Der Expertenrat für Klimafragen
Im September 2020 richtete die Bundesregierung den Expertenrat für Klimafragen ein. Seine Grundlage ist das Externer Link: Bundesklimaschutz-Gesetz (§§ 11 und 12). Der Expertenrat besteht aus fünf Sachverständigen aus verschiedenen wissenschaftlichen Fachbereichen. Die Expertinnen und Experten werden für jeweils fünf Jahre von der Bundesregierung berufen. Das Gremium prüft die jährlich durch das Umweltbundesamt erstellten Daten der Treibhausgasemissionen und legt der Bundesregierung und dem Deutschen Bundestag eine Bewertung der dieser Daten vor.
Die Daten werden in sieben Sektoren aufgeschlüsselt: Energiewirtschaft, Industrie, Gebäude, Verkehr, Landwirtschaft, Abfall und Landnutzung.
Werden die Klimaziele in einem der geprüften Sektoren nicht eingehalten, sind die zuständigen Ministerien verpflichtet, schnellstmöglich Sofortprogramme zu erstellen. Diese Maßnahmenpakete werden anschließend ebenfalls vom Expertenrat überprüft.
Das Gremium legt dem Bundestag und der Bundesregierung alle zwei Jahre ein Gutachten zu den bisherigen Entwicklungen der Treibhausgasemissionen, Trends bezüglich der Jahresemissionsmengen und der Wirksamkeit von Maßnahmen vor. Das erste Zweijahresgutachten wurde im November 2022 veröffentlicht. Der Rat ist unabhängig und nur an den im Bundes-Klimaschutzgesetz begründeten Auftrag gebunden.
bpb.de: Laut Klimaschutzgesetz muss Deutschland den Ausstoß an Treibhausgasen bis 2030 im Vergleich zu 1990 um mindestens 65 Prozent reduzieren. Dem Externer Link: Zweijahresgutachten des Expertenrats zufolge müsste sich die Menge an eingesparten Emissionen im Zeitraum von 2022 bis 2030 im Vergleich zu den Jahren 2011 bis 2021 mehr als verdoppeln, um dieses Ziel zu erreichen. Ist dies zu schaffen?
Thomas Heimer: Wir haben für unser Gutachten Trendfortschreibungen gemacht. Demnach müssen bis 2030 pro Jahr 35,7 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalente eingespart werden. Zum Vergleich: Zwischen 2011 und 2021 waren es pro Jahr nur 15,9 Millionen Tonnen an Einsparungen. Das heißt, es muss bis 2030 jährlich mehr als doppelt so viel eingespart werden als im Durchschnitt der vergangenen Jahre. Um das Ziel doch noch zu erreichen, bedarf es größerer Anstrengungen als bislang.
Im vergangenen Jahr gingen rund 90 Prozent der Treibhausgasemissionen auf die Bereiche Energiewirtschaft, Industrie, Gebäude und Verkehr zurück. In welchen Bereichen gibt es Probleme und wo gab es Erfolge?
Es gab sehr große Reduktionen an CO₂-Emissionen im Energiebereich. Dort wurden zwischen 2000 und 2021 gut 36 Prozent eingespart – ein großer Teil davon ging auf die Jahre 2017 bis 2020 zurück. Ganz anders im Gebäudesektor: Hier verzeichnet die Statistik zwar zwischen 2000 und 2021 ebenfalls eine Reduzierung um 35 Prozent. Ab 2010 gab es dann jedoch fast keine Einsparungen mehr. Dort ist ebenso wie im Industriesektor noch einiges an Einsparungen möglich. Zudem müssen wir dringend im Verkehrssektor einsparen. Im Zeitraum von 2000 bis 2019 hatte es hier nur einen Rückgang um etwa neun Prozent gegeben. Durch die Interner Link: Corona-Pandemie lag dieser Rückgang bis 2021 schließlich bei rund 18 Prozent.
Wo liegen die Gründe dafür, dass es in manchen Bereichen kaum Einsparungen gab?
Das lässt sich auf ein paar Punkte zurückführen: Ein gutes Beispiel ist der Gebäudesektor. Zwar gibt es dort erhebliche Einsparmöglichkeiten, etwa durch neue Heizsysteme, die weniger Energie verbrauchen. Diese Potenziale wurden jedoch erheblich durch sogenannte Rebound-Effekte zunichte gemacht. So ist die durchschnittliche Raumtemperatur gestiegen. Auch gab es bei der Quadratmeterzahl, die jeder Mensch hierzulande bewohnt, in den vergangenen Jahren einen Zuwachs. Als Folge gab es seit 2010 kaum CO₂-Einsparungen im Gebäudesektor.
Besonders schlecht sieht es laut Gutachten im Verkehrssektor aus. Reichen die bisherigen Maßnahmen von Bund und Ländern aus, um die Verkehrswende zu schaffen?
Wir haben für unsere Analyse im Zweijahresgutachten keine einzelnen Maßnahmen betrachtet, sondern nur die Gesamtemissionen. Im Verkehrssektor war es tatsächlich so, dass die Emissionen nach einem Tiefstand im Jahr 2009 bis zum Jahr 2017 wieder angestiegen sind. Erst 2018 und 2019 und dann vor allem in den Covid-Jahren kam es zu einem nennenswerten Rückgang. Der Expertenrat hat noch keine Informationen darüber, wie der Bund im Verkehrssektor die notwendigen Emissionsreduzierungen schaffen will. Dies hängt auch damit zusammen, dass das Bundesministerium für Digitales und Verkehr in seinem Sofortprogramm zur Einhaltung der Klimaziele im Verkehrssektor auf das geplante, umfassendere neue Klimaschutzprogramm der Bundesregierung verwiesen hat. Dieses ist jedoch noch nicht verabschiedet, weshalb wir dessen Wirkung noch nicht beurteilen können.
Im deutschen Energiesektor wird mittlerweile 36 Prozent weniger CO₂ ausgestoßen als im Jahr 2000. Hält diese Entwicklung künftig an? Wie können soziale Verwerfungen durch womöglich steigende Energiepreise vermieden werden?
Der Energiesektor hat bislang überproportional zu den bisherigen Einsparungen beigetragen. Insbesondere im Stromsektor gab es eine sehr hohe Reduktion. Ganz anders sieht die Situation im sogenannten Wärmemarkt aus. Die Frage möglicher sozialer Folgen stellt sich entsprechend vor allem beim Heizen und der Warmwasserversorgung. In seinem Klimaschutzprogramm für den Gebäudesektor geht die Bundesregierung durch die jüngsten massiven Preiserhöhungen von einem erheblichen Einspareffekt aus. Dadurch stellen sich verteilungspolitische Fragen. Etwa, ob der Bund Interner Link: einkommensschwache Haushalte noch stärker als bereits beschlossen unterstützen will.
Um die Klimaschutzziele noch erreichen zu können, sei neben dem Ausbau der erneuerbaren Energien eine "harte Begrenzung von Emissionsmengen" nötig, heißt es im Zweijahresgutachten des Expertenrats. Wie soll diese konkret aussehen?
Man kann die Menge der Emissionen am effektivsten über ein System mit begrenzten Emissions-Zertifikaten regulieren. Es gibt bereits den Europäischen Emissionshandel (EU-ETS) für den Energie- und Industriebereich. In Deutschland wiederum regelt das Brennstoffemissionshandelsgesetz (BEHG) als nationales Emissionshandelssystem die Brennstoff-Emissionen im Gebäude- und Verkehrsbereich.
Die EU hat im Dezember 2022 beschlossen, den Emissionshandel, der heute bereits Verschmutzungsrechte der Industrie regelt, auch auf Verbraucherinnen und Verbraucher auszuweiten. In Deutschland müssen die Menschen beim Tanken oder Heizen bereits jetzt einen höheren CO₂-Preis zahlen. Weitere Erhöhungen sollen folgen. Reichen die bereits beschlossenen Maßnahmen in diesem Bereich aus?
Die Maßnahmen bei der Bepreisung sind ein Schritt in die richtige Richtung. Klar ist auf Basis unserer Analysen aber auch: Bisher haben sich die Erwartungen in die politischen Maßnahmen in der Regel nicht so erfüllt, wie es eigentlich vermutet wurde. Die Kohlendioxideinsparungen durch den Emissionshandel waren geringer als erwartet. Es muss nun mit einem Monitoring-System genau beobachtet werden, wie die Maßnahmen wirken.
Wichtige Begriffe kurz erklärt
Treibhausgasemission: Als Treibhausgasemissionen wird der Ausstoß von bestimmten Treibhausgasen in die Atmosphäre der Erde bezeichnet. Klimaschädlich sind dabei vor allem Interner Link: Kohlendioxid (CO₂), Interner Link: Interner Link: Methan (CH₄) und Interner Link: Lachgas (N₂O), die insbesondere im Rahmen von industrieller und landwirtschaftlicher Produktion sowie bei der Erzeugung und dem Verbrauch von Energie entstehen. Um den Ausstoß solcher Treibhausgase insbesondere durch Industrieunternehmen zu verringern, haben Deutschland und auch die Europäische Union den sogenannten Emissionshandel eingeführt. Um eine bestimmte Menge an Treibhausgasen wie zum Beispiel CO₂ ausstoßen zu dürfen, müssen Unternehmen sogenannte Emissionszertifikate erwerben. Diese können zwischen Unternehmen und an den Börsen gehandelt werden.
Interner Link: Mehr zum Emissionshandel in unserem Wirtschaftslexikon
CO₂-Äquivalent: Um den Ausstoß und die Auswirkungen verschiedener Treibhausgase besser vergleichen zu können, werden ihre Emissionen mit einer einheitlichen Maßeinheit auf Basis von Kohlendioxid (CO₂) berechnet. Ein CO₂-Aquivalent bezeichnet damit die Klimaauswirkungen von Treibhausgasen im Vergleich zu der von Kohlendioxid.
Rebound-Effekt: Werden Produkte oder Dienstleistungen effizienter, sinken oft auch deren Kosten. Geringere Kosten können dazu führen, dass Produkte oder Dienstleistungen häufiger oder intensiver genutzt werden – und der Verbrauch dadurch steigt. Mit Blick auf den Energieverbrauch kann das z. B. bedeuten, dass durch effizientere Heizungen geringere Kosten entstehen und deshalb mehr geheizt wird. Die möglichen Einsparungen werden durch einen erhöhten Verbrauch so wieder aufgehoben.
Externer Link: Mehr dazu beim Umweltbundesamt
Welche Schulnote geben Sie der Klimapolitik der Bundesregierung insgesamt?
Es ist nicht unsere Aufgabe, Schulnoten zu geben. Allerdings muss sich die jetzige Regierung erheblich anstrengen, um die Ziele noch zu erreichen. Die vergangenen Regierungen haben insbesondere nach dem Ende der Finanzkrise ab 2009 viel zu wenig unternommen, um die Treibhausgasemissionen wirksam zu verringern. Die aktuelle Bundesregierung muss insbesondere in drei Bereichen tätig werden: Erstens muss sie die erneuerbaren Energien rasch weiter ausbauen. Zweitens müssen fossile Anwendungen wie im Wärme- oder Verkehrsbereich aus dem Markt genommen werden. Statt beispielsweise Wärmepumpen in Gebäude einzubauen, die als Backup fossil, also von Öl- und Gasheizungen unterstützt werden, müssen wir komplett auf nicht-fossile Techniken umsteigen. Drittens müssen wir uns intensiver mit Rebound-Effekten beschäftigen. Es darf künftig nicht mehr passieren, dass die Einspareffekte neuer Technologien bei den Emissionen durch Verhaltensänderungen der Bürger aufgefressen werden. Ein Beispiel ist der Verkehrssektor: Zwar wurden die Emissionen von Verbrennermotoren zum Beispiel in PKW pro PS zwischen 1990 und 2020 in etwa halbiert. Gleichzeitig hat sich aber die Anzahl der PS pro Auto in diesem Zeitraum fast verdoppelt, sodass unter dem Strich die Emissionen je Pkw sogar angestiegen sind.
Wo liegen die Grenzen Ihrer Arbeit als Expertenrat für Klimafragen?
Unsere Daten basieren auf den tatsächlichen Emissionen. Wir analysieren die Daten des Umweltbundesamts und nehmen Stellung zu den Maßnahmenpaketen der Bundesregierung. Was wir jedoch anders als andere Organisationen nicht erstellen, sind Prognosen. Zukunftsvoraussagen sind aber, wie etwa der Ukrainekrieg zeigt, ohnehin mit großen Unsicherheiten behaftet.
Kritikerinnen und Kritiker bemängeln, dass Ihr Rat eine eher schwache Stellung hat. Stimmen Sie zu?
Nein, wir haben eine sehr starke Position auf Basis unseres gesetzlichen Auftrags. Wir sind das einzige durch ein Gesetz legitimierte Gremium aufgrund dessen Einschätzung die Bundesregierung Klimaschutzmaßnahmen erstellen muss, wie etwa Sofortprogramme.
Herr Professor Heimer, haben Sie vielen Dank für das Gespräch!
Das Interview wurde am 21.12.2022 geführt.
