Außenpolitik | bpb.de

Rahmenbedingungen

Die Außenpolitik (A.) Ds resultiert aus der Einwirkung der internationalen Politik und der eigenen Gesellschaft auf das nationale politische System. Sie wird bestimmt durch

1. die normativen Vorgaben des Grundgesetzes (Wahrung des Friedens; Verbot eines Angriffskrieges; Bereitschaft zu offenem, kooperativen Internationalismus);

2. die Einbindung in die europäische Integration;

3. die Einbindung in das transatlantische Sicherheitssystem mit den USA als Führungsmacht;

4. die Notwendigkeit guter Ostverbindungen aufgrund der zentralen Mittellage in Europa;

5. die außenwirtschaftliche Verflechtung, die Integration in den Weltmarkt;

6. Ds hohe Rohstoff- und Exportabhängigkeit und

7. schließlich Ds Geschichte, insbesondere die nach wie vor bestehende Verantwortung für die Untaten des NS-Regimes.

Zur Position Ds als Akteur im internationalen System

Europa erlebte 1989/91 einen Umbruch revolutionären Ausmaßes. Auch heute befindet sich Europa immer noch in einem Wandlungsprozess, der erste Schemen einer endgültigen Struktur des Kontinents erkennen lässt. Während im Westen die Europäische Union (EU) sich 1990 bis 2017 im Vertiefungsprozess befand (Binnenmarkt, Wirtschafts- und Währungsunion, Politische Union), sind viele Staaten Mittel- und Ost- und Südeuropas noch immer im Prozess des Aufbaus einer völlig neuen politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Ordnung, wobei Nationenbildung in den ehemaligen Unionsstaaten der Sowjetunion und von Jugoslawien immer noch eine wichtige Rolle spielt. D hat eindeutige außenpolitische Prioritäten gesetzt, die unter die Rubriken „Multilateralismus“, „Einbindung in die EU“ und „Fortführung der transatlantischen Beziehungen“ sowie „Integration in das internationale Handelssystem“ subsumiert werden können, um zu Stabilität auf dem Kontinent beizutragen. Diese außenpolitischen Ziele werden sowohl von den Regierungs- als auch den wichtigsten Oppositionsparteien vertreten. In ihren Grundstrukturen ist die dt. A. fest in der Gesellschaft verankert; in der Ausführung der Regierungen Kohl, Schröder und Merkel gibt es jedoch praktische Unterschiede. Eine Längsschnittanalyse der ersten nahezu 30 Jahre der Außenpolitik des neuen Ds zeigt, dass Kontinuität in der Außenpolitik mit der der BRD überwiegt.

Außenpolitische Politikfelder

Kontinuität und Diskontinuität dt. A. werden anhand unterschiedlicher Politikfelder gut erkennbar. Zentrale außenpolitische Politikfelder Ds sind die Europapolitik, das transatlantische Verhältnis, die Haltung zu Osteuropa und Ds Rolle in der Weltpolitik

Die Vertiefung der europäischen Integration

Bereits das Grundgesetz gibt die normative Vorgabe für die Europapolitik, wenn es in Art. 24 GG heißt: „(1) Der Bund kann durch Gesetz Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen übertragen. (2) Der Bund kann sich zur Wahrung des Friedens einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit einordnen; er wird hierbei in die Beschränkungen seiner Hoheitsrechte einwilligen, die eine friedliche und dauerhafte Ordnung in Europa und zwischen den Völkern der Welt herbeiführen und sichern.“ Auch nach der Vereinigung bestand zu keiner Zeit und besteht auch heute kein Zweifel daran, dass sich die A. Ds primär am politischen Gravitationszentrum EU ausrichtet, u. a. da D ökonomisch inzwischen in der EU-27 nahezu zwei Drittel seiner Güter in die anderen EU-Staaten exportiert. Aber nicht nur die ökonomische Interdependenz mit der Gemeinschaft lässt die weitere Mitarbeit in dieser einzigartigen supranationalen Organisation der Welt als geraten erscheinen, sondern vor allem auch die politischen Vorteile, die die BRD ebenso aus der EU-Mitgliedschaft zog wie auch D sie heute in der EU erwirbt. Die Teilhabe an der EU stützte den Aufbauprozess der liberalen Demokratie in der BRD, führte zur Gleichberechtigung des neuen westdt. Teilstaates und ermöglichte schließlich der BRD das starke weltpolitische Gewicht. Die Europäische Gemeinschaft hat eine Friedensordnung geschaffen, die unter ihren Mitgliedern verlässlich Gewalt als Mittel der Politik ausschließt und hierin D voll einbindet. Sie hat die Demokratie glaubhaft zur fest verwurzelten Regierungsform Europas und natürlich auch der BRD gemacht. Schließlich hat sie einen riesigen gemeinsamen Markt mit blühender Wirtschaft und großer Anziehungskraft auf Ost- und Westeuropa geschaffen. Das bedeutet, dass auch in Zukunft die EU dem deutschen Ziel der Wahrnehmung nationaler Interessen durch Multilateralisierung und Integrationsbereitschaft entspricht. Somit bindet auch in Zukunft die EU D als mögliche Führungsmacht ein, bietet ihm aber auch den Rahmen zu optimaler Verfolgung bzw. Verwirklichung seiner außenpolitischen Grundinteressen.

Die enge Bindung Ds an die EU ist nach der dt. Einheit von verantwortlichen Politikern zu keiner Zeit in Frage gestellt worden. Bereits im Zehn-Punkte-Programm des ehemaligen Bundeskanzlers Kohl am 28.11.1989 über die dt.-dt. Konföderation wird deutlich, dass der Platz eines zukünftigen Ds in der EU gesehen wurde. Im April 1990 wurde von Kohl zusammen mit Präsident Mitterrand der Weg zur weiteren Vertiefung des Integrationsprozesses eingeschlagen. Die beiden Politiker initiierten einen Plan zur Beschleunigung der Politischen Union sowie zur Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion. Im Oktober 1991 brachten Bundeskanzler Kohl und Präsident Mitterrand die gemeinsame Initiative für ein europäisches Verteidigungskorps ein. Vorläufiger Schlusspunkt dieser Einbindung Ds in die Europäische Gemeinschaft war die Unterzeichnung des Maastrichter Vertrags 1991/92, der nicht nur zur Schaffung der Wirtschafts- und Währungsunion 1999 führte, sondern auch eine Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) als Ziel formulierte. Die Einbeziehung der Westeuropäischen Union (WEU) als sicherheitspolitisches Standbein der EU wurde durch den Maastrichter Vertrag sowie den Amsterdamer Vertrag (1997) und durch den Vertrag von Nizza (2001) geregelt. Die Bundesregierungen machten immer wieder ihr Interesse an einer Vertiefung der politischen Union deutlich, die zur ökonomischen Vertiefung parallel verlaufen sollte. So konnte die Bundesregierung Kohl besonders im Amsterdamer Vertrag weitere Fortschritte in den Säulen zwei – GASP – sowie drei – Zentrale Innen- und Justizpolitik(ZIJ) – erreichen. Die enge Einbindung Ds dient(e) nicht nur den eigenen außenpolitischen Interessen, sondern beruhigt(e) gleichzeitig auch latente bzw. offene Befürchtungen vor einer zu starken Rolle Ds in der EU.

Auch die Regierung Schröder setzte die Europapolitik der Vorgängerregierungen fort, wenngleich sie deutlicher die nationalen Interessen artikulierte. Nach heftigen Auseinandersetzungen auf dem Gipfel in Nizza 2000 gelang es jedoch Schröder und Chirac in der Europapolitik neue Akzente zu setzen. So erreichten beide einen Kompromiss als Grundlage für eine neue EU-Agrarpolitik und initiierten europapolitische Initiativen wie z. B. die Verteidigungsunion, die ihren Niederschlag im Europäischen Verfassungsentwurf fanden. Besonders eng war die dt.-französische Zusammenarbeit während des Irak-Kriegs 2003, als D zusammen mit Frankreich gegen den von den USA geforderten Krieg vehement intervenierten, was allerdings zum zeitweiligen Scheitern der Gemeinsamen Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik führte. Die Regierung Schröder legte eine größere Selbstbewusstseins-Rhetorik an den Tag.

Die Europapolitik von Bundeskanzlerin Merkel unterscheidet sich von der Schröders durch Stil und Rhetorik sowie ergebnisorientierte Pragmatik. So hat Angela Merkel im Dezember 2005 wesentlich dazu beigetragen, dass es zu einem finanziellen Kompromiss über den EU-Haushalt für die Zeit von 2007 bis 2013 kam. Während der dt. Ratspräsidentschaft in der ersten Jahreshälfte 2007 gelang es der deutschen Kanzlerin, der EU – nach dem ablehnenden Volksvotum der Franzosen und der Niederländer im Frühsommer 2005 zum Verfassungsvertrag – einen neuen Fahrplan über ihre zukünftige strukturelle Entwicklung zu geben, was zum Inkrafttreten des Lissabonner Vertrags 2009 führte. Faktisch ist dieser Vertrag ein Ersatz für den gescheiterten Verfassungsvertrag. 2010 geriet die EU in eine sehr schwere Krise, ausgelöst durch die starke Überschuldungspolitik Griechenlands. In dieser Eurokrise handelte die Bundesregierung zumindest inkohärent, wollte sie doch zunächst keine Unterstützung für Griechenland gewähren. Dann war A. Merkel gegen eine Wirtschaftsregierung und plädierte stattdessen für eine deutlich strengere Haushaltskontrolle mit automatischen Sanktionen. Schließlich räumte sie diese Position, befürwortete eine Wirtschaftsregierung und sprach sich für Hilfen für die von der Euro-Krise betroffenen Staaten aus. Mittlerweile hatte sich diese Euro-Krise auf Irland, Spanien, Portugal und Italien ausgeweitet, so dass die EU sogenannte Rettungsschirme entwickeln musste, um die Krise einzudämmen. Die große Europastrategie Ds ist nicht mehr erkennbar und auch in der Gesellschaft ist der lange Jahrzehnte vorhandene permissive consensus über die Zustimmung zu Europa gesunken

Die atlantische Komponente

Die Überwindung des Ost-West-Konflikts, der Zerfall der Sowjetunion und die weit reichenden Erfolge der Abrüstungspolitik haben die Grundlagen der westeuropäisch-amerikanischen Beziehungen und der dt.-amerikanischen Beziehungen vollkommen verändert. Der Wegfall der kommunistischen Bedrohung machte die NATO nicht überflüssig, veränderte aber ihren Stellenwert sowie das Verhältnis ihrer Mitglieder zueinander mit dem Ziel der Herausbildung einer europäischen Sicherheits- und Verteidigungsidentität (ESVI). Es müsste in Zukunft innerhalb der NATO zu einer symmetrischen Struktur kommen, wobei die Bedeutung Ds im Bündnis notwendigerweise steigen wird. Natürlich kommen bei der transatlantischen Kooperation ureigene US-Interessen zur Geltung. Die USA verstanden das neue D als Partner bei der Neuordnung Europas und als entscheidenden Fürsprecher für eine liberale Handelspolitik in der EU. Die USA sind auch weiterhin an der Etablierung und Fundamentierung der liberal-pluralistisch-kapitalistischen Gesellschaft in Europa interessiert. Seit dem Zerfall der UdSSR wurde die KSZE/OSZE in den USA auch als eine immer bedeutsamere Organisation perzipiert, gibt sie doch den Vereinigten Staaten die Möglichkeit, notfalls die Entwicklung auf dem europäischen Kontinent über die OSZE mitzubestimmen. Da eine europäische Sicherheitspolitik in absehbarer Zeit nicht realisierbar ist, gesellschaftliche Konflikte an der östlichen und südlichen Peripherie der EU durchaus in militärische Konflikte übergehen können, bleibt die US-Garantie einzige Rückversicherung gegen eine politische Umkehr in Russland und anderen GUS-Staaten. Im Übrigen legen gerade die Osteuropäer großen Wert auf die weitere Anwesenheit der USA in Europa – zum einen als Garantie gegen Russland und Weißrussland und zum anderen als ein willkommenes Gegengewicht zu einer potenziellen Vorherrschaft Ds. Auch in D. wird überwiegend wahrgenommen, dass eine dt NATO-Mitgliedschaft auch in Zukunft für dieses Land wichtig ist. Mit dem Krieg der NATO im Frühjahr 1999 gegen Jugoslawien veränderte sich die dt. A. Es erfolgte ein radikaler Bruch mit der bisher geübten Kultur der Zurückhaltung; andererseits wurde aber von der Regierung Schröder/Fischer die Politik des Schulterschlusses mit den NATO-Verbündeten in der bisherigen Tradition dt. A. vollzogen und die denkbar stärkste Bekräftigung der NATO- und Amerika-Treue vorgenommen. Der Einsatz in Jugoslawien wurde von der dt. Regierung als eine humanitäre Intervention begriffen, die auch ohne UN-Mandat erfolgten musste, da nach dt. Auffassung im Kosovo Genozid an den Kosovo-Albanern durch die Serben praktiziert wurde. Diese Politik wurde im Kampf gegen den Terrorismus, der durch das Taliban-Regime in Afghanistan unterstützt wurde, 2001 fortgesetzt. Die US-Politik unter Präsident George W. Bush gegenüber dem Irak führte allerdings zum Bruch zwischen Schröder und Bush. D weigerte sich – von Frankreich unterstützt – am Krieg gegen Saddam Husseins Irak teilzunehmen. Nach fünfzig Jahren des Atlantizismus verließ D seine Mittlerfunktion zwischen den USA und Frankreich zugunsten einer deutlichen Ausrichtung auf Frankreich. Zum ersten Mal ersetzte Europa die transatlantischen Beziehungen als zentralen Stützpfeiler dt. Außen- und Sicherheitspolitik. Das Verhältnis zu den USA hat sich unter der Großen Koalition (2005–2009) verbessert, vor allem was Form und Stil der A. betrifft. Dennoch hat die Bundeskanzlerin 2006 während eines USA-Besuches deutlich Kritik an den Zuständen im Gefängnis auf dem kubanischen Stützpunkt Guantanomo, in dem aus Afghanistan expedierte Terroristen einsitzen, geübt. 2011 hat D im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen gegen die Bombardierung des Gaddafi-Regimes in Libyen gestimmt, sich damit erstmals in Gegensatz zu den USA, Großbritannien und Frankreich gestellt und damit bei den atlantischen Partnern Zweifel über Ds Rolle in den atlantischen Beziehungen aufkommen lassen. Die Entfremdung setzt sich unter Präsident Trump fort, der bestimmte deutsche Produkte mit Zöllen belegte und ein unklares Verhältnis der USA zur Nato repräsentiert.

Die Herausforderung – Osteuropa

Die Überwindung des Ost-West-Konflikts hat zu einer vollkommen neuen Rolle der Ostverbindungen geführt. D ist nicht länger der östliche Grenz- und Frontstaat von NATO und EU. Das Koordinatensystem der EU hat sich nach Osten verschoben, so dass Ds Ostpolitik stärker als zuvor ein Element gemeinsamer EU-Politik darstellt. D hat(te) ein unmittelbares Interesse am Gelingen des Reformprozesses in dieser Region. Deswegen unterstützte es von allen OECD-Ländern Ost- und Mitteleuropa politisch, wirtschaftlich und finanziell am stärksten. Jedoch ließ sich der Reformprozess von außen allein mit technischer und finanzieller Hilfe nicht stabilisieren und fördern. Eine direkte personelle Unterstützung der Reformkräfte vor Ort war erforderlich, um einen umfassenden Umbau der politischen und wirtschaftlichen Ordnung hin zu liberaler Demokratie, Rechtsstaat und Sozialer Marktwirtschaft zu verankern. Zum Erfolg dieser Maßnahmen konnte D das Humankapital der ehemaligen DDR nutzen, da die Ingenieure, Kaufleute und Techniker der ehemaligen DDR über genügend osteuropäische Sprachkenntnisse verfügen und diese bei dem Reformaufbau sinnvolle Verwendung finden konnten. Finanziell leistete D über die Hälfte aller westlichen Hilfe an die Sowjetunion/Russland und etwa ein Drittel der Hilfe an Ostmittel- und Südosteuropa.

Natürlich hat das aktive Engagement Ds Gründe. Zunächst einmal wurden die Erwartungen in Mittel- und Osteuropa von politischen Eliten und Gesellschaften zuerst an D gerichtet. Die dt. Führung ergab sich zweitens aus der anerkannten Rolle durch die anderen Staaten. Drittens war D näher am Geschehen und durch ein Scheitern des Reformprozesses in Ost-/Mitteleuropa unmittelbarer als andere Staaten betroffen. Der Erfolg der Reformprozesse in Osteuropa ist die beste Vorkehrung gegen Migrationsströme unermesslichen Ausmaßes und damit die Gefährdung des sozialen Friedens in D. Nicht zuletzt kam ein moralisches Argument in die Debatte, nämlich der Dank an die Sowjetunion, die die dt. Wiedervereinigung auf friedlichem Wege überhaupt erst ermöglicht hat. Mit dem Beitritt Polens, Ungarns und der Tschechischen Republik zur NATO Anfang 1999 sowie den 2003 abgeschlossenen EU-Beitrittsverhandlungen mit acht MOE-Staaten erreichte die neue dt. Mittel- und Osteuropapolitik erste Erfolge. 2004 traten die baltischen Staaten, Polen, Ungarn, Tschechien, die Slowakei und Slowenien der EU bei, 2007 folgten Rumänien und Bulgarien.

Ds neue Verantwortung in der Weltpolitik

Die Übernahme größerer internationaler Verantwortung resultiert einmal aus der Erlangung der völkerrechtlichen Souveränität, zum anderen aber aus der geostrategischen Position Ds im Herzen Europas. Die größte Demokratie Westeuropas kann der Verantwortung nicht ausweichen, durch diplomatische, ökonomische und notfalls auch militärische Mittel zur Durchsetzung der Völkerrechtsordnung beizutragen. D hat neben ökonomischen und diplomatischen Mitteln auch Militär der UNO zur Durchführung von peace-keeping-Missionen zur Verfügung gestellt. Angefangen von der Entsendung von Sanitätssoldaten 1991 nach Kambodscha über die Mitarbeit in IFOR und SFOR sowie KFOR auf dem Balkan bis hin zur Entsendung von Sanitätssoldaten nach Australien 1999, um im Ost-Timor-Konflikt die Weltgemeinschaft zu unterstützen. Auch die Luftschläge der NATO gegen Serbien, also der Krieg gegen das Jugoslawien Milosevic’s unter dt. Beteiligung, wurden mit internationaler Verantwortung begründet, wenngleich kein UN-Mandat vorgelegen hatte. Mit der Regierung Schröder hatte die internationale Verantwortungsübernahme eine Steigerung erfahren. Die Regierung verfolgte das Ziel, im Rahmen der angestrebten Reform der UNO einen ständigen Sitz im UN-Sicherheitsrat zu erlangen. Doch scheiterte D mit diesem Ansatz, da es innerhalb der ständigen Sicherheitsratsmitglieder keinen Konsens über eine Reform dieses Gremiums gab und gibt. Für die Regierung Merkel steht die Reform der UNO und ein damit verbundener dt. ständiger Sitz im Sicherheitsrat nicht auf der politischen Prioritätenliste, jedoch will D auch unter Merkel größere internationale Verantwortung übernehmen, was u. a. am Einsatz der Bundeswehr an sieben UN-Missionen (2018) deutlich wird.

Dritte-Welt-Politik

Eine weitere Säule deutscher A. bildet die Dritte-Welt-Politik. Sie wird aus ökonomischen, friedenspolitischen, sozialen und humanitären Gründen betrieben, wobei die Gründe zu unterschiedlichen Zeiten verschieden gewichtet wurden. Im Herbst 1991 legte die Bundesregierung neue politische Kriterien fest, nach denen sich staatliche Entwicklungszusammenarbeit zu richten hat, nämlich

• Achtung von Menschenrechten und Menschenwürde;

• demokratisch-pluralistische und rechtsstaatliche Regierungsform;

• marktorientierte Wirtschaftsordnung und funktionierende Verwaltung;

• eigene Entwicklungsanstrengung sowie

• Reduzierung überhöhter Rüstungsausgaben.

Entwicklungspolitik wird entsprechend der Pluralität der eingehenden Interessen als eine multifunktionale Querschnittsaufgabe primär im Schnittpunkt zwischen Außen- und Wirtschaftspolitik verstanden. Die dt. Dritte-Welt-Politik wird überwiegend bilateral betrieben. Für das Jahr 2018 sieht der Bundeshaushalt 9,4 Mrd. € vor, so dass das von der UNO gesetzte Ziel von 0,7 % des BSP nicht erreicht wird.

Euro-Hegemon oder Scharniermacht?

Der fundamentale Wandel des internationalen Systems hat auch das Koordinatensystem und die Parameter der dt. A. vollkommen verändert. Größe, Wirtschaftskraft, geographische Lage eröffneten die Möglichkeit, dass D sich zum Eurohegemon entwickeln könnte. Doch wäre D mit dieser Rolle ganz sicherlich überfordert. Die aktuelle ökonomische Überforderung zeigt sich sowohl in den Folgen der dt. Vereinigung als auch in den von D erbrachten Leistungen für Mittel- und Osteuropa. Und auch der Wille zu solch einer Politik ist nicht vorhanden. Für D ist es aber aus ureigenstem Interesse bedeutsam, dass der Reformprozess in Osteuropa erfolgreich ist und damit eine potenzielle Bedrohungssituation beseitigt wird. D muss, aus der festen Einbindung in die EU, die aktive Rolle einer Scharniermacht in Europa übernehmen. Nach Erlangung der Souveränität suchte das vereinte D nach einer außenpolitischen Konzeption, in der neben europäischem Integrationsprozess, atlantischer Kooperation und erneuerten Ostbeziehungen auch der Aspekt der Einbeziehung Ds beim Einsatz für den Weltfrieden eine zunehmende Rolle spielen sollte. Nach der Vereinigung wollten die Regierungen mehr Verantwortung in der internationalen Politik übernehmen. Der Ansatz zu mehr Verantwortung reduzierte sich im politischen Diskurs allerdings auf einen ständigen Sitz im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen sowie den Einsatz der Bundeswehr bei Blauhelmeinsätzen der UNO. So scheiterten die ersten Versuche zur Übernahme größerer weltpolitischer Verantwortung Ds sowohl im Golfkrieg 1991, im Jugoslawienkrieg wie auch in Somalia 1993/94. All diese Einsätze sollten die gestiegene Verantwortungsbereitschaft des vereinten Ds dokumentieren. D muss jedoch anstelle des Vorrangs der militärischen Maßnahmen vor allem Führungsaufgaben in jenen Bereichen übernehmen, die globaler Natur sind und national nicht mehr adäquat gelöst werden können, z. B. in der globalen Umwelt- und Migrationsproblematik, im Kampf gegen die Proliferation von Nuklearwaffen und chemischen Waffen. In einem durch immer größere Interdependenzstrukturen gekennzeichneten internationalen System ist es auch einem so großen Nationalstaat wie D nicht mehr möglich, eine vollkommen nationalstaatlich orientierte A. zu betreiben. Das Ziel dt. A. muss es sein, eine aktiv gestaltende Einwirkung auf die internationale Umwelt auszuüben. Dt. A. muss versuchen, die vorhandene Gestaltungsmacht kooperativ einzusetzen. Das bedeutet, dass D einen kooperativen Internationalismus betreiben muss, indem es andere Partner gewinnt, mit Hilfe von zivilen Maßnahmen das internationale System zu stabilisieren.

Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 8., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2021. Autor des Artikels: Wichard Woyke