Das Kaiserreich als Nationalstaat | Das Deutsche Kaiserreich 1871-1918 | bpb.de

Am 18. Januar 1871 wurde der preußische König Wilhelm I. im Spiegelsaal des Schlosses von Versailles vor den Toren von Paris zum deutschen Kaiser proklamiert. Truppen Preußens und seiner süddeutschen Verbündeten hatten zuvor das Reich des französischen Kaisers Napoleon III. militärisch besiegt. Der Historienmaler Anton von Werner hat diesen Moment in mehreren Gemälden festgehalten. Seine dritte Version des Motivs aus dem Jahr 1885 rückt den preußischen Ministerpräsidenten und künftigen Reichskanzler Otto von Bismarck (1815–1898) in das Zentrum des Geschehens. Dargestellt ist Bismarck in der weißen Offiziersuniform seines Kürassierregiments (gepanzerte Reiterei) – die er tatsächlich 1871 nicht trug. So steht er links neben Helmuth von Moltke, dem preußischen Generalstabschef, der als militärischer Architekt des Sieges über Frankreich im Krieg von 1870/71 eine prominente Position einnimmt. Das Gemälde war ein Geschenk der Hohenzollernfamilie zum 70. Geburtstag Bismarcks und würdigte den Beschenkten, in dem es bewusst jene Lesart repräsentierte, nach der die Reichsgründung in erster Linie Bismarcks zielbewusster Politik und der Macht des preußischen Militärs zu verdanken war.

Liberalismus und Reichsgründung "von oben"

Doch die auf Bismarck zulaufende Zentralperspektive des Gemäldes täuscht. Die Reichsgründung "von oben", so wie sie 1871 erfolgte, wäre nicht möglich gewesen ohne einen machtvollen Prozess der Nationsbildung "von unten". Dieser hatte bereits in der Revolution von 1848/49 einen ersten Höhepunkt erreicht. Doch das Hauptziel der liberalen Mehrheit der Frankfurter Nationalversammlung von 1848/49, die Schaffung eines deutschen Nationalstaates, ließ sich zu diesem Zeitpunkt nicht realisieren. Ein wesentliches Hindernis dafür war der Dualismus zwischen Preußen und Österreich, den beiden Vormächten im Deutschen Bund. Dies war ein 1815 geschaffener Zusammenschluss souveräner Staaten, der die politische Ordnung Mitteleuropas nach dem Untergang des Heiligen Römischen Reiches Deutscher Nation garantieren sollte.

Eine Nationsbildung in Gestalt einer "großdeutschen Lösung" hätte Deutschland unter Einschluss der zum Deutschen Bund gehörenden Gebiete Österreichs vereinigt und zwar unter dem Kaisertum der Habsburger. Doch diese Lösung hätte die außerhalb des Deutschen Bundes liegenden Kronlande der Habs­burger – vor allem Ungarn, aber auch Teile des heutigen Nord­italien wie etwa Triest sowie Kroatien – außen vor gelassen. Die "kleindeutsche Lösung", unter Ausschluss Österreichs und mit preußischer Hegemonie, ließ sich 1848/49 ebenso wenig realisieren. Sie scheiterte nicht zuletzt, weil sich der preußische König Friedrich Wilhelm IV. weigerte, die ihm von der Frankfurter Nationalversammlung in der Paulskirche angetragene Kaiserkrone anzunehmen. Die Olmützer Punktuation (oder Olmützer Vertrag) zwischen Preußen, Österreich und Russland, in der Preußen 1850 auf einen Führungsanspruch im Deutschen Bund verzichtete, vertiefte den Dualismus, das Spannungsverhältnis zwischen Preußen und Österreich, weiter.

Dennoch gingen von 1848/49 nachhaltige Impulse für die deutsche Nationsbildung aus. Zu diesen zählt – erstens – das von den meisten Liberalen favorisierte politische Modell des Verfassungsstaates, einer konstitutionell gebundenen und begrenzten und damit nicht mehr "absoluten" Monarchie. In Preußen entsprach Friedrich Wilhelm IV. im Dezember 1848 diesem liberalen Anliegen und oktroyierte eine Verfassung mit einem Katalog von Grundrechten und zwei indirekt gewählten und an der Legislative beteiligten Kammern, die mit geringen Änderungen bis 1918 in Kraft war. Damit blieben im Deutschen Bund nur noch zwei Staaten ohne Verfassung. Der eine war Mecklenburg, in dessen zwei Herzogtümern bis 1918 eine auf das Jahr 1755 zurückgehende landständische und damit feudale Ordnung galt. Der andere war Österreich, das erst mit dem sogenannten Februarpatent des Jahres 1861 eine Verfassung erhielt. Doch dieser Schritt kam zu spät, um die deutschen Liberalen noch positiv zu beeinflussen.

In den beiden Jahrzehnten nach 1848 veränderte sich – zweitens – die politische Orientierung und organisatorische Basis der liberalen Nationalbewegung. Nachdem die rigide politische Reaktion des monarchischen Staates ab 1849 die Hoffnungen der Liberalen zerschlagen hatte, wandten sie sich zunehmend dem Modell der "Realpolitik" zu, das der Publizist und Politiker Ludwig August von Rochau (1810–1873) mit seinem 1853 erschienenen Buch "Grundsätze der Realpolitik" einer breiten Öffentlichkeit zugänglich machte. Danach sollten die Liberalen die Bedeutung Preußens und seiner Großmachtambitionen für die nationale Einigung der Deutschen anerkennen. Dies erforderte zugleich, eine neue Balance zwischen zwei liberalen Zielen zu finden: zwischen dem der Freiheit – das sich gegen die autoritäre Politik der Fürsten und ihrer Regierungen richtete – und dem der nationalen Einheit.

Zudem verabschiedeten sich die Liberalen unter dem für viele von ihnen verstörenden Eindruck der sozialen Arbeiterproteste von 1848 von egalitären Idealen. Gleichzeitig verdichtete sich das Netz der Vereine, vor allem der Sänger und Turner, welche die soziale Basis der Nationalbewegung bildeten. Als sich ab 1859 die nationale Einigung Italiens anbahnte – und damit die Machtposition Österreichs weiter schwächte –, gab dies auch dem deutschen Nationalismus Auftrieb. Nun schien es offenkundig, dass die Schaffung eines neuen Nationalstaates in der Mitte Europas möglich war. Im selben Jahr gründeten bürgerliche Liberale den Deutschen Nationalverein, der sich in der Öffentlichkeit für eine nationale Einigung im Sinne der kleindeutschen Lösung einsetzte.

Nach 1848 intensivierte sich – drittens – die Nationsbildung im sozioökonomischen und kulturellen Bereich. Es entwickelte sich schrittweise ein nationaler Kommunikations- und Verkehrsraum, der über die inneren Grenzen der ursprünglich 38 Mitgliedstaaten des Deutschen Bundes hinauswies. Damit war zwar noch keine Vorentscheidung über die Form eines künftigen Nationalstaates gefallen oder dessen Gründung unausweichlich geworden. Aber die Verdichtung von Netzwerken, die Österreich außen vor ließen, ergänzte im sozialen Bereich die politischen Ereignisse der Jahre 1864 bis 1871.

Die wichtigste Institution der ökonomischen Vereinheitlichung war der 1834 gegründete Deutsche Zollverein. Er schuf einen durch gemeinsame Zollgrenzen markierten Binnenmarkt, dem außer Österreich und einigen norddeutschen Staaten nach und nach fast alle Glieder des 1871 gegründeten Reiches angehörten. Durch die Normierung von Gewichten und Währungen und durch die Erleichterung ökonomischer Transaktionen trug der Zollverein zu einer stärkeren wirtschaftlichen Vernetzung bei. Parallel dazu verdichtete sich im kulturellen Bereich die schriftliche Kommunikation durch gesteigerte Titel- und Auflagenzahlen von Zeitungen und Buchtiteln im Zuge der Leserevolution des 19. Jahrhunderts. In dem imaginären Raum der gedruckten Texte ließen sich die Unterschiede und Gemeinsamkeiten der Deutschen reflektieren und geografisch weit voneinander entfernte Orte als Teil einer gemeinsamen nationalen Kultur begreifen.

Ohne diesen Vorlauf in Gestalt der Bildung von Verfassungsstaaten, der ökonomischen und kulturellen Verdichtung eines nationalen Kommunikationsraumes sowie des von "Realpolitik" geprägten Einsatzes der Liberalen für einen kleindeutschen Nationalstaat wäre es 1871 kaum zu dessen Gründung gekommen. Zwar reichten diese Faktoren allein noch nicht aus, um einen deutschen Staat zu bilden. Die Entwicklungen in all diesen Feldern machten eine großdeutsche Lösung unter Einschluss Österreichs allerdings immer unwahrscheinlicher. Zudem setzte sich im Zentrum der preußischen Politik die Auffassung durch, dass ein Bündnis mit der liberalen Nationalbewegung den Großmachtambitionen Preußens dienlich sei. Damit wurde zugleich der Widerstand der preußischen Konservativen überwunden, für die der Nationalstaat gleichbedeutend mit dem Untergang der Souveränität einzelstaatlicher Fürsten und der Entfesselung partizipatorischer Leidenschaften war.

Die Verankerung dieser Politik in Preußen war das Werk Otto von Bismarcks. Seine Ernennung zum preußischen Ministerpräsidenten erfolgte 1862, als der Verfassungskonflikt auf seinem Höhepunkt war. In diesem Konflikt zwischen Krone und liberaler Partei ging es neben der Heeresreform (Vergrößerung des Heeres, Verlängerung der Dienstpflicht, stehendes Heer statt Landwehr), der sich die Liberalen verweigerten, im Kern um das parlamentarische Budgetrecht des Landtages. Bismarck nutzte eine angebliche "Lücke" in der Verfassung für den Fall eines Konflikts, um die Rechte des Königs durchzusetzen.

Zugleich nutzte er die Deutschlandpolitik, um in einem informellen Bündnis mit den Liberalen die preußische Hegemonie in Deutschland durchzusetzen. Dem dienten zunächst die beiden erfolgreichen Kriege gegen Dänemark 1864 – über die Frage der Einbindung von Schleswig-Holstein in den Deutschen Bund – und dann 1866 gegen Österreich. Dabei war 1866 das eigentliche Epochenjahr. Denn durch den militärischen Sieg Preußens über Österreich wurde der Deutsche Bund zerstört und die nationale Frage im Sinne der kleindeutschen Lösung entschieden. Während der 1871 gegründete Staat den Namen "Reich" annahm, basierte er doch gerade auf dem Ausschluss der traditionellen Vormacht des bis 1806 bestehenden Alten Reiches, dem habsburgischen Österreich. Ein Reich ohne die Habsburger hatte es zuvor nie gegeben. Noch in einem zweiten Sinn markiert die Reichsgründung 1871 einen tiefen Bruch. Denn sie ist "gegen eine Hauptlinie deutscher Geschichte" erfolgt, in der seit der Frühen Neuzeit Einheit nur durch eine lockere, föderative "Verbindung von Staaten" verkörpert worden war. (Dieter Langewiesche)

Bismarck nutzte den Sieg über Österreich, um die außen- und innenpolitische Situation zu bereinigen. Im Krieg von 1866 hatte die Mehrheit der deutschen Staaten – darunter alle südlich des Mains sowie Sachsen und Hannover – und ihrer Bevölkerungen sich noch gegen Preußen und seine norddeutschen Verbündeten gestellt. Nun annektierte Preußen Schleswig-Holstein ebenso wie Hessen-Nassau, Frankfurt und das welfische Königtum Hannover. Der Norddeutsche Bund, 1867 gegründet, umfasste alle Staaten nördlich des Mains. In seiner Verfassung nahm er die 1871 geschaffene politische Ordnung weitgehend vorweg.

Innenpolitisch suchte Bismarck mit dem "Indemnitätsgesetz" (Indemnität verschafft eine nachträgliche Legitimation) 1866 vom preußischen Landtag eine nachträgliche Billigung seines Vorgehens im Verfassungskonflikt und der seit 1862 getätigten Staatsausgaben zu erreichen. Die Gesetzesvorlage war auch ein Angebot zur Einigung mit den Liberalen, die sich in dieser Frage spalteten. Sie führte zum Zerbrechen der Deutschen Fortschrittspartei, als die Befürworter einer Verbindung von Liberalismus und Kooperation mit Bismarck in der nationalen Frage 1867 die Nationalliberale Partei gründeten. Die mit ihrer Hilfe durchgesetzte Annahme der Indemnitätsvorlage war keine Kapitulation der Liberalen vor Bismarck. Sie war vielmehr die realistische Anerkennung der Tatsache, dass sich das Ziel der nationalen Einigung nur durch eine Kooperation mit der preußischen Regierung erzielen ließ.

Die Liberalen konnten zudem mit Stolz auf ihre führende Rolle bei der Modernisierung von Gesellschaft und Wirtschaft blicken, die der Reichstag des Norddeutschen Bundes zwischen 1867 und 1870 in rund 80 Reformgesetzen in Angriff nahm. Damit wurde die Freizügigkeit und Niederlassungsfreiheit durchgesetzt, eine polizeiliche Beschränkung der Eheschließung aufgehoben, die in der Praxis die Familiengründung bei den Unterschichten kontrolliert hatte, und das korporativ-ständische Heimatrecht beseitigt. Das Handelsgesetzbuch des Jahres 1869 und eine Reform des Gewerbe- und Aktienrechts waren Eckpfeiler einer umfassenden Liberalisierung der ökonomischen Nutzung von Arbeit und Kapital. Eine Neuordnung der Kreisverwaltung und der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Preußen rundete das Reformwerk ab. Binnen weniger Jahre wurden so die Grundlagen für eine umfassende Freisetzung der modernen kapitalistischen Wirtschaft und für ein inklusives, also auf Rechtsgleichheit basierendes Staatsbürgerrecht geschaffen. Das war eine "bürgerliche Reichsgründung" (Hans-Ulrich Wehler) mit langfristigen sozialen Folgen, die der militärischen Reichsgründung "von oben" an die Seite zu stellen ist.

Die militärische Reichsgründung durch drei Einigungskriege fand ihren Abschluss mit dem Deutsch-Französischen Krieg 1870/71. Mit viel machtpolitischem Geschick nutzte Bismarck die Kandidatur eines katholischen Hohenzollernprinzen für den seit 1868 vakanten spanischen Thron, um das französische Kaiserreich Napoleons III. "in eine ungünstige Ausgangsposition hineinzumanövrieren" (Lothar Gall) und letztlich in einen Krieg gegen Preußen zu treiben. Die Kriegserklärung Frankreichs schürte das Nationalgefühl der Deutschen. Die militärische Niederlage Frankreichs, am 2. September 1870 in der Schlacht von Sedan besiegelt, machte den Weg für einen Beitritt der süddeutschen Staaten zum Norddeutschen Bund frei. Die unter Ausschluss der liberalen Bewegung geführten Verhandlungen führten im November 1870 zum Abschluss entsprechender Verträge.

Die auf dieser Grundlage geschaffene Reichsverfassung trat am 1. Januar 1871, also noch vor der Kaiserproklamation in Versailles, in Kraft. Als Bildung einer Union von Staaten durch deren jeweilige Regierungen – und damit unter Ausschluss der Parlamente und Verzicht auf eine verfassunggebende Versammlung – war dies der Weg einer "Revolution von oben", welcher neben die liberale Nationsbildung von unten trat. Eine Revolution war es, da die Bildung des Natio­nalstaates die traditionelle Legitimität der Könige, Großherzöge, Herzöge und Fürsten in den Bundesstaaten des Reiches unterminierte.

Der förderative Nationalstaat

Mit der Reichsgründung war ein deutscher Nationalstaat geschaffen. Zwar lebten neben seinen 40 Millionen Bewohnern noch 25 Millionen weitere Menschen mit deutscher Sprache und Kultur außerhalb seiner Grenzen. Dennoch konnte die liberale Bewegung ihn als Erfüllung der nationalen Hoffnungen begreifen, die sie seit dem Beginn des 19. Jahrhunderts gehegt hatte, selbst wenn sie seine politische Ordnung als noch verbesserungswürdig beurteilte.

Die Grundelemente des politischen Systems des Kaiserreichs waren in der Verfassung niedergelegt. Sie basierte auf einem Kompromiss zwischen den monarchisch-autoritären und den liberalen Tendenzen, die in seine Gründung eingeflossen waren. Die Balance dieser widerstrebenden Elemente war dabei durch den knappen Text der Verfassung nicht festgelegt. Es blieb den künftigen politischen Gewichten überlassen, ob und in welche Richtung sie sich wandelte. Die Verfassungsordnung des Kaiserreichs ist deshalb treffend als ein "System der umgangenen Entscheidungen" (Wolfgang J. Mommsen) bezeichnet worden.

Anders als die preußische Verfassung von 1849 kannte die Verfassung von 1871 keinen Grundrechteteil, der individuelle Schutz- und Freiheitsrechte der Bürger festlegte. Dennoch war das Kaiserreich im Kern ein Rechtsstaat, der eine einheitliche Rechtsordnung entwickelte und den Bürgern ein hohes Maß an Rechtssicherheit bot. Es war keine Diktatur, die staatliches Handeln rechtlicher Kontrolle entzog, auch wenn die Rechts­praxis etwa in der Zensur von Druckschriften von liberalen Maßstäben weit entfernt war und Sonderbereiche wie die Militärgerichtsbarkeit keiner öffentlichen Kontrolle unterlagen.

Die Verfassung benannte vier zentrale politische Organe: Kaiser und Reichskanzler, Reichstag und Bundesrat. Der Bundesrat, der aus den Bevollmächtigten der Bundesstaaten bestand, war der Träger der Souveränität. In seiner exekutiven Funktion konnte er mit seinem "Präsidium" – dem Kaiser – Kriegserklärungen beschließen und den Reichstag auflösen.

Zugleich wirkte er zusammen mit dem Reichstag als Legislative und musste allen Gesetzen, auch dem Reichsbudget, zustimmen. Der Bundesrat repräsentierte zugleich das starke föderale Element des neuen Staates, der als ein "ewiger Bund" von 22 Einzelstaaten und drei freien Städten konzipiert war.

Diese 25 Glieder behielten jedoch wesentliche Elemente ihrer Eigenstaatlichkeit. Dazu zählten zum einen Kompetenzen in der Schul-, Hochschul- und zum Teil auch Kirchenpolitik, die – mit Folgewirkungen bis in die Gegenwart – Sache der Bundesstaaten blieben, aber auch eigene Einnahmen aus direkten Steuern. Zudem normierte das Reich nicht die Verfassungen der Einzelstaaten. Bis auf die beiden mecklenburgischen Herzogtümer folgten zwar alle Staaten dem Typus der konstitutionellen Ordnung mit einer gewählten "zweiten" Kammer und einem Oberhaus, dessen Mitglieder sich entweder durch ihre adelige Geburt, durch staatliche Berufung oder wie Bischöfe durch ihr Amt qualifizierten.

Aber sowohl das Wahlrecht als auch die Regierungspraxis der Einzelstaaten unterschieden sich ganz erheblich. Im liberalen Südwesten des Reiches kam es zu einer sukzessiven Erweiterung des Wahlrechts, im Königreich Sachsen schränkte man es dagegen ein. Hier wurde 1896 ein relativ inklusives, gleiches Wahlrecht durch ein restriktives Dreiklassenwahlrecht ersetzt, um den Aufstieg der Sozialdemokratie einzudämmen. Erst 1906 nahm die sächsische Regierung diese Einschränkung teilweise zurück und führte ein etwas offeneres Pluralwahlrecht ein. Im Rahmen dieses föderalen Dualismus von Reich und Einzelstaaten kam dem Bundesrat die Aufgabe zu, möglichst den konservativen Status quo zu bewahren und zugleich die preußische Hegemonie zu bemänteln. Obwohl mit zwei Dritteln der Reichsbevölkerung der weitaus größte Einzelstaat, entsandte Preußen nur 17 von 58 Vertretern in den Bundesrat. Preußen übte seine Hegemonie im Bundesrat de facto über Vorverhandlungen über strittige Themen aus und konnte bei Bedarf jederzeit auf die Stimmen der norddeutschen Mittelstaaten rechnen.

Der preußische Hohenzollernkönig war als Kaiser der Verfassung nach nur das "Präsidium" des 1871 geschaffenen Staatenbundes. In dieser Rolle vertrat er das Reich nach außen. Zusammen mit dem Bundesrat erklärte er Krieg und Frieden und konnte das Parlament auflösen und damit Neuwahlen zu einem dem Reichskanzler genehmen Zeitpunkt anberaumen. Dies geschah in den Jahren 1878, 1887, 1893 und 1907 und zwar in jedem dieser Fälle als ein Drohpotenzial gegenüber einer regierungskritischen Politik. Zudem ernannte und entließ der Kaiser den Reichskanzler. Dieser war somit nicht von einer Mehrheit im Parlament, sondern allein vom Vertrauen des Monarchen abhängig. Mit dem Zivil-, Militär- und Marinekabinett verfügte der Kaiser zudem über Gremien, mit denen er Personalentscheidungen vor allem im Offizierkorps steuern konnte. Bereits Wilhelm I., und mehr noch dem seit 1888 amtierenden Wilhelm II. wuchs darüber hinaus die Rolle einer symbolischen Integrationsfigur des Reiches zu. Die Ausstrahlungskraft des "Reichsmonarchen" übertraf die seiner Rolle als preußischer König, er wurde zur Projektionsfläche der nationalen Wünsche und Träume breiter Bevölkerungskreise.

Dem Reichskanzler kam im Machtgefüge des Kaiserreichs eine Schlüsselstellung zu. Er koordinierte im Einvernehmen mit dem Monarchen und allein auf dessen Vertrauen gestützt die Richtlinien der Politik und vertrat sie gegenüber dem Reichstag. Zugleich kontrollierte er als Vorsitzender im Bundesrat, den er mit den preußischen Stimmen steuerte, das föderale Element der Politik. Mit Ausnahme von Leo von Caprivi, der von 1890 bis 1894 als Reichskanzler amtierte, war der Kanzler zugleich preußischer Ministerpräsident. Damit konnte er auch das Gewicht des wichtigsten Einzelstaates und seiner Bürokratie in die Waagschale der Reichs­politik werfen.

Unter den insgesamt acht Kanzlern im Kaiserreich – von denen drei nur recht kurzzeitig im Ersten Weltkrieg amtierten – kam Otto von Bismarck eine besondere Stellung zu. Das lag nicht nur an seiner langen Amtszeit von 1871 bis 1890 sowie an dem politischen Kapital und dem besonderen Vertrauen, das er sich bereits als preußischer Ministerpräsident in der Zeit des Verfassungskonfliktes bei Wilhelm I. erworben hatte. Es lag auch an Bismarcks ausgeprägtem Machtinstinkt und an seinem Einsatz manipulativer Herrschaftstechniken. Manche Zeitgenossen haben dies als "Bonapartismus" bezeichnet. Das war eine Anspielung auf die plebiszitären Elemente der Politik von Napoleon III., des Neffen von Napoleon Bonaparte. Dieser nutzte mit einem Staatsstreich im Jahr 1851 seine Wahl als französischer Präsident zum Ausbau diktatorischer Vollmachten. Es ist jedoch nicht richtig, diesen Aspekt zur Signatur der Politik im Kaiserreich unter Bismarck insgesamt zu verallgemeinern.

Der Reichstag stand der starken Exekutive aus Reichskanzler und Kaiser als Repräsentation des nationalen und demokratischen Elements im politischen Gefüge des Reiches gegenüber. Er bestand aus 397 Abgeordneten, die für anfangs drei, ab 1888 dann fünf Jahre gewählt waren. Das Parlament hatte zuallererst eine legislative Kompetenz, da alle Reichsgesetze seiner Zustimmung bedurften. Zudem hatte es das Budgetrecht, musste also jährlich den Haushalt bewilligen. Allerdings wurde der Militäretat – und damit fast drei Viertel aller Ausgaben des Reiches – ab 1874 auf zunächst sieben (Septennat), ab 1893 dann auf fünf Jahre (Quinquennat) bewilligt. Das war ein Kompromiss mit den Forderungen der Militärs, die 1874 gar eine dauerhafte Bewilligung gefordert hatten. Dennoch bedeutete dies eine sehr schwerwiegende Einschränkung des parlamentarischen Budgetrechts.

Bis zum Oktober 1918, als überhastete Reformen auf die Forderung von US-Präsident Thomas Woodrow Wilson nach einer Demokratisierung reagierten, war das Kaiserreich kein parlamentarisches System. Denn zum einen stand dem Parlament keine Reichsregierung gegenüber, die es zur Rechenschaft ziehen konnte. Die Leiter der Reichsämter – von denen es mit dem Reichskanzleramt und dem Auswärtigen Amt zunächst nur zwei gab – waren als "Staatssekretäre" dem Reichskanzler nachgeordnet. Da es keine kollegial beratende Regierung gab, werden Kanzler und Staatssekretäre der Reichsämter zusammen als Reichsleitung bezeichnet. Zum anderen war der Reichskanzler selbst nicht vom Vertrauen des Parlaments abhängig, wie es in einer parlamentarischen Demokratie üblich ist. Allein der Kaiser berief und entließ ihn.

Bis zum Oktober 1918 verblieben der Reichstag und die dort vertretenen Parteien so im Vorhof der Macht. Dennoch kam es bereits in den Jahrzehnten vor 1914 zu einer schrittweisen Aufwertung des Reichstages. Das hatte zwei wichtige Gründe. Der erste war der Aufstieg des modernen Sozial- und Interventionsstaates, der seit den 1880er-Jahren eine Fülle von Aspekten der Sozialverfassung und Wirtschaft einer politischen Regulierung unterwarf. Die dafür erforderliche intensive Gesetzgebungsarbeit erforderte in steigendem Maße technische Fachkompetenzen, über die der ohne bürokratischen Unterbau operierende Bundesrat nicht verfügte. Durch die Befassung mit diesen Gesetzen nahmen die Fachexperten der Reichstagsfraktionen eine wichtige Rolle im politischen Betrieb ein. Zum anderen übte der Reichstag ein Kontrollrecht dadurch aus, dass er Petitionen behandelte, Anfragen zur Politik der Reichsleitung stellte und sie im Zuge der Budgetberatung einer Kritik unterwarf. Damit wuchs ihm mittelfristig die Rolle des wichtigsten nationalen Forums für die kontroverse öffentliche Diskussion politischer Fragen zu.

Die Aufwertung der formalen, im Budgetrecht liegenden und der informellen Kontrollfunktion des Reichstages war unmittelbar gekoppelt an die demokratische Legitimation, die ihm durch das Wahlrecht zukam. Es war ein allgemeines, gleiches, geheimes und direktes – das heißt ohne ein zwischengeschaltetes Kollegium von Wahlmännern ausgeübtes – Wahlrecht, das jedem Mann über 25 Jahren eine Stimme gab. Im europäischen Vergleich war dies eine extrem progressive, ja nachgerade revolutionäre Regelung. Als der Norddeutsche Bund das allgemeine Wahlrecht 1867 erstmals praktizierte, hatten nur Frankreich, Griechenland und einige Kantone der Schweiz ein vergleichbar inklusives Wahlrecht. Das Vereinigte Königreich hingegen, immerhin das Mutterland des Parlamentarismus, hatte 1867 mit dem Second Reform Act zwar die Zahl der wahlberechtigten Männer verdoppelt. Dennoch blieb das Wahlrecht weiter an den Besitz von Eigentum gekoppelt. Trotz einer weiteren Reform im Jahr 1884 waren selbst 1911 nicht mehr als 60 Prozent der erwachsenen Männer in Großbritannien wahlberechtigt.

Bei der Einführung dieses sehr weitgehenden Wahlrechts für den Reichstag des Norddeutschen Bundes hatte Bis­marck ein antiliberales Kalkül verfolgt. Die liberale Mehrheit im preußischen Landtag der frühen 1860er-Jahre basierte auf dem dort geltenden ungleichen Dreiklassenwahlrecht, das die bürgerlichen Gruppen mit hoher Steuerleistung bevorzugte. Durch die Einführung des gleichen Wahlrechts hatte Bismarck gehofft, die konservative Landbevölkerung der Bauern und Landarbeiter gegen die Liberalen zu mobilisieren. Doch mittel- und langfristig scheiterte diese Strategie. Stattdessen begünstigte sie den Aufstieg der SPD zur stärksten Partei im Kaiserreich. Neben diesem Beitrag zur Demokratisierung des Kaiserreichs – den wir weiter unten genauer verfolgen – war ein zweiter wichtiger Effekt des Wahlrechts die nationale Integration durch politische Teilhabe. Bereits 1867 stellte sich die radikaldemokratische und antipreußische Sächsische Volkspartei zur Wahl und ent­sandte Abgeordnete – darunter August Bebel – in den Norddeutschen Reichstag. Bei der ersten Reichstagswahl 1871 folgten die Bayerische Patriotenpartei und die Deutsch-Hannoversche Partei. Beide vertraten entschiedene Gegner der Reichsgründung, katholische Bayern bzw. Welfen, die eine Restauration des Königreichs Hannover forderten. Mit der Teilnahme an den Wahlen akzeptierten sie jedoch zugleich dessen politische Spielregeln und die Partizipationschancen auf nationaler Ebene, die es bot.

Das Parteiensystem

Zum politischen System des Kaiserreichs gehörten auch die Parteien, selbst wenn die Verfassung nirgendwo von ihnen sprach. Seit der Revolution 1848/49 hatten sich moderne Parteien und im Zusammenhang damit bereits ein Fünfparteiensystem herausgebildet. Dieses wies bis 1918, ja mit gewissen Veränderungen sogar bis zur Zerstörung der Weimarer Republik 1933, eine erstaunliche Beständigkeit auf. Eine wichtige Ursache dafür war, dass alle Parteien in "sozialmoralischen Milieus" (M. Rainer Lepsius) sozial und lebensweltlich verankert waren. Regionale Traditionen, ökonomische und religiös-konfessionelle Faktoren sowie nicht zuletzt jene Personen, die zwischen Lebenswelt und Politik vermittelten (z. B. katholische Priester oder sozialdemokratische Gewerkschafts- und Parteifunktionäre) prägten diese Milieus.

Im Zusammenspiel mit der Verfassung, welche die Parteien von Verantwortung für die Regierung fernhielt, sorgten auch die Milieus dafür, dass die Kompromiss- und Koalitionsbereitschaft der Parteien im Kaiserreich nur gering ausgeprägt war. Stattdessen waren sie vornehmlich auf die Pflege ihrer Klientel und Welt­anschauung bedacht. Das betraf weniger die Wähler. Zwar gab es ab 1900 in vielen Großstädten protestantische Kleinbürger und katholische Arbeiter, die statt Liberalen und Zentrum die SPD wählten. Die jeweiligen Parteieliten hielten jedoch auch nach 1900 an der Abschottung der Milieus gegeneinander fest.

Auf dem rechten Flügel des Parteiensystems standen die Konservativen. Sie teilten sich in die Deutschkonservative Partei und die Freikonservative Partei (Deutsche Reichspartei), welche Bismarcks Politik vorbehaltlos unterstützte. Beide Parteien waren vorwiegend in den agrarischen Regionen Mecklenburgs und Preußens östlich der Elbe verankert. Dort konnten sie auf den sozialen Einfluss der Gutsbesitzer und die Unterstützung lokaler Verwaltungsbeamter und Landräte zurückgreifen. Da viele Landarbeiter in die Städte abwanderten und bei den Verbliebenen die paternalistische Bindung an die Gutsbesitzer nachließ, kam es zu einer Erosion der sozialen Basis beider Parteien. Dies zeigte sich im Rückgang ihrer Unterstützung bei den Reichstagswahlen, von 26,6 Prozent der Stimmen 1878 auf nur noch 12,2 Prozent bei der Wahl 1912.

Die Zentrumspartei wurde Ende 1870 als Vertretung des politischen Katholizismus gegründet, der sich seit 1848 formiert hatte. Sie stand damit in einer engen Verbindung mit dem katholischen Bevölkerungsteil, der etwa ein Drittel aller Deutschen ausmachte. Das Zentrum verteidigte deren konfessionelle Interessen gegen das im Kulturkampf zutage tretende aggressive Vorgehen der Liberalen und gegen Bismarcks Kampf gegen die Präsenz katholischer Frömmigkeit im öffentlichen Raum.

Nach dem Abbruch des Kulturkampfes 1886/87 ließ die religiös-konfessionelle Verbindung zwischen der sozial sehr heterogenen Anhängerschaft der Partei, zu der Bauern und Handwerker ebenso zählten wie Industriearbeiter und rheinische Bürger, deutlich nach. Die damit hervortretenden Interessenkonflikte innerhalb des Zentrums, vor allem die Ausprägung eines kleinbürgerlich-mittelständischen Populismus seit 1890, ließen sich nur mit Mühen austarieren. Das gelang noch am ehesten auf regionaler Ebene, zumal das Zentrum aufgrund der konfessionellen Landkarte des Reiches nur in einigen Regionen wie Baden, Westfalen, dem Rheinland, Bayern und Schlesien stark vertreten war. Auf dem Höhepunkt des Kulturkampfes 1874 konnte das Zentrum mit fast 28 Prozent der Stimmen sein Wählerpotenzial maximal ausschöpfen. Ab 1890 schwankte es jedoch zwischen 16 und 20 Prozent der Stimmen.

Mit der Gründung der Nationalliberalen Partei stand das liberale Lager im Zeichen der Spaltung zwischen National- und Linksliberalen. Jene avancierten nach 1871 wie bereits im Norddeutschen Bund zu einer de facto mitregierenden Partei, die in Zusammenarbeit mit dem Reichskanzler eine Fülle von Gesetzen auf den Weg brachte, während die Linksliberalen dies ablehnten und weitergehende Rechte des Parlaments – wenn auch keine volle Parlamentarisierung – forderten. Die Geschichte der Linksliberalen ist von zahlreichen Parteispaltungen und -gründungen gekennzeichnet. Erst 1910 kam sie mit der Gründung der Fortschrittlichen Volkspartei (FVP) als linksliberaler Sammelpartei zu einem Abschluss. Trotz der parteipolitischen Spaltung gab es übergreifende Gemeinsamkeiten aller Liberalen, etwa im Hinblick auf ihr Idealbild des eigenverantwortlichen Bürgers, die Orientierung am gesellschaftlichen Fortschritt, den Anti-Katholizismus und die Betonung nationaler Einheit. Bei der Reichstagswahl des Jahres 1871 erreichten beide liberale Parteien zusammen fast 40 Prozent der Stimmen und – ebenso wie 1874 – eine Mehrheit der Mandate.

Langfristig jedoch erlebten Links- wie Nationalliberale eine substanzielle Schrumpfung und soziale Verengung ihrer Wählerschaft, allerdings nur relativ zu anderen Parteien, da angesichts des rasanten Bevölkerungswachstums die absolute Zahl der Stimmen für die Liberalen leicht anstieg. Während in den 1870er-Jahren noch zahlreiche protestantische Bauern, Arbeiter und Angehörige der unteren Mittelschicht liberale Parteien wählten, führte das gleiche Wahlrecht im Reichstag bald dazu, dass nicht-bürgerliche Sozialgruppen sich je nach sozialer Lage den Konservativen oder den Sozialdemokraten zuwandten. Bei der Reichstagswahl des Jahres 1912 entfielen auf beide Parteien zusammen nur noch knapp 25 Prozent der Stimmen. Da die Mitglieder des Reichstages über ein absolutes Mehrheitswahlrecht in den einzelnen Wahlkreisen bestimmt wurden, waren alle liberalen Parteien zunehmend von der Unterstützung in Stichwahlen abhängig. Diese fanden dann statt, wenn im ersten Wahlgang noch kein Kandidat die absolute Mehrheit erreicht hatte. In den letzten Wahlen, vor allem in jener des Jahres 1912, kam diese Unterstützung zumeist von den Rechtsparteien. Dies bestärkte die Liberalen zur Zurückhaltung hinsichtlich einer möglichen Zusammenarbeit mit den Sozialdemokraten.

Die Geschichte der Liberalen ist oft als eine "Kapitulation" vor Bismarck oder als ein unaufhaltsamer Niedergang beschrieben worden, der zu einem Mangel an bürgerlicher Liberalität im Kaiserreich geführt habe. Diese Deutungen übersehen, dass das Einschwenken der Nationalliberalen auf Bismarcks Kurs der nationalen Einigung nicht gleichbedeutend mit ihrem Verzicht auf die Gestaltung der Gesellschaft nach bürgerlichen Normen war. Der relative Rückgang der Wählerstimmen war auch Ausdruck der Tatsache, dass mit der nationalen Einheit das wichtigste Ziel aller Liberalen erreicht war und damit eine Phase der "Normalisierung" (Dieter Langewiesche) begann. Zudem blieben viele Großstädte des Reiches eine Bastion der Liberalen. Hier konnten sie, begüngstigt durch sozial exklusive, Besitz oder Vermögen voraussetzende Zensus- oder Klassenwahlrechte, bis 1918 eine Mehrheit behaupten. Liberale Stadtverordnete und Bürgermeister nutzten diese Machtposition seit den 1880er-Jahren zu einer Politik der kommunalen Daseinsvorsorge und Leistungsverwaltung, welche die Lebensverhältnisse und -chancen vieler Bewohner erheblich verbesserte. Durch den Aufbau von öffentlichem Nahverkehr, Einrichtungen der öffentlichen Hygiene und Gesundheitsvorsorge sowie durch die Anlage von Parks und botanischen Gärten schufen Liberale eine moderne städtische Infrastruktur. Dieser kommunale Sozialliberalismus ist eine wichtige, aber heute oft vergessene Erfolgsgeschichte der Liberalen im Kaiserreich.

Am linken Rand des Parteiensystems stand die Sozialdemokratie. Anders als etwa in Großbritannien, wo dieser Prozess erst nach 1900 stattfand, kam es in Deutschland bereits von 1863 bis 1870 zur "Trennung der proletarischen von der bürgerlichen Demokratie" (Gustav Mayer, 1911). In deren Gefolge vertraten gewerbliche Arbeiter ihre politischen Interessen selbst. Das lag daran, dass die radikaldemokratischen Ideen linker Arbeitervereine keine angemessene Vertretung bei den Liberalen fanden, deren Hauptinteresse der nationalen Einigung galt. Die Gründung des Allgemeinen Deutschen Arbeitervereins unter Ferdinand Lassalle 1863 und der Sozialdemokratischen Arbeiterpartei unter August Bebel 1869 besiegelten diese Trennung.

Beide Strömungen vereinigten sich 1875 in Gotha zur Sozialistischen Arbeiterpartei (SAP). Erst nach der Aufhebung des Sozialistengesetzes 1890 kam es zur breiten Rezeption des Marxismus in der Partei, die sich 1891 mit dem Erfurter Programm durchsetzte, zugleich mit der Umbenennung in Sozialdemokratische Partei Deutschlands (SPD). Der Name war programmatisch, denn mehr noch als eine Klassenpartei der gewerblichen Arbeiter war die SPD eine Bewegung, die sich für eine umfassende Demokratisierung von Staat und Gesellschaft einsetzte. Damit griff die SPD zugleich die Erfahrungen von kollektiver Ausgrenzung und Entrechtung auf, die nicht nur Arbeiter in autoritären Institutionen wie etwa dem Militär, in den Kirchen oder in der Schule machten. Die Mitglieder und Wähler der SPD trugen zur Formierung eines umfassenden sozialistischen Milieus bei, das sich seit den 1870er-Jahren herausbildete. Die sozialdemokratischen Gewerkschaften – sogenannte Freie Gewerkschaften – und zahlreiche kulturelle und Freizeitvereine wie die sozialistischen Freidenker, Turner oder Sänger waren weitere Säulen dieses Milieus.