Begriff und Funktionen von Enquete-Kommissionen (EK)
Das Recht der „Enquete“ (frz., Untersuchung) gehört zu den klassischen Instrumenten der Legislative, um sich unabhängig von der Exekutive umfassende Informationen über einen bestimmten Sachbereich zu beschaffen, die als Grundlage für spätere Entscheidungen dienen können. In der parlamentarischen Praxis der Bundesrepublik blieb das Untersuchungsrecht jedoch zunächst weitgehend auf die Erforschung politischer Skandale und Missstände in Untersuchungsausschüssen nach Art. 44 GG beschränkt.
Das 1969 in der Geschäftsordnung des Bundestages verankerte Institut der EK meint demgegenüber ein Gremium, in dem Abgeordnete gemeinsam mit externen Sachverständigen komplexe und politisch bedeutsame gesellschaftliche und naturwissenschaftlich-technische Entwicklungen systematisch aufarbeiten. Auf der Grundlage dieser Bestandsaufnahme werden in EK Ansatzpunkte wie auch potenzielle Auswirkungen gesetzgeberischen Handelns diskutiert und dem Bundestag Empfehlungen für seine weitere Arbeit in dem entsprechenden Feld vorgelegt. Ähnliches gilt für die Landtage der deutschen Länder, die in den vergangenen Jahren ebenfalls zahlreiche EK eingesetzt haben.
Die Tätigkeit von EK ist damit auf die Unterstützung der allgemeinen Parlamentsfunktionen bezogen. EK sollen die Legislative durch die Einbeziehung von externem, vor allem wissenschaftlichem Sachverstand im Rahmen der Gesetzgebungsfunktion stärken, indem sie die Abhängigkeit des Parlaments von den Informationen und den Gesetzesvorlagen der Ministerialbürokratie verringern. Damit soll auch ein Beitrag zur Kontrolle der Regierung geleistet werden. In den vergangenen Jahren haben EK darüber hinaus die Funktion wahrgenommen, durch ihre Arbeit auch die Öffentlichkeit für ihr jeweiliges Thema zu sensibilisieren.
Zusammensetzung und Verfahren der EK
Nach § 56 seiner Geschäftsordnung kann der Bundestag EK „zur Vorbereitung von Entscheidungen über umfangreiche und bedeutsame Sachkomplexe“ einrichten. Auf Antrag eines Viertels der Abgeordneten ist er dazu verpflichtet. Wenngleich EK im Bund damit als Minderheitenrecht konzipiert sind, basierte die weit überwiegende Zahl der bisherigen EK auf einem Beschluss mit großer Mehrheit. Mit dem Einsetzungsbeschluss wird ein Arbeitsauftrag festgelegt, auf dessen Grundlage bis zum Ende der jeweiligen Wahlperiode ein Abschlussbericht von der EK erwartet wird. In mehreren Fällen haben die EK aufgrund des Prinzips der Diskontinuität lediglich Zwischenberichte vorlegen können und ihre Arbeit mit einem erneuerten Beschluss des Bundestages in der folgenden Wahlperiode fortgesetzt. Die Berichte enthalten neben einer systematischen Aufbereitung der von der EK erhobenen Informationen auch Empfehlungen für künftige Gesetzgebung oder andere Parlamentsbeschlüsse an den Bundestag.
Die Mitglieder der Kommission werden im Einvernehmen der Fraktionen benannt, wobei jede Fraktion mindestens einen Vertreter entsenden kann. In der parlamentarischen Praxis spiegelt die Zusammensetzung der EK in etwa das Stärkeverhältnis der Fraktionen wider. Letztere haben auch für eine gewöhnlich gleiche Anzahl sachverständiger Mitglieder der Kommission das Benennungsrecht. Bei den Sachverständigen handelt es sich meistens um Wissenschaftler, aber auch um Vertreter von Interessengruppen.
Die EK des Bundestages hatten bisher zwischen zehn und 38 Mitglieder. Die nichtparlamentarischen Mitglieder der EK sind den Abgeordneten insofern gleichgestellt, als dass sie gleiches Stimmrecht haben und gleiches Rede- und Antragsrecht besitzen. Über die Einbeziehung von Sachverständigen hinaus können EK zur Informationserhebung Gutachten anfordern, Anhörungen veranstalten oder Delegationsreisen durchführen. Sie werden durch ein Sekretariat administrativ unterstützt.
Für die Arbeit der EK gilt das Mehrheitsprinzip. Da EK im Gegensatz zu den regulären Ausschüssen nicht der Entscheidungsfindung im engeren Sinne dienen, sondern der Vorbereitung von Parlamentsbeschlüssen, ist das Prinzip aber abgeschwächt. Wo ein Konsens nicht herstellbar ist, ist es üblich, die divergierenden Standpunkte zu einzelnen Sachgebieten zu dokumentieren. Das Recht auf ein Sondervotum steht nicht nur den parlamentarischen Mitgliedern, sondern auch den Sachverständigen zu.
Der Bundestag hat bisher (Stand: 01.03.2019) 38 EK eingesetzt. In mehreren Fällen wurde dabei die Arbeit einer vorangegangenen EK fortgesetzt. Die Anzahl der EK pro Wahlperiode ist unterschiedlich, sie reicht von keiner (18.) bis zu fünf (11., 13. und 14. Wahlperiode). Inhaltlich ging es häufig um die Folgen der naturwissenschaftlich-technischen Entwicklung sowie um die Möglichkeiten und Grenzen einer politischen Steuerung dieser Prozesse. Daneben wurden EK zu übergeordneten gesellschaftspolitischen Fragen grundsätzlicher Tragweite wie demographischer Wandel, Globalisierung oder nachhaltiges Wirtschaften eingerichtet. Kennzeichnend für die Arbeit der EK ist es, dass sie die Grenzen der nach Politikfeldern organisierten Fachausschüsse häufig überschreiten.
Erfolge und Probleme der EK
Die Ergebnisse der EK des Bundestages (wie auch der Landtage) stellen beträchtliche Integrationsleistungen dar, die wissenschaftliche Sachkenntnis, wirtschaftliche und gesellschaftliche Interessen und politische Positionen zusammengeführt haben. EK haben in zahlreichen gesellschaftspolitischen und naturwissenschaftlich-technischen Problemfeldern eine Fülle von Informationen systematisch aufbereitet, die für die parlamentarische Arbeit von erheblichem Wert waren und sind. Die bei der Verankerung der EK formulierte Erwartung, dass dieses Instrument in der Gesetzgebung zu einer Stärkung des Parlaments gegenüber der Exekutive führt, hat sich dennoch nur zum Teil erfüllt. Das hat wesentlich damit zu tun, dass durch die Einbeziehung wissenschaftlicher Expertise in die Arbeit der EK nicht die institutionellen Zwänge des parlamentarischen Systems und insbesondere des Parteienwettstreits aufgehoben werden. Wenn der Dualismus von Regierungsmehrheit und Opposition die Arbeit der EK prägt, sind die Möglichkeiten für einen problemlösungsorientierten Arbeitsstil eher gering. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn die politischen Linien der Fraktionen bereits vor Arbeitsaufnahme der EK markiert und Gegenstand einer kontroversen öffentlichen Diskussion geworden sind. Ein gewisses Maß an Ergebnisoffenheit ist aber Voraussetzung für einen fruchtbaren Dialog zwischen Parlamentariern und Sachverständigen.
Die Arbeitsergebnisse der EK haben in der Regel mittel- bis langfristige Wirkung, indem sie das Problembewusstsein für komplizierte Sachzusammenhänge schärfen. Dass der Bundestag aus den Empfehlungen einer EK konkrete Gesetzgebungsaktivitäten entwickelt, blieb deshalb eher die Ausnahme. Erschwert wird dies auch dadurch, dass der politikfeldübergreifende Ansatz der EK gewissermaßen quer zur segmentierten Organisation des Gesamtparlaments verläuft. Als Folge wird die ganzheitliche Sicht der EK bei der Umsetzung häufig wieder in die Perspektive der Fachausschüsse heruntergebrochen. Die Öffentlichkeitsfunktion haben die EK in unterschiedlicher Weise erfüllen können. Während einige EK lediglich eine Fachöffentlichkeit erreichen konnten, haben andere in der öffentlichen Diskussion eine breite Resonanz gefunden.
Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 8., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2021. Autor des Artikels: Wilhelm Knelangen
