Sozialpolitik und soziale Sicherung | Sozialpolitik | bpb.de

Umverteilungswirkungen in der sozialen Sicherung

Monetäre Transfers, also Geldzahlungen, sind charakteristisch für das deutsche Sicherungssystem. Mit Ausnahme der Kinder- und Jugendhilfe sowie der Gesetzlichen Kranken- und Arbeitslosenversicherung wird der größte Teil der Leistungen auf diese Weise erbracht. Dies gilt insbesondere für die Gesetzliche Rentenversicherung, die annähernd 90 Prozent ihrer Ausgaben in Form von Rentenzahlungen tätigt. Da die Höhe einer Lohnersatzleistung von der Höhe und Dauer des vorher eingezahlten Beitrages abhängt, wirkt diese Transferlastigkeit gerade bei den Renten, aber auch beim Kranken- und Arbeitslosengeld statusstabilisierend. Es findet also wenig Ausgleich zwischen den Gutverdienenden und Geringverdienenden statt. Vereinfacht zusammengefasst folgt die Umverteilung der Logik: Wer hat, behält. Wer wenig hat, bekommt kaum etwas dazu. Die Ungleichverteilung der Erwerbseinkommen wird in einer Ungleichverteilung der Renten und anderer Geldleistungen "unerbittlich festgeschrieben", wie es der Rentenexperte Erich Standfest klassisch formulierte.

Stellt sich abschließend noch die Frage, ob sich Deutschland diese enormen Aufwendungen für die soziale Sicherung eigentlich leisten kann, oder ob wir nicht über unsere Verhältnisse leben? Dies lässt sich mit Blick auf die absolute Höhe der Ausgaben bzw. deren Aufteilung auf einzelne Sicherungsbereiche nicht beantworten, da eine sinnvolle Bezugsgröße fehlt. Nicht zuletzt deshalb werden mit der Sozialleistungsquote die Sozialausgaben ins Verhältnis zur Wirtschaftsleistung eines Landes gesetzt. Im europäischen Vergleich lag Deutschland im Jahr 2010 mit 30,6 Prozent auf dem 4. Platz hinter Frankreich (33,8 Prozent), Dänemark (33,3 Prozent) sowie den Niederlanden (32,1 Prozent) und ca. 1,2 Prozentpunkte über dem EU-Durchschnittswert von 29,4 Prozent (vgl. Externer Link: http://ec.europa.eu/eurostat/).

Insgesamt ist in den letzten 20 Jahren die Sozialleistungsquote vergleichsweise stabil geblieben. Sie schwankt um die 30 Prozent-Marke. Angesichts der Tatsache, dass in diesem Zeitraum die konjunkturelle Entwicklung in Deutschland ebenfalls Schwankungen unterlag, die Bundesrepublik aber gleichzeitig seit Jahrzehnten ihre Stellung als eine der wichtigsten Wirtschafts- und Exportnationen weltweit behaupten konnte, liegt der Schluss nahe, dass die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit und der Sozialaufwand, der in Deutschland betrieben wird, in einem durchaus soliden Verhältnis stehen. Angemerkt werden muss allerdings, dass es keine wissenschaftlich definierte Zielgröße für eine ökonomisch sinnvolle Sozialleistungsquote gibt.

Aufbau und Funktionslogik der sozialen Sicherung in Deutschland

In Deutschland ist die Kombination von kommunaler und zentralstaatlicher Aufgabenwahrnehmung prägend für das sozialstaatliche Arrangement. Idealtypischer Weise ist dabei das Sozialversicherungssystem auf die Absicherung der standardisierbaren Risiken ausgerichtet (Sozialversicherung/Arbeiterpolitik), während die kommunale Sozialpolitik die nicht-standardisierbaren Risiken in Form einer bedarfsgeprüften Einzelfallhilfe abdecken soll (Fürsorge/Armenpolitik). Der Sozialpolitik stehen grundsätzlich drei Eingriffsformen zur Verfügung:

• Regulative Politik: Durch Gesetze und verbindliche Regelungen wird das Verhalten von Menschen, Gruppen, Institutionen und Unternehmen normiert und gesteuert.

• Distributive Politik: Durch Steuern und sozialpolitische Leistungen wird die primäre Einkommensverteilung (Löhne und Gewinne) korrigiert.

• Infrastruktur- und Dienstleistungspolitik: Für unterschiedliche Zielgruppen werden im Sozial-, Bildungs- und Gesundheitswesen spezialisierte Einrichtungen, Beratungsstellen und soziale Dienstleistungen vorgehalten, die bei Bedarf und häufig weitgehend kostenfrei in Anspruch genommen werden können.

Das deutsche Sicherungssystem fußt dabei im Wesentlichen auf den Zweigen der Sozialversicherung, den Fürsorgeleistungen sowie den Versorgungsleistungen. Diese Systeme erbringen Geld-, Sach- und Dienstleistungen:

• Geldleistungen sollen im Regelfall Einkommensverluste ausgleichen, die durch das Auftreten bestimmter Risiken verursacht wurden, wie beispielsweise Altersrente, Krankengeld und Arbeitslosengeld.

• Sachleistungen werden vor allem im Rahmen der Krankenversicherung erbracht und zielen auf die Unterstützung des Heilungsprozesses bzw. die hauswirtschaftliche Versorgung. Dazu gehören Medikamente, Verbands- und Pflegematerialien, Brillen und medizinische Hilfsmittel. Gerade im Bereich der Gesundheitsversorgung müssen die Betroffenen häufig private Zuzahlungen leisten.

• Dienstleistungen sind personenbezogene Hilfeleistungen an konkreten Personen, wie beispielsweise eine ärztliche Behandlung, Beratungsleistungen oder Aus-, Fort- und Weiterbildung, die in öffentlicher oder privater Trägerschaft stehen. Soziale Dienste sind eine Sonderform der Dienstleistungen und werden sowohl stationär wie ambulant angeboten. Sie zielen auf Personen, die von anderen Einrichtungen nicht erfasst werden oder deren spezifischer Hilfebedarf den Einsatz bestimmter sozialarbeiterischer, sozial- oder heilpädagogischer Interventionen erfordert.

Die Gesetzlichen Sozialversicherungen

In diesem Bereich sind die Gesetzliche Krankenversicherung (SGB V), die Gesetzliche Unfallversicherung (SGB VII), die Gesetzliche Rentenversicherung (SGB VI), die Gesetzliche Arbeitslosenversicherung (SGB III) sowie die Gesetzliche Pflegeversicherung (SGB XI) zusammengefasst.

Die Sozialversicherungen sind Pflichtversicherungen. Sie erfassen im Prinzip alle Beschäftigten im Arbeiter- und Angestelltenverhältnis, sofern diese in einem gewissen Umfang beschäftigt sind. Personen in atypischen Beschäftigungsverhältnissen, zum Beispiel Minijobs, sind nur teilweise oder auch gar nicht erfasst. Eine Ausnahme von der Pflichtmitgliedschaft bildet die Gesetzliche Krankenversicherung. Hier können die Versicherten ab einem bestimmten Einkommen in die Private Krankenversicherung (PKV) wechseln. Aus der Arbeitslosen- und der Rentenversicherung kann nur ausscheiden, wer keiner sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung (mehr) nachgeht. Auch führt die Familienarbeit (etwa Kinderbetreuung/-erziehung) nicht zu einem eigenständigen Versicherungsanspruch. Allerdings kennt die Sozialversicherung abgeleitete Ansprüche, etwa wenn Kinder oder nicht berufstätige Ehepartner im Rahmen der Familienversicherung der Gesetzlichen Krankenversicherung beitragsfrei mitversichert werden oder Hinterbliebene im Rahmen der Rentenversicherung Zahlungen erhalten (Solidarprinzip).

Die Höhe der gezahlten Geldleistungen orientiert sich an der Höhe des Verdienstausfalls bzw. an der Höhe der zuvor eingezahlten Beiträge (Äquivalenzprinzip). Das bedeutet, dass die Sozialleistung umso höher ist, je mehr der/die Betragszahler/-in vorher eingezahlt hat. Der Umfang der Sach- und Dienstleistungen hingegen bemisst sich an den Erfordernissen und rechtlichen Leistungskatalogen für den jeweiligen Versicherungsfall und ist damit unabhängig von der Beitragszahlung (Solidarprinzip).

Seit dem 1. April 2007 gibt es in der Gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) eine allgemeine Versicherungspflicht für alle Beschäftigten in Deutschland. Sie erfasst damit fast alle abhängig Beschäftigten, es sei denn, sie überschreiten mit ihrem Bruttoeinkommen die Versicherungspflichtgrenze. In diesem Fall kann in die private Krankenversicherung (PKV) gewechselt werden. Des Weiteren sind Rentner, Studierende, Arbeitslose, die Arbeitslosenunterstützung erhalten, Behinderte in geschützten Einrichtungen u. a. m. pflichtversichert. Auch für Beschäftige mit Mini- bzw. Midi-Jobs müssen die Arbeitgeber Krankenversicherungsbeiträge abführen. Unterhaltsberechtigte Familienangehörige sind über die beitragsfreie Familienversicherung abgesichert.

Die wichtigsten Leistungen der Gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) sind:

• präventive Gesundheitsleistungen (z. B. Früherkennung, Vorsorgeuntersuchungen) und die Krankenbehandlung, erbracht durch:

• ambulante sowie (teil-)stationäre ärztliche und zahnärztliche Behandlung bei niedergelassenen Ärzten bzw. in Krankenhäusern;

• die Versorgung mit Arznei-, Verbands-, Heil- und Hilfsmitteln, wobei nicht alle Sachleistungen durch die Krankenkassen erstattet bzw. zum Teil erhebliche Zuzahlungen nötig werden;

• häusliche Krankenpflege und hauswirtschaftliche Versorgung sowie

• Leistungen zur Rehabilitation, zur Belastungserprobung und Arbeitstherapie;

• sowie die Zahlung von Geldleistungen in Form von:

• Lohnfortzahlung im Krankheitsfall bei Erkrankung des/der Beschäftigten (Krankengeld),

• Lohnfortzahlung bei Erkrankung eines zu betreuenden Kindes (Kinderkrankengeld),

• Mutterschaftsgeld vor und nach der Geburt eines Kindes.

• durch heilende (kurative) und rehabilitative Leistungen zu begrenzen,

• die Erwerbsfähigkeit wiederherzustellen (Wiedereingliederungsziel) und

• die Betroffenen bzw. deren Hinterbliebene ggf. mit Geldleistungen zu entschädigen.

Die wichtigsten Instrumente der GUV sind die Übernahme der Kosten für Heilbehandlungen und medizinische Rehabilitation, das Verletztengeld und die Unfallrente sowie Leistungen zur Sicherung der Teilhabe im Arbeitsleben bzw. am Leben in der Gemeinschaft.

Die Gesetzliche Rentenversicherung (GRV) tritt ein, wenn Menschen aufgrund von Alter oder verminderter Erwerbsfähigkeit ganz oder teilweise aus dem Erwerbsleben ausscheiden. Ist der Versicherte verstorben, werden auch an unterhaltsberechtigte Angehörige (Witwen- und [Halb-]Waisen-)Renten bezahlt. Damit ein Anspruch auf eine Rente begründet wird, müssen bestimmte Beitragszeiten nachgewiesen werden.

Die Gesetzliche Arbeitslosenversicherung (GAV) unterscheidet zwischen Regelungen, die

• sich auf die Förderung und den Erhalt der individuellen Beschäftigungsfähigkeit,

• auf Leistungen zum Erhalt und zur Schaffung von Arbeitsplätzen und die Stabilisierung des Arbeitsmarktes sowie

• auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit bzw. Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers beziehen.

Die GAV unterscheidet nach Instrumenten der aktiven und passiven Arbeitsförderung. Zu den Instrumenten aktiver Arbeitsförderung gehören die Berufsberatung, die Vermittlung in Arbeit sowie die berufliche Weiterbildung. Aber auch Arbeitgeber können Leistungen, in der Regel in Form von (Lohnkosten-)Zuschüssen, beziehen, etwa wenn sie Menschen einstellen, die als besonders schwer in den Arbeitsmarkt vermittelbar gelten. Des Weiteren werden auch die Anbieter von Maßnahmen zur beruflichen Weiterbildung bzw. von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen aus der Gesetzlichen Arbeitslosenversicherung finanziert.

Das wichtigste Instrument der passiven Arbeitsförderung ist die Zahlung des Arbeitslosengeldes (ALG I). Es beträgt 60 Prozent des letzten Nettoentgeltes. Ist mindestens ein unterhaltsberechtigtes Kind vorhanden, steigt die Lohnersatzrate auf 67 Prozent. Da das ALG I nicht bedarfsgeprüft errechnet wird und nach unten nicht gedeckelt ist, kann es vorkommen, dass ergänzend das ALG II ("Hartz IV") der Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II) beantragt werden muss (sogenannte Aufstocker). Die Grundsicherung für Arbeitsuchende nach SGB II ist aber selbst keine Versicherungs- sondern eine Fürsorgeleistung, die für alle Menschen eintritt, die arbeitslos und arbeitssuchend sind und keinen Anspruch auf ALG I (mehr) haben.

Die Gesetzliche Pflegeversicherung (GPV) ist der jüngste Zweig der Sozialversicherung. Mit ihr soll insbesondere auf die Herausforderungen des demografischen Wandels und der zunehmenden Alterung der Bevölkerung reagiert werden. Die GPV unterstützt Leistungen zur häuslichen Pflege (sogenannte Pflegesachleistungen, wenn ein professioneller Pflegedienst eingeschaltet wird, bzw. Pflegegeld, wenn die Pflege durch Privatpersonen übernommen wird) und zur stationären Pflege. Bezuschusst werden jedoch nur die pflegebedingten Kosten. Die sogenannten Hotelkosten wie Unterkunft und Verpflegung sind nicht erstattungsfähig. Die Pflegeversicherung ist keine Vollkostenversicherung, sondern hat Zuschusscharakter. Die Höhe des Zuschusses hängt vom Grad der Pflegebedürftigkeit ab und wird über Pflegestufen abgebildet. Wenn die Leistungen der GPV nicht ausreichen, muss privates Einkommen (in der Regel Renten) und Vermögen eingesetzt werden. Dies kann insbesondere bei schwerer Pflegebedürftigkeit dazu führen, dass die Kosten der Pflege zur Mittellosigkeit führen und die Betroffenen Sozialhilfe nach SGB XII beantragen müssen. In diesem Fall wird dann auch eine mögliche Unterhaltsverpflichtung der Angehörigen geprüft.

Die Mindestsicherungssysteme (Fürsorgeleistungen)

Die Fürsorgeleistungen sind vorleistungsfrei, das heißt weder an Beiträge noch Steuerzahlungen oder sonstige Vorleistungen gebunden, und bilden das letzte soziale Auffangnetz. Der Rechtsanspruch auf Fürsorge besteht dem Grunde nach, die Leistung setzt ein, wenn eine tatsächliche Notlage und zugleich Bedürftigkeit vorliegen. Dieses müssen die Hilfsbedürftigen nachweisen, indem sie ihre persönlichen Verhältnisse offenlegen (Mitwirkungspflicht). Die Leistungen werden aus Steuermitteln finanziert. In der Realität finden sich auch Mischformen, etwa bei der Ausbildungsförderung (BAföG), die in der Sache eine Versorgungsleistung darstellt, gleichwohl mit einer Bedürftigkeitsprüfung versehen ist.

Vom Grundsatz her unterscheidet die Mindestsicherung danach, ob eine hilfebedürftige Person erwerbsfähig ist oder nicht. Dieses wird angenommen, wenn sie mindestens drei Stunden täglich erwerbstätig sein kann, wobei es unerheblich ist, ob der Arbeitsmarkt entsprechende Stellen bereithält. Die Mindestsicherungssysteme im SGB II (Grundsicherung für Arbeitsuchende) und SGB XII (Sozialhilfe) sollen ein soziokulturelles Existenzminimum sichern und damit eine – wenn auch eingeschränkte – Teilhabe am gesellschaftlichen Leben. Die Geldleistungen umfassen die Kosten für eine angemessene Unterkunft (inkl. Heizkosten) sowie den pauschalisierten Regelsatz für Ernährung, Kleidung, Körperpflege, Hausrat sowie die soziokulturelle Teilhabe. Speziell für Kinder und Jugendliche wurde das Bildungs- und Teilhabepaket (BuT) in die Grundsicherung für Arbeitsuchende aufgenommen, um ihre bessere schulische und soziale Förderung zu gewährleisten.

Eine Besonderheit stellt die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung (SGB XII) dar. Damit wollte der Gesetzgeber vor allem die Bezieherinnen von Kleinstrenten auf das Niveau der Mindestsicherung anheben. Die Grundsicherung im Alter und bei voller Erwerbsminderung ist aber keine Ersatz- oder Mindestrente, sondern eine bedarfsabhängige Fürsorgeleistung. Allerdings sind die Vorschriften zum Unterhaltsrückgriff gegenüber den Angehörigen nicht so streng wie in der Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II). Die Höhe und Angemessenheit der Mindestsicherungsleistungen werden immer wieder kontrovers diskutiert. Im SGB II liegt der Fokus vor allem auf der Integration in den Arbeitsmarkt. Die Leistungsbeziehenden sollen aktiviert und auf eine Beschäftigung vorbereitet werden. Dabei besteht kein Qualifikationsschutz – das oberste Ziel ist die Arbeitsaufnahme und nicht der Erhalt bzw. die Weiterentwicklung der Qualifikation der Leistungsbeziehenden. Werden Arbeits- oder Integrationsangebote nicht angenommen, so kann die Arbeitsverwaltung Sanktionen aussprechen und die Arbeitslosenunterstützung (ALG II) kürzen.

Die Versorgungssysteme

Versorgungssysteme unterstützen diejenigen, die eine Vorleistung für die Gemeinschaft erbracht haben oder bei denen eine besondere Lebenssituation vorliegt, die gesellschaftlich als schützens- bzw. unterstützenswert erachtet wird. Versorgungsleistungen werden aus Steuermitteln finanziert. Die wichtigsten Leistungen in diesem Bereich stellen der sogenannte Familienleistungsausgleich und die Förderung zur Teilhabe und Rehabilitation behinderter Menschen (SGB IX) dar. Mit dem Familienleistungsausgleich sollen die Mehraufwendungen, die durch die Erziehung von Kindern entstehen, abgemildert werden. Die wichtigste Leistung stellt hierbei das Kindergeld dar. Mit dem SGB IX (Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen) steht zudem ein umfassendes Leistungsrecht zur Verfügung, das auf die Bedürfnisse behinderter Menschen ausgerichtet ist und deren Teilhabe am gesellschaftlichen Leben sichern soll.

Die sozialen Dienste

Die sozialen Dienste finden sich organisatorisch und rechtlich zu großen Teilen im SGB und damit in den Versicherungs-, Versorgungs- und Fürsorgeleistungen wieder. Darüber hinaus können ihnen in einem weiteren Sinne auch die Bildungsleistungen zugeordnet werden. Soziale Dienste ergänzen die materiellen Geldleistungen und bilden mit ihnen zusammen eine Einheit in der Hilfeerbringung. Neben den gesetzlich abgesicherten und refinanzierten sozialen Diensten (vor allem im SGB V Gesetzliche Krankenversicherung und dem SGB VIII Kinder- und Jugendhilfe) existieren eine Vielzahl unterschiedlicher Projekte und Angebote zur Unterstützung von einzelnen Zielgruppen, die sich aus Spenden, Schenkungen, Selbsthilfe und aus Erträgen aus der gewerblichen Tätigkeit von Vereinen refinanzieren.

Funktionen der Sozialpolitik

Sozialpolitik fördert den Ausgleich sozialer/materieller Interessen, legitimiert dadurch die Verteilungsergebnisse innerhalb einer Gesellschaft und fördert im demokratischen Staat friedliche Formen der sozialen Auseinandersetzung. In der arbeitsteiligen Gesellschaft erfüllt die Sozialpolitik über Konstitution, Kompensation sowie Prävention drei wesentliche Funktionen. Sie verfestigt dabei die für unser Wirtschaftssystem zentrale Trennung der Bereiche bezahlte Erwerbsarbeit (zur Sicherung eines ausreichenden Haushaltseinkommens) und (Privat-)Leben (zur Sicherung der Erwerbsfähigkeit, inklusive nicht bezahlter häuslicher Pflege- und Betreuungsleistungen), zugleich trägt sie dafür Sorge, dass diese beiden Bereiche in einer Balance und damit sozial akzeptierbar bleiben.

• Die konstitutive Funktion: Der Wechsel zwischen Arbeits- und Privatleben entzieht sich für den Großteil der Menschen der freien Selbstbestimmung. In der Regel müssen wir Erwerbsarbeit leisten, um unseren Lebensunterhalt zu sichern. Zwar ist direkt ausgeübter Zwang zur Arbeit in Deutschland verfassungsrechtlich verboten, es gibt jedoch auch kein Bürgergeld, das es jedem Einzelnen ermöglichen würde, unabhängig von der Erwerbsarbeit zu leben. So bestehen sozialpolitische Regelungen, die den Zugang in bzw. den Abgang aus abhängiger Erwerbsarbeit regeln und damit bestimmend (= konstitutiv) für die Durchsetzung von abhängiger Erwerbsarbeit werden. Ein Ausscheren aus dieser Logik ist – zumindest sozialpolitisch flankiert – nur für Personengruppen vorgesehen, die nicht arbeitsfähig sind wie etwa Schülerinnen und Schüler, alte Menschen, chronisch kranke oder behinderte Menschen. Für Menschen, die im Bezug der Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II / ALG II) stehen, existieren strenge Zumutbarkeitsregelungen, die eine schnelle Eingliederung in den Arbeitsmarkt zum Ziel haben.

• Die kompensatorische Funktion setzt ein, wenn der Einzelne daran gehindert ist, den Erhalt seiner Existenzgrundlagen selbst zu sichern. Die Unterstützung kann in Form von Geld-, Sach- und Dienstleistungen erfolgen. Damit haben die sozialstaatlichen Leistungen auch eine Schutzfunktion, die wiederum an Verteilungs- bzw. Umverteilungsvorgänge gebunden ist. Denn die Mittel, die der Einzelne bzw. der Haushaltsverbund benötigt, wurden entweder zu einem früheren Zeitpunkt vom Leistungsbeziehenden selbst angespart (intertemporale Umverteilung) und/oder werden derzeit von anderen Beitrags- bzw. Steuerzahlenden aufgebracht (interpersonelle Umverteilung).

• Durch die Präventionsfunktion will Sozialpolitik das Entstehen sozialer Risiken ursachenbezogen verhindern. Durch das angestrebte Ziel, der Entstehung von Risiken vorzubeugen, reicht die Prävention über die Regulation der unmittelbaren Arbeitsbedingungen hinaus. So gewinnen etwa die gesunde Entwicklung eines Kindes, der Erhalt von Lebensqualität durch soziale Rahmenbedingungen wie etwa Arbeitsfähigkeit, Gesundheit, Bildung und Wohnen einen eigenen Stellenwert.

• Diese vorgenannten Funktionen spiegeln auch ein gesamtwirtschaftliches (staatliches) Interesse am Schutz, der Pflege und dem Erhalt des Produktionsfaktors Arbeit sowie der Schaffung vergleichbarer Rahmenbedingungen innerhalb der Wirtschaftsordnung wider. Sozialpolitische Maßnahmen begünstigen im Idealfall stabile soziale Verhältnisse, die Sozialtransfers erhalten Kaufkraftpotenziale, eine aktive Beschäftigungs- und Gesundheitspolitik unterstützt ebenso wie eine aktive Bildungspolitik die Leistungsfähigkeit einer Gesellschaft. Damit haben Sozialpolitik und Sozialstaat teilweise auch eine (ökonomisch wünschenswerte) Produktivitätsfunktion.

Zentrale Felder und Akteure

Es wird deutlich: Sozialpolitik ist vielschichtig. Die nachfolgende Übersicht (Seite 49 oben) versucht, die unterschiedlichen Felder zu systematisieren. Im Wesentlichen lassen sich zunächst die nationale und die internationale (supranationale) Sozialpolitik unterscheiden. Vor allem auf der nationalen Ebene verfügt die Politik über direkte Entscheidungsgewalt. Allerdings sind die Spielräume nationaler Politik zunehmend durch die Einbindung in internationale Kontexte begrenzt. Überwölbt wird die Sozialpolitik durch weitere sozialpolitisch relevante Politikbereiche wie etwa die Zuwanderungspolitik, die Gleichstellungspolitik, aber auch die Bildungs-, Umweltschutz- oder die Wirtschaftspolitik. Entscheidungen in diesen Bereichen haben in der Regel direkten Einfluss auf die Lebensbedingungen von Menschen.

Die Felder der Sozialpolitik lassen sich in eine auf die Arbeitswelt und eine auf unterschiedliche Zielgruppen bezogene Ebene unterteilen, wobei mit der nationalen Sozialpolitik nicht gemeint ist, dass der Staat alle diese Maßnahmen selbst anbietet. Vielmehr setzt er die Regeln, und (einzel-)betriebliche Vereinbarungen ergänzen dieses sozialpolitische Repertoire. Einzelne Bereiche wie etwa der Arbeitnehmerschutz oder die Sozialversicherung lassen sich relativ eindeutig der Arbeitswelt zuordnen. Andere wie etwa die Jugend- oder Altenhilfepolitik sind besser durch eine gruppenorientierte Zuschreibung zu erfassen. Und nicht zuletzt gibt es Bereiche, die quer zu diesen beiden Kategorien liegen. Hierzu zählt etwa die Wohnungs(bau)politik oder die Bildungspolitik. Klar ist, dass diese Bereiche selten trennscharf sind. So haben die Maßnahmen der Familienpolitik, wenn es um die Förderung der Vereinbarkeit von Familie und Beruf geht, unmittelbar arbeitsweltbezogene Konsequenzen; während umgekehrt Regelungen in der Sozialversicherung, beispielsweise die Familienversicherung in der Krankenversicherung oder die Hinterbliebenenversorgung in der Rentenversicherung, direkte Auswirkungen auf unterhaltsberechtige, nicht erwerbstätige Angehörige eines Arbeitnehmers bzw. einer Arbeitnehmerin haben.

So vielfältig wie die Felder der Sozialpolitik sind deren Zielgruppen. Im Grunde erfasst Sozialpolitik die Gesamtheit der Wohnbevölkerung, und zwar unabhängig von der (aufenthalts-)rechtlichen Stellung des/der Einzelnen. Niemand kann sich sozialpolitischer Rahmensetzung entziehen. Sei es, indem man direkt von einer Maßnahme bzw. Intervention betroffen ist, oder sei es, weil das Fehlen oder die nicht ausreichende Ausgestaltung einer Regelung in die Lebensbezüge eingreift.

Refinanzierung des Sozialen: Kapitaldeckung und Umlageverfahren

In Deutschland erfolgt die Finanzierung der sozialen Sicherung im Wesentlichen aus den laufenden Einnahmen der Leistungsträger. Das bedeutet, dass kaum Finanzrücklagen gebildet werden, die Einnahmen aus Steuern und Beiträgen finanzieren direkt die Ausgaben. Reichen die Einnahmen nicht aus, ergibt sich also eine Unterdeckung, muss diese durch Zuschüsse aus den öffentlichen Haushalten und mittelfristig durch eine Beitragsanpassung ausgeglichen werden. Hintergrund für dieses Umlageverfahren ist der Generationenvertrag. Die abhängig Beschäftigten bezahlen aus ihren Sozialversicherungsbeiträgen die Leistungen der sozialen Sicherung, sofern diese beitragsgebunden finanziert werden. Für die Bundeszuschüsse, vor allem in der Gesetzlichen Rentenversicherung und Arbeitslosenversicherung, sowie für die Fürsorge- und Versorgungsleistungen kommen hingegen alle steuerpflichtigen Bürgerinnen und Bürger auf.

Da die Menschen im erwerbsfähigen Alter aber nicht nur für die Sozialleistungen der nicht mehr erwerbstätigen Personen aufkommen müssen, sondern über Familienarbeit auch die Nachkommen versorgen, spricht man von ihnen als der Sandwich-Generation.

Zu den zentralen Merkmalen des Umlageverfahrens gehört, dass die Beiträge der Versicherten nicht angespart und am Kapitalmarkt angelegt werden, um sie dann später im Rentenfall des Versicherten auszuzahlen. Im Grunde sind die Einnahmen der Gesetzlichen Rentenversicherung – abgesehen von der sogenannten Schwankungsreserve zur Sicherung der Liquidität – durchlaufende Posten, die direkt an die Rentenbeziehenden weitergeleitet werden. Die Rente selbst ergibt sich aus der eigenen Erwerbsbiografie, also der Dauer und der Höhe der eingezahlten Beiträge, ggf. ergänzt um weitere rentenrechtlich relevante Zeiten wie Kindererziehung. Um eine ausreichende Absicherung im Alter zu erreichen, ist deshalb eine möglichst kontinuierliche, gut entlohnte Beschäftigung nötig. Die Anpassung der späteren Renten erfolgt durch den Gesetzgeber und ist an die Entwicklung der Löhne und des Beitragssatzes gekoppelt. Damit ist das Umlageverfahren von einem funktionierenden Arbeitsmarkt und – aus Sicht der Versicherten – einer angemessenen Lohnentwicklung abhängig.

Das Umlageverfahren hat sich bis heute bewährt und eine stabile Refinanzierung der sozialen Sicherung gewährleistet. Im Zuge der Diskussionen über den demografischen Wandel und der sozialpolitischen Reformbemühungen (Agenda 2010) unter Bundeskanzler Gerhard Schröder (1998–2005) wurde auch zunehmend das Umlageverfahren debattiert. Angesichts der seinerzeit angespannten Wirtschaftslage wollte die damalige rot-grüne Regierungskoalition die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft erhöhen und zugleich die Prinzipien des Förderns und Forderns verankern (aktivierender Sozialstaat). Die zentralen Argumente lassen sich am Beispiel der großen Rentenreform von 2001 nachzeichnen.

Im Wesentlichen sah sich die Politik durch die demografische Entwicklung unter Druck gesetzt. Die Projektionen der Bevölkerungsforschung zeigen, dass aufgrund der Alterung der Gesellschaft immer weniger Personen im erwerbsfähigen Alter immer mehr Menschen im Rentenalter finanzieren müssen. Zugleich ist zu beobachten, dass aufgrund der Frühverrentungspolitik der vergangenen Jahre und des medizinischen Fortschritts die Lebenserwartung und damit die Dauer des Rentenbezugs ansteigen. Dies veranlasste die rot-grüne Koalition mit dem Altersvermögensgesetz (AVmG), die Rentenformel, nach der die Höhe der Renten bemessen wird, durch eine zusätzliche Rechengröße an die demografische Entwicklung anzupassen (den sogenannten Nachhaltigkeitsfaktor).

Bezogen auf die Rentenhöhe ist damit nicht mehr – wie bislang – nur das Verhältnis des persönlichen Einkommens zum durchschnittlichen Einkommen aller Beitragszahlenden bestimmend, sondern auch das Verhältnis von Beitragszahlenden zu Rentenbeziehenden. Dies läuft bei gleichbleibendem demografischem Trend faktisch auf eine Kürzung der Renten hinaus. In der weiteren Folge, und seit dem Jahr 2008 schrittweise wirksam werdend, wird das Renteneintrittsalter von 65 auf 67 Jahre erhöht. Diese Kürzungen wurden mit zusätzlich eingeführten Elementen zur Stärkung der privaten Vorsorge kombiniert. Insgesamt bedeutete dies einen grundlegenden Eingriff in die Finanzierungslogik des Alterssicherungssystem. Denn um die geringeren Rentenansprüche in der Gesetzlichen Rentenversicherung auszugleichen, sollen die Menschen eine private Zusatzversicherung abschließen, um Geld für ihr Alter anzusparen (Kapitaldeckungsverfahren). Diese "Riester"-Rente (benannt nach dem damaligen Arbeitsminister) wird vom Staat abhängig vom Einkommen und der Kinderzahl mit Steuergeldern gefördert.

Zu den zentralen Merkmalen des Kapitaldeckungsverfahrens gehört, dass private Finanzdienstleistungsunternehmen, die die Gewinninteressen ihrer Eigentümer und Beschäftigten verfolgen (müssen), als Träger der sozialen Sicherung eingesetzt werden. Diese Finanzinstitute erheben von ihren Versicherten Beiträge, die nach finanzmathematischen Verfahren errechnet werden und die spätere Leistungshöhe sowie Lebenserwartung des jeweiligen Versicherten, aber auch die Renditeerwartungen des Unternehmens selbst berücksichtigen. Das Unternehmen deckt aus den Einnahmen seine Kosten und legt die Restsumme an den Kapitalmärkten an. Durch Zins- und Spekulationsgewinne soll der Kapitalstock des Versicherten anwachsen, um nach Eintritt des Versicherungsfalles die Renten bzw. Versicherungsleistungen auszahlen zu können. Dieses Verfahren entkoppelt sich insofern vom Arbeitsmarkt, als die Leistungen der aktuellen Leistungsbeziehenden nicht aus lohnbezogenen Beiträgen finanziert werden. Allerdings können die monatlichen Versicherungsprämien – trotz staatlicher Förderung – nur bezahlt werden, wenn der Versicherte über ein gesichertes und ausreichend hohes Einkommen verfügt.

Betrachtet man die Logik der beiden Verfahren wird schnell deutlich, dass das in die Sozialversicherung eingeführte Kapitaldeckungsverfahren kaum geeignet ist, die soziale Sicherung "demografiefest" zu machen. Denn die entscheidende Größe ist nicht die Form der Finanzierung, sondern der Wohlstand, den eine Gesellschaft in einer Periode erwirtschaftet. Für die Gesetzliche Rentenversicherung ist es ein Problem, wenn der Niedriglohnsektor wächst und die Zahl der Arbeitslosen steigt. Bei insgesamt steigendem Wohlstand ist es jedoch vor allem ein Problem für die Geringverdienenden, die auf diese Weise keine ausreichende Alterssicherung aufbauen können, weil es ihnen an finanziellen Mitteln für die private Vorsorge mangelt.

Um es an einem Beispiel zu verdeutlichen: Warren Buffet, ein amerikanischer Börsenspekulant, spendet jährlich aus seinem Vermögen an private Stiftungen und Organisationen. Im Jahr 2013 soll die Summe 2,1 Mrd. Euro betragen haben (Externer Link: http://www.wiwo.de/finanzen/boerse/milliardenspende-fuer-bill-gates-warren-buffett-in-spendierlaune/10207766.html). Rein rechnerisch benötigt die Bundesrepublik zur Refinanzierung der Renten in Deutschland also lediglich jährlich 120 Buffets mit entsprechend hohen Sozialversicherungsbeiträgen, um die rund 20 Millionen Rentnerinnen und Rentner in Deutschland zu finanzieren. Finden sich diese Spender nicht, könnten auch die Löhne aller Beschäftigten erhöht werden. Denn entscheidend ist nicht, wie das Beispiel zeigt, die Zahl der Personen, die in die Rentenkasse einzahlen, sondern die (Lohn-)Summe, die sich auf diese Köpfe verteilt und die Sozialversicherungsbeiträge, die daraus resultieren. Alternativ könnte die Gewinnabschöpfung auch direkt bei den Unternehmen ansetzen und dann über den Bundeszuschuss in das System eingespeist werden. Bezogen auf die Finanzierung greift das Demografie-Argument also zu kurz. Wesentlich bedeutsamer wird es bei den Fragen, welche Beschäftigungs- und Steuerpolitik und welche sozialen Dienste eine alternde Gesellschaft benötigt.

Deutlich wird, dass es bei der Frage der Finanzierung der sozialen Sicherung um die Verteilung des erwirtschafteten Wohlstandes geht – dabei werden das Umlage- und das Kapitaldeckungsverfahren von ganz unterschiedlichen Interessen getragen. Für die privaten Finanzdienstleister ist das Kapitaldeckungsverfahren ein Geschäftsfeld, auf dessen Angebote Menschen bei einer Schwächung der staatlichen Systeme zurückgreifen müssen. Damit wird die soziale Sicherung dem Gewinninteresse von privaten Unternehmen unterworfen und die Selbstverwaltung der Versicherten- bzw. Solidargemeinschaft außer Kraft gesetzt. Grundsätzlich ist es sicher nicht per se amoralisch oder illegitim, Elemente der sozialen Sicherung dem Markt zu übertragen. Es stellt sich nur die Frage: Werden die Renten damit sicherer?
Es ist unstrittig, dass das Umlageverfahren Risiken und Probleme in sich birgt. So ist es zwingend erforderlich, es auf die Sicherungsbedürfnisse der Menschen abzustimmen, die (dauerhaft) in nicht regulärer, niedrig entlohnter Beschäftigung stehen. Jedenfalls dann, wenn es Ziel der Sozialpolitik bleiben soll, (materielle) Unterversorgungen im Falle von Arbeitslosigkeit und Altersarmut im Falle der Altersrenten – und damit letztlich die regelhafte Inanspruchnahme der Mindestsicherung nach SGB II bzw. XII – zu verhindern.

Das Umlageverfahren sorgt aber dafür, dass die soziale Sicherung Teil der öffentlichen Daseinsvorsorge bleibt und ihre Gewährleistung eine zentrale staatliche Aufgabe. Diese Verantwortung nahm der Bund in der Wirtschafts- und Finanzkrise auch wahr: Er weitete massiv die aktive und passive Arbeitsmarktpolitik (Kurzarbeitergeld) aus, um das Beschäftigungsniveau zu sichern. Und als die Hypo Real Estate Bank im Jahr 2008 in eine massive Schieflage geriet und die Kaupthing Bank in Island in die Pleite ging, garantierte der Bund die privaten Spareinlagen durch eine staatliche Ausfallsbürgschaft.

Damit ist aber auch klar, wer der Ausfallsbürge sein wird, wenn die kapitalgedeckten Systeme ihre Renditeversprechen ganz oder teilweise nicht einlösen können und die soziale Lage der dann von ihnen abhängigen Leistungsempfängerinnen und -empfänger Handeln erfordern wird. Es wird der Staat sein und damit diejenigen, die Steuern zahlen, und letztlich das gesamte Gemeinwesen, wenn das Geld, das in Rettungsaktionen fließt – sei es direkt zur Rettung der Finanzdienstleister, sei es indirekt in Form der Grundsicherung im Alter –, an anderer Stelle nicht mehr ausgegeben werden kann.

Wenn am Ende der Staat in dem einen wie anderen System als Garant für die Lücken und Risiken auftreten muss, wird idealtypisch deutlich, was eine sozialpolitische Politikfeldanalyse leisten kann und muss – indem sie die Interessenlagen der beteiligten Akteure möglichst klar und objektiv herausarbeitet, können mündige Bürgerinnen und Bürger diese Systemfrage auch unter dem Blickwinkel der Generationengerechtigkeit diskutieren und sich in der Frage positionieren, um die es in dieser Debatte am Ende geht: Welchem Risiko wollen sich heutige und künftige Generationen aussetzen – dem der spekulativen (globalen) Finanzmärkte oder dem des (nationalen) Arbeitsmarktes mit seinen konjunkturellen Schwankungen?