Aktuelle Situation
Die zivile Regierung unter der Staatsrätin Aung San Suu Kyi, die im März 2016 nach einem überwältigenden Wahlsieg ihre Arbeit aufnahm, erbte viele politische Baustellen (Fox 2017). Der Wirtschaftssektor, das Bildungs- und Gesundheitswesen müssen reformiert und die Korruption bekämpft werden. Hinzu kommen zahlreiche gewaltsame Konflikte. Besonders im Kachin- und im Shan-Staat ereignen sich immer wieder offene Kämpfe zwischen dem Militär und bewaffneten Gruppen. Über zwanzig ethnische Gemeinschaften kämpfen für mehr Autonomie und Selbstbestimmung, einige seit der Unabhängigkeit 1948. Menschen flüchten zu Tausenden über die thailändische und chinesische Grenze oder leben als Binnenvertriebene in Lagern.
Ein weiterer Akteur auf der Seite der Aufständischen ist die Arakan Rohingya Salvation Army (ARSA). Die ARSA, die von Regierungsseite als Terrorgruppe eingestuft wird, setzt sich für die Rechte der muslimischen Rohingya ein. Die Rohingya, die mehrheitlich im Norden des Rakhine-Staates leben, werden in Myanmar nicht als ethnische Gruppe anerkannt und haben deshalb große Schwierigkeiten bei der Beantragung der Staatsbürgerschaft. Die bisher größte koordinierte Attacke auf myanmarische Grenzposten verübte ARSA im August 2017. Das Militär reagierte mit mehreren Offensiven im Norden des Rakhine-Staates, in deren Folge sich die Zahl der Menschen, die vor den Kampfhandlungen ins Ausland flüchtete, auf fast eine Million. Die Mehrzahl der Muslime floh nach Bangladesch. Hindus, buddhistische Rakhine und andere Gruppen flüchteten in südliche Regionen des Rakhine Staates. Die Zahl der Binnenflüchtlinge erhöhte sich auf über 450.000. Im September 2018 kam eine Mission des UN-Menschenrechtsrates zu dem Schluss, dass in den Staaten Kachin, Rakhine und Shan Verbrechen gegen die Menschlichkeit begangen wurden, hauptsächlich durch das myanmarische Militär welches die Vorwürfe zurückweist.
Die Situation im Rakhine-Staat hat seit Januar 2019 eine neue Eskalationsstufe erreicht. Mit der Arakan Army (AA), die für mehr Autonomie des Staates kämpft, ist ein weiterer Akteur auf den Plan getreten. Auch die AA, die zwischen 5.000 und 10.000 Kämpfer zählt, mehrheitlich buddhistische Rakhine, wurde von der Regierung im März 2020 als terroristische Gruppe eingestuft. Die andauernden Kämpfe haben sich inzwischen auch auf den südlichen Teil des Chin-Staates ausgeweitet. Zwischen 60.000 und 160.000 Binnenvertriebene flüchteten vor den Kämpfen (Stand Mai 2020).
Gambia hat im Namen der 57-köpfigen Organisation für Islamische Zusammenarbeit Internationalen Gerichtshof (IGH) mit Sitz in Den Haag im November 2019 eine Klage eingereicht, die Myanmar die Verletzung der UN-Völkermordkonvention vorwirft. Staatsrätin und Außenministerin Aung San Suu Kyi reiste nach Den Haag, um sich den Fragen des Gerichts zu stellen. Die Anklage vor dem IGH wird besonders unter den Bamar, der Mehrheitsethnie, als Angriff auf das gesamte Land wahrgenommen und löste eine Welle der Solidarität mit der Regierungspartei aus. Dies könnte der NLD für die Wahlen 2020 nutzen. Eine Verurteilung setzt noch keine unmittelbaren Maßnahmen zur Umsetzung in Kraft. Zwar könnte der UN-Sicherheitsrat eine Durchsetzung des Urteils bewirken; angesichts der Veto-Macht China erscheint ein solches Vorgehen gegen Myanmar jedoch äußerst unwahrscheinlich.
Die myanmarische Regierung hat einer UN-Fact-Finding-Mission Vor-Ort-Untersuchungen im Rakhine Staat verweigert. Allenfalls bietet sie für Diplomaten und Journalisten "geführte" Touren in Konfliktgebiete an. Investigativ arbeitende Journalisten versuchen, unter gefährlichen Bedingungen aus dem Rakhine-Staat zu berichten. Ein Beispiel ist Aung Marm Oo, Chefredakteur der Development Media Group (DMG), der seit Mai 2019 untergetaucht ist. Der Journalist wird gesucht, weil er ein Interview mit Aufständischen führte und damit gegen den "The Unlawful Associations Act" verstoßen haben soll. Jeder, der Kontakt zu einem Mitglied einer bewaffneten ethnischen Organisation unterhält, wird als Unterstützer ebendieser Organisation betrachtet und kann mit mehrjähriger Gefängnisstrafe rechnen. Im World Press Freedom Index fällt Myanmar kontinuierlich ab und liegt 2020 nur noch auf Platz 139.
Seit Juni 2019 erschwert ein Shutdown der Regierung für den "mobilen Internetverkehr" in Teilen des Rakhine- und Chin-Staates den Austausch von Informationen. Im September 2019 wurde der Shutdown teilweise aufgehoben und im Februar 2020 wieder verstärkt und ausgeweitet. Als Begründung gibt die Regierung "Störungen des Friedens und die Nutzung von Internetdiensten zur Koordinierung illegaler Aktivitäten" an (Amnesty International 2019). Human Rights Watch (HRW) spricht von einem "information blackout", der rund eine Million Menschen betreffe. Wichtige Informationen, z.B. über Kampfhandlungen und COVID-19, können so von der betroffenen Bevölkerung nicht bezogen werden. Zudem sind Transport- und Versorgungswege in Folge der Kampfhandlungen unterbrochen.
Trotzdem ist die Unterstützung im Land für die Regierungspartei Nationale Liga für Demokratie (NLD) weiterhin groß, sodass sich gute Chancen für eine zweite Amtszeit bei den Wahlen im November 2020 abzeichnen, so diese wegen COVID-19 nicht verschoben werden.
Ursachen und Hintergründe
In Myanmar überlagern sich mehrere Konfliktlinien mit diversen beteiligten Akteuren. Eine Konfliktlinie verläuft zwischen dem Militär auf der einen Seite und den demokratischen sowie zivilgesellschaftlichen Kräften auf der anderen Seite. Ein weiterer wichtiger Konflikt wird zwischen dem Zentralstaat und zahlreichen ethnischen Gemeinschaften ausgetragen, die für eine größere Autonomie innerhalb Myanmars kämpfen.
Im ersten großen Konflikt geht es um die gesellschaftspolitische Ausrichtung und Verfasstheit des Staates. Nach einer kurzen demokratischen Phase nach der Unabhängigkeit 1948 wurde das Land von 1962 bis 2010 von verschiedenen Militärregimen regiert, die sich anfangs eine sozialistische Programmatik gaben, sich aber zunehmend allein auf den Machterhalt konzentrierten und sich international weitgehend isolierten. Das Militär duldete neben sich keine Konkurrenz. Jegliche Form von Opposition und Protest wurde unterdrückt. Auch Aung San Suu Kyi stand viele Jahre unter Hausarrest.
Im Jahr 2003 leitete das Militär eine schrittweise und vorsichtige Demokratisierung zu seinen Bedingungen ein. Im November 2010 fanden die ersten Wahlen statt, die allerdings von ausländischen Beobachtern weder als frei noch fair eingeschätzt wurden. Aus den Wahlen ging die durch das Militär aufgebaute Partei Union Solidarity and Development Party (USDP) als Sieger hervor. Unter Präsident Thein Sein, einem Ex-Militär, trieb die Regierung den politischen Reformprozess weiter voran, der am 8. November 2015 in weitgehend freien und fairen Wahlen mündete.
Im zweiten großen Konfliktkomplex geht es um die ethnische, religiöse und kulturelle Identität des Staates. Myanmar ist ein Vielvölkerstaat und etwa doppelt so groß wie Deutschland. Auf dem Territorium leben rund 52 Mio. Einwohner, die offiziell 135 verschiedenen Ethnien angehören. Die größte Ethnie sind mit etwa 70 % die Birmanen (Bamar). Die Verfassung von 2008 sieht einen stark zentralistischen Staatsaufbau mit sieben Regionen im burmesischen Kernland und sieben ethnischen Teilstaaten vor. De facto werden viele Minderheitsgebiete aber von bewaffneten ethnischen Gruppen regiert, die dort parastaatliche Strukturen – bis hin zu eigenen Verwaltungseinheiten und Ministerien – etabliert haben. In vielen Minderheitsgebieten existieren Kriegsökonomien, die auf der Ausbeutung von Edelsteinvorkommen und anderen Bodenschätzen, illegalem Holzeinschlag und Drogenhandel basieren. Es ist also auch ein Kampf um Land und Ressourcen.
Während die ethnischen Minderheiten seit jeher auf größere Unabhängigkeit und die Einführung föderaler Strukturen pochen, wird für große Teile des Militärs Föderalismus mit dem Zerfall des Landes gleichgesetzt. Der derzeit explosivste ethnopolitische Konflikt wird im Rakhine-Staat ausgetragen. Dort leben rund drei Millionen Menschen. Zwei Drittel davon sind buddhistische Rakhine und andere ethnische Gruppen, ein Drittel Muslime, unter ihnen auch Rohingya. 2012 führten interreligiöse Konflikte zwischen Buddhisten und Muslimen zur gewaltsamen Vertreibung von Muslimen.
Inzwischen nutzten die Scharfmacher die Eskalation des Konflikts im Rakhine-Staat, um in ganz Myanmar ihre anti-islamische Propaganda zu verbreiten. Die bekannteste buddhistische nationalistische Organisation ist MaBaTha, die "Vereinigung für den Schutz der Rasse und der Religion", bestehend aus Mönchen, Nonnen und Laien, schürt gezielt die Angst vor einer Islamisierung Myanmars (International Crisis Group 2017). Sie nutzen soziale Medien für die Verbreitung von Hassreden und nationalistischen Narrativen. Die Wahrnehmung, insbesondere des Rakhine Staates, als Konfliktregion schreckt zudem Investoren ab, und die wirtschaftliche Entwicklung gerät ins Stocken.
Bearbeitungs- und Lösungsansätze
Die Beratende Kommission zum Rakhine-Staat, die vom ehemaligen UNO-Generalsekretär Kofi Annan geleitet wurde, empfiehlt u.a. die Verbesserung der sozialen und wirtschaftlichen Lage breiter Bevölkerungsschichten sowie die Anerkennung der Diversität und der Identität der verschiedenen Gruppen und Gemeinschaften im Rakhine-Staat.
Des Weiteren werden eine organisierte Rückführung sowie Garantien für die Sicherheit der Geflüchteten aus Bangladesch gefordert. Dies wird auch in der UNHCR Resolution im Juni 2020 verlangt. Doch ist an die Umsetzung der Empfehlungen angesichts der Kampfhandlungen zwischen dem Militär und den Aufständischen nicht zu denken.
Dennoch plädiert die International Crisis Group (ICG) dafür, den Friedensprozess fortzusetzen. Auch die humanitäre und Entwicklungsfinanzierung sollte aufrechterhalten werden. Ein Rückzug könnte sonst die strukturellen Probleme verschärfen, die den zahlreichen Krisen in Myanmar zugrunde liegen. Dagegen verkündete Bundesentwicklungsminister Gerd Müller (CSU) im Februar 2020 nach dem Besuch eines Flüchtlingslagers für Rohingya in Bangladesch an, dass die Bundesregierung die Hilfe für Myanmar aussetzen werde, bis das Land die Rückkehr der Rohingya in Sicherheit garantiere. Nach dem neuen Strategiepapier "Reformkonzept BMZ 2030" vom Mai 2020 gehört Myanmar auch nicht mehr zu den direkt geförderten Ländern (BMZ 2020).
Die von der EU im Februar 2018 beschlossenen Sanktionen gegen Myanmar wurden angesichts der systematischen Menschenrechtsverletzungen bis zum 30. April 2021 verlängert. Dazu gehören Einreiseverbote und Vermögenssperren gegen ranghohe Militärs, Exportbeschränkungen für Waffen und die Aussetzung der militärischen Zusammenarbeit. Kritische Stimmen mahnen, dass die internationale Gemeinschaft stattdessen den Dialog mit der Regierung und dem Militär suchen und die Zusammenarbeit verstärken sollte, um an einem zukunftsfähigen Plan zu arbeiten.
Die Beilegung des Regime-Konfliktes ist nicht in Sicht. Qua Verfassung kontrolliert das Militär das Innen- und das Verteidigungsministerium sowie das Ministerium für Grenzangelegenheiten. Hinzu kommt, dass das Militär über 25% der Parlamentssitze verfügt, was ebenfalls in der Verfassung verankert ist. Das Militär kann mit dieser Sperrminorität Änderungen der restriktiven Verfassung blockieren. Die Regierung muss folglich bis auf weiteres zusammen mit dem Militär regieren.
Bislang bestimmt die Militärführung mit ihrer "Teile und Herrsche"-Politik weitgehend das Geschehen. So werden nur bestimmte bewaffnete Gruppen zu den Friedensgesprächen zugelassen und andere ausgeschlossen, was letztlich zu einer weiteren Eskalation der Situation führt. Für Juli 2020 hat die Regierung die vierte Friedenskonferenzrunde ausgerufen.
Konfliktgeschichte
Die ethnischen und religiösen Konflikte haben ihren Ursprung in der britischen Kolonialzeit (1885-1948). Als Myanmar 1948 in die Unabhängigkeit entlassen wurde, setzte sich das Land aus zwei Gebieten zusammen: den ethnisch und linguistisch sehr diversen Hill Areas, die bis dahin indirekt verwaltetet wurden, und den direkt verwalteten Gebieten Burma Proper. Beide hatten bis dahin eine sehr unterschiedliche politische, wirtschaftliche und soziale Entwicklung durchlaufen und kämpften während des 2. Weltkrieges sogar auf unterschiedlichen Seiten. Die hastig ausgearbeitete Verfassung sorgte schon bald nach der Unabhängigkeit 1948 für Konflikte und die ersten Gruppen traten in den Bürgerkrieg ein.
Als General Ne Win 1962 putschte und die demokratische Phase in Burma beendete, griff er den Slogan "Burmane sein, heißt Buddhist sein" von der Nationalistischen Bewegung auf, die während der britischen Kolonialzeit entstanden war. Xenophobie und ein latenter Rassismus wurden gefördert. Chinesen, Indern – Muslimen wie Hindus – sowie Rohingya wurde vorgeworfen, erst während der britischen Kolonialzeit illegal in Burma eingewandert zu sein. Diese diskriminierende Sichtweise fand u.a. Eingang in das Staatsbürgerschaftsgesetz von 1982. Das Militär ging immer wieder gegen diese ethnischen und religiösen Gruppen vor, vorgeblich mit dem Ziel, illegale Migrant/innen im Rakhine-Staat (Arakan) ausfindig zu machen und die Einheit des Landes zu bewahren. Die Folge waren zwei Fluchtwellen (1978, 1991) von jeweils rd. einer Viertelmillion Muslimen nach Bangladesch.
Bis zum Beginn der Demokratisierung fühlten sich die Menschen in ihrer Ablehnung des Militärregimes vereint. Diese Klammer fiel weg und alte Konfliktlinien brachen wieder auf. Politische Parteien und die Regierung stehen heute vor der Aufgabe, eine die vielen Ethnien einschließende und von allen Gruppen akzeptierte nationale Identität zu formen. Das ist bisher nicht gelungen. Vielmehr setzen einflussreiche Elitegruppen auf die Förderung und Durchsetzung einer buddhistisch geprägten nationalen Identität und schließen so bewusst Gruppen, wie die muslimischen Rohingya, aus. Die myanmarische Verfassung von 2008 erkennt die Weltreligionen an, schreibt aber dem Buddhismus als "von einer großen Mehrheit der Bürger praktiziertem Glauben" eine "besondere Position" zu.
