungen zur Dritten Welt traditionell kaum entwickelt. Vorrang in der Außenpolitik hatte zunächst die Westbindung, seit den 70er-Jahren ergänzt durch eine aktive Ostpolitik. Seit dem Ende des traditionellen Ost-West-Konflikts stehen der Ausbau der europäischen Integration und die Neubestimmung der Rolle Ds in der Weltpolitik im Mittelpunkt, wobei die Entwicklungsländer (EL) allerdings eine wachsende Rolle spielen.
Der Anteil der Entwicklungsländer (EL) am dt. Außenhandel schwankte über die Zeit erheblich. Starke Abhängigkeiten von Lieferungen aus EL gibt es bei einigen Rohstoffen (neben Erdöl z. B. Naturkautschuk, Kaffee, Tee, Kupfererze). Der Handel konzentriert sich auf einige große Länder wie China (in den letzten Jahren wichtigster Handelspartner) und tendenziell auf die ökonomisch fortgeschritteneren „Schwellenländer“. Dies gilt noch stärker für Privatinvestitionen in EL, deren Umfang bei starken Schwankungen die Entwicklungshilfe (EH) bisher in der Regel weit übertroffen hat.
Motive, Interessen und konzeptionelle Grundlagen
Als Teil der internationalen Politik gehört EP im Rahmen staatlicher Gesamtpolitik zur Außenpolitik. Konkurrierende Motive und Interessen spiegeln sich auch in der dt. EP. Erstmals 1956 im Bundeshaushalt verankert, prägten sie neben humanitär-karitativen Motiven besonders außen- und wirtschaftspolitische Interessen (Deutschlandpolitik, internationale Präsenz, Frieden, Export-/Rohstoffmärkte, Arbeitsplätze). Die wechselnden Akzente waren von der welt- und binnenwirtschaftlichen Lage, der internationalen Strategiedebatte, Entwicklungen in der Dritten Welt sowie der öffentlichen Meinung (Publizistik, Wissenschaft, Interessengruppen) beeinflusst. Nach der anfänglichen Dominanz der „Hallstein-Doktrin“ (Verhinderung der Anerkennung der DDR) und der Exportförderung, d. h. kurzfristiger Eigeninteressen, traten unter Entwicklungsminister Eppler (1968–1974) auch längerfristige Perspektiven (Friedenssicherung) und die soziale Dimension von Entwicklung in den Vordergrund. Nach der Energiekrise gab die Regierung Schmidt ab 1974 erneut ökonomischen Eigeninteressen (u. a. Rohstoffversorgung) den Vorrang, stimmte ihre EP auf die wachsende Differenzierung der EL ab und profilierte sich als Gegner der von den EL damals geforderten Neuen Weltwirtschaftsordnung (NWWO). Dem internationalen Trend folgend betonte die Regierung Kohl ab 1982 neben der Privatinitiative v. a. die Eigenverantwortung der EL für entwicklungsfördernde Rahmenbedingungen und legte für eine Kooperation 1991 „neue politische Kriterien“ der EP (Menschenrechte, politische Beteiligung, Rechtsstaatlichkeit, marktorientierte Wirtschaftsordnung, Entwicklungsorientierung staatlichen Handelns) fest. Mit veränderten Akzenten (u. a. Verzicht auf das Kriterium marktorientierte Wirtschaftsordnung, dafür Aufnahme kooperatives Verhalten in der Staatengemeinschaft) sind diese von politisch unterschiedlich gefärbten Bundesregierungen durchgehalten worden. Den Interessen Ds als Handelsnation folgend haben alle Bundesregierungen die wirksamere Integration der EL in eine offene Weltwirtschaft angestrebt. Neue Akzente der rot-grünen Bundesregierung waren v. a. die Betonung der globalen Strukturpolitik (z. B. erfolgreiche dt. Entschuldungsinitiative auf dem Kölner Weltwirtschaftsgipfel 1999), der Friedenspolitik (insbesondere Aufbau eines zivilen Friedensdienstes), und der nachhaltigen Entwicklung (insbesondere Klimaschutz und regenerative Energien).
Als Einschnitt können die von den Staats- und Regierungschefs auf dem symbolisch überhöhten UN-Gipfel 2000 in New York beschlossenen Millenniums-Entwicklungsziele (Millennium Development Goals – MDG) angesehen werden (8 Hauptziele mit 18 Zielvorgaben, darunter Halbierung der extremen Armut und des Hungers, überwiegend mit der Zeitvorgabe 2015, quantitativen Indikatoren und regelmäßiger Überprüfung). Die rot-grüne Bundesregierung hat 2001 als ressortübergreifenden strategischen Rahmen der dt. EP als Beitrag zu einer globalen Struktur- und Friedenspolitik ein nationales „Aktionsprogramm 2015“ zur Umsetzung der Millenniumserklärung beschlossen (enthält zehn vorrangige Ansatzpunkte einer weit verstandenen Armutsbekämpfung mit prioritären Handlungsabsichten). In der Koalitionsvereinbarung der Großen Koalition von 2005 sind als zentrale, interdependente Anliegen der dt. EP benannt worden: „Armut bekämpfen – Frieden sichern – Umwelt schützen – natürliche Lebensgrundlagen und die Schöpfung bewahren – Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechte verwirklichen – Globalisierung gerecht gestalten“. Unter der neuen christlich-liberalen Koalition sind als neue Akzente die Stärkung der Zivilgesellschaft und der Ausbau einer Entwicklungspartnerschaft mit der Wirtschaft hinzugekommen.
Die folgenden Großen Koalitionen (2013–2017 und seit 2017) haben sich konzeptionell stark an der Rahmensetzung der UN in Form der 2015 verabschiedeten Nachhaltigen Entwicklungsziele (Sustainable Development Goals – SDG) orientiert. Die SDG sind der Nachfolger der auf 2015 terminierten MDG, die im Ergebnis ambivalent ausgefallen waren (z. B. das meist diskutierte Ziel – Halbierung der absoluten Armut – global übererfüllt, aber nur aufgrund großer Erfolge in China und weniger spektakulär in Indien, dagegen regional insbesondere für Afrika verfehlt). Die unter Einbeziehung auch von Nichtregierungsorganisationen (NRO) breit geführte Diskussion über die Folgestrategie mündete in einem hochambitionierten (z. B. Beseitigung absoluter Armut), sehr viel umfassender angelegten und die Wechselwirkungen betonenden Katalog von 17 Zielen mit 169 Unterzielen, der auf fünf vorangestellten handlungsleitenden Prinzipien (Mensch, Planet, Wohlstand, Frieden und Partnerschaft) beruht. Der Zeitrahmen umfasst wiederum 15 Jahre (bis 2030), und erstmals richten sich die SDR an alle Länder, nicht nur die EL. Vor diesem Hintergrund hat die Bundesregierung die erstmals 2002 beschlossene nationale Nachhaltigkeitsstrategie (seit 2004 alle vier Jahre fortgeschrieben) unter dem Namen Deutsche Nachhaltigkeitsstrategie 2017 grundlegend überarbeitet und auf die SDR ausgerichtet.
Organisationsstrukturen und Akteure
EP ist eine multifunktionale Querschnittsaufgabe, die primär im Schnittpunkt der Außen- (einschließlich Sicherheits-) und Wirtschaftspolitik liegt. Darüber hinaus wirken auch die Finanz-, Forschungs-/Technologie-, Agrar- und vermehrt die Umweltpolitik ein. Mit der Zuständigkeit für Planung, Kontrolle der Umsetzung und Evaluation der EH bildet das 1961 im Rahmen von Koalitionsverhandlungen geschaffene Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit (BMZ; 1993 erweiterter Name „für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung“) das organisatorische Zentrum der EP. Es diente zunächst der Koordinierung der ursprünglich beim Auswärtigen Amt (AA) und beim Wirtschaftsministerium (BMWi) angesiedelten EP. Trotz allmählicher Ausweitung seiner Kompetenzen (1964 technische, 1972 Kapitalhilfe, 1998 EH der EU und Mitglied im Bundessicherheitsrat) blieben diese begrenzt. Vereinbarungen über bilaterale Hilfe bedürfen der Zustimmung des AA. Die Federführung für Handelsfragen liegt beim BMWi, und über die Mitwirkung im IWF nimmt auch das Bundesfinanzministerium (BMF) international Einfluss. In wichtigen Feldern wie humanitäre/Katastrophenhilfe und globale Umweltbelange ist das BMZ neben den führenden Ressorts (AA, Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit – BMU) lediglich beteiligt.
EP ist eine Domäne der Exekutive. Die parlamentarische Kontrolle wird vor allem über die Etatberatungen im Haushaltsausschuss wirksam. Der fachlich zuständige Ausschuss für wirtschaftliche Zusammenarbeit (AwZ) zählt dagegen nicht zu den Schwergewichten im dt. Bundestag.. Allerdings gibt es im Parlament über Parteigrenzen hinweg eine breite, wenn auch nicht sehr einflussreiche Koalition der Entwicklungspolitiker. Neben dem Bund wirken auch die Länder (v. a. Bildungssektor) und Kommunen (u. a. Städtepartnerschaften) in begrenztem Umfang mit.
Da das BMZ keinen eigenen Verwaltungsunterbau hat, liegt die Durchführung der EH bei „verselbständigten Verwaltungseinheiten“ bzw. freien Trägern. Vielfalt wie Art der Kooperation staatlicher und ‚freier‘ Träger sind dabei ein international zunehmend kritisiertes Spezifikum deutscher EP. Die wichtigsten Auftragnehmer des BMZ sind die „Kreditanstalt für Wiederaufbau“ – umbenannt in KfW Entwicklungsbank – für die finanzielle Zusammenarbeit (FZ) und die 2011 neu etikettierte „Deutsche Gesellschaft für internationale Zusammenarbeit“ (GIZ). In dieser sind in Reaktion auf die Kritik zumindest die „Deutsche Gesellschaft für technische Zusammenarbeit“ (GTZ) sowie der „Deutsche Entwicklungsdienst“ (DED) und „Inwent“ (Qualifizierung von Fach- und Führungskräften) aufgegangen und damit technische Zusammenarbeit (TZ) und personelle Zusammenarbeit (PZ) zusammengeführt worden. Wichtige Akteure im Bereich privater Organisationen sind die Kirchen und die fast vollständig staatlich finanzierten Parteistiftungen aller im Bundestag vertretenen Parteien. Letztere konzentrieren sich auf politisch besonders sensible Entwicklungsprojekte und bilden in einer interessanten Mischung von Wettbewerb und Kooperation als dt. Besonderheit einen nicht zu unterschätzenden Nebenkanal dt. außenpolitischer Einflussnahme in den EL. Eine Vielzahl von Dritte-Welt-Gruppen hat sich 1995 zusammengeschlossen und firmiert heute unter dem Namen „Verband Entwicklungspolitik und Humanitäre Hilfe deutscher Nichtregierungsorganisationen“ (VENRO), der in einer Art Treuhänderfunktion versucht, die Interessen der Bevölkerung der EL im innenpolitischen Prozess in D zur Geltung zu bringen. Ungeachtet einer wachsenden, wenn auch spannungsreichen Kooperation zwischen BMZ und NROs ist die gesellschaftliche Lobby der EP schwach. Das komplexe Netz der Akteure ist konfliktträchtig fragmentiert und die Steuerungskompetenz des BMZ, dessen Existenz vor Wahlen mehrfach in Frage gestellt wurde, inzwischen aber als konsolidiert gilt, beschränkt.
Leistungen der Entwicklungshilfe
Die dt. öffentliche EH (Official Development Aid – ODA), für deren Berechnung gemeinsam von den Geberländern im EH-Ausschuss (Development Assistance Committee – DAC) der OECD festgelegte Kriterien gelten (insbes. Zuschusselement mindestens 25 %), betrug 2017 25,01 Mrd. US Dollar, was 0,67 % des Bruttonationaleinkommens (BNE) entspricht. Damit lag D unter den Geberländern (DAC-Länder 2017 insgesamt 147,16 Mrd. Dollar) nach der absoluten Höhe an zweiter, gemessen als Anteil am BNE an sechster Stelle (DAC-Durchschnitt 0,31 %). D fällt damit wieder hinter die international vereinbarte Zielgröße von 0,7 % des BNE (erreicht traditionell nur von skandinavischen Ländern sowie meist Luxemburg und Niederlande) zurück. Die dt. ODA hat über die Zeit stark geschwankt. Die deutliche Steigerung seit 2005 beruht u. a. auf den Auswirkungen des starken Schuldenerlasses für hoch verschuldete EL und in den letzten Jahren auf anrechenbaren Versorgungsleistungen für Flüchtlinge in D, die 2016 erstmals mit 0,7 % zum Erreichen der Zielgröße geführt hatten (Anteil der Versorgungsleistungen rund ein Viertel).
Traditionell wird der größte Teil der Mittel in bilateralen Verträgen mit individuellen EL vergeben. Zur multilateralen ODA (2017 21 %) zählen insbesondere Zuwendungen an die Weltbankgruppe und regionale Entwicklungsbanken, UN-Entwicklungsorganisationen und die EH der EU (dt. Anteil im Rahmen der erweiterten EU gut ein Fünftel). In der regionalen Verteilung führt zunehmend Subsahara-Afrika, gefolgt von Ost- und Südasien, während Lateinamerika am Ende rangiert. In der Umbruchphase nach dem Ende der Sowjetunion hat D die Transformationsländer besonders stark unterstützt (nicht als ODA, sondern unter einer neuen Kategorie „öffentliche Hilfe“ gesondert erfasst). Zu den Hauptempfängerländer dt. ODA zählen traditionell Indien, Ägypten, Indonesien, während China und Afghanistan erst in den letzten Jahren auf vordere Plätze gerückt sind. Pro-Kopf-Berechnungen lassen allerdings die bevölkerungsstarken Länder zurückfallen und bringen Länder wie Namibia in eine Führungsposition. Seit 2005 wird versucht, anstelle des Gießkannenprinzips der Vergangenheit eine Konzentration der bilateralen ODA auf etwa 50 Partnerländer (2017 50 Länder, 35 weitere über themenspezifische und regionale Programme einbezogen) zu erreichen. Kritisch diskutiert wird, inwieweit die inhaltlichen Kriterien bei der Auswahl der Partnerländer einheitlich angewendet werden (z. B. China). Der auf die „am wenigsten entwickelten Länder“ (LDC, knapp 50 v. a. in Subsahara-Afrika) entfallende Teil der dt. ODA hat in den letzten Jahren zugenommen (2017 16 % = 0,11 % des BNE), verfehlt aber noch deutlich das einschlägige SDG (0,15 – 0,20 % des BNE). Auch inhaltlich wird eine Konzentration auf prioritäre Felder dt. ODA angestrebt, seit 2009 auf sieben: gute Regierungsführung; Erziehung; Gesundheit; Schutz des Klimas, der Umwelt und der natürlichen Ressourcen; ländliche Entwicklung; Entwicklung des Privatsektors sowie nachhaltige Wirtschaftsentwicklung. Bei der Form der Hilfe dominiert noch die Projekthilfe, obwohl programmorientierte Ansätze bis hin zu direkter Budgethilfe (nur bei nachgewiesener „guter Regierungsführung“) zunehmen.
Reformen und Perspektiven
Die Anforderungen an eine zukunftsorientierte EP und ihre internationale Einbettung sind tendenziell gewachsen. Umweltzerstörungen, drohende Klimakatastrophen, Bevölkerungswachstum (regional am stärksten in Afrika), Drogenhandel, Terrorismus, Flüchtlingsströme sowie Bürgerkriege und Chaos in Teilen der Welt bedrohen die natürlichen Lebensgrundlagen und gefährden die globale Stabilität, stellen aber auch das traditionelle westliche Entwicklungsmodell in Frage. Vor dem Hintergrund anhaltender Grundsatzkritik an Sinn und Effizienz der EP ist national wie international eine höhere Effizienz der EH verstärkt diskutiert worden, wobei die zunehmende Pluralisierung der Akteure – u. a. auf staatlicher Seite die an Einfluss gewinnenden Schwellenländer China, Indien und Brasilen auch als neue Geberländer – eine Konsensfindung nicht leichter macht. Weitere institutionelle Reformen im extrem pluralistischen Akteursgefüge der dt. EP werden auf nationaler (Rechnungshof) und internationaler Ebene (DAC) empfohlen (u. a. Durchsetzung größerer Kohärenz durch das BMZ, stärkere Verzahnung von TZ und FZ, Verlagerung von Entscheidungskompetenzen „vor Ort“ in die EL). Neue inhaltlich-personelle Akzente, wie der seit 2008 in Kooperation mit privaten Trägern durchgeführte Freiwilligendienst „weltwärts“ (finanzielle Unterstützung ehrenamtlicher junger Freiwilliger in Entwicklungsprojekten, seit 2013 auch mit Süd-Nord-Komponente) dienen ebenso der Profilbildung wie neue Programminitiativen auf nationaler wie internationaler Ebene. Beispielhaft angeführt sei der von Entwicklungsminister Müller initiierte „Marshall-Plan mit Afrika“ (insbesondere neue breiter angelegte, partnerschaftliche Kooperationsformen) und der internationale, auf dt. Initiative auf dem G20-Gipfel in Hamburg 2017 beschlossene „Compact with Africa“ (mit Schwerpunkt bessere Bedingungen für Handel und Investitionen). Dabei sind auch bilaterale „Reformpartnerschaften“ zwischen G20-Mitgliedern und reformorientierten afrikanischen Staaten anvisiert, die D (Stand 2019) mit drei Ländern – Tunesien, Elfenbeinküste und Ghana – vereinbart hat. Nicht nur in der Kooperation mit dem Nachbarkontinent Afrika wird eine stärkere Abstimmung zwischen der EP des wichtigen Akteurs EU und der ihrer Mitglieder gefordert, woran D als wichtigster Beitragszahler der EU über die Zeit auch ein wachsendes Interesse entwickelt hat.
Programmatisch hat die klassische Entwicklungspolitik auf die veränderten Rahmenbedingungen und Herausforderungen zunehmend reagiert und ist inzwischen national wie international viel umfassender angelegt. Mit der quantitativen wie qualitativen Pluralisierung der Akteure sind aber auch Interessenkonflikte und Koordinierungsbedarfe stark gewachsen. Große Defizite zeigen sich vor allem bei der Umsetzung der Programme. Dies gilt nicht zuletzt für den globalen Zielrahmen der SDG einschließlich der damit verbundenen Finanzierungsregelungen bis 2030, der beim bisherigen Reformtempo international wie auch national in D droht, krass verfehlt zu werden.
Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 8., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2021. Autor des Artikels: Uwe Andersen
