Als die internationale Finanzkrise sich nach dem Zusammenbruch der Investmentbank Lehman Brothers im Herbst 2008 verschärfte, galt insbesondere die Volksrepublik China (VRC) wegen ihrer Einbindung in internationale Handelsströme als überaus verwundbar gegenüber einer weltweiten Rezession. Zur Jahreswende 2008/2009 hielten deshalb nicht wenige westliche Beobachter einen dramatischen Wachstumseinbruch in China mit unkalkulierbaren sozialen Kosten und politischen Spannungen für möglich. Rund ein Jahr später jedoch macht die VRC bereits wieder Schlagzeilen mit Wachstumsraten, die unter den führenden Wirtschaftsnationen weltweit zu den höchsten zählen. Vor diesem Hintergrund stellen sich deshalb folgende Fragen: Wie stark ist China von der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise betroffen? Welche Maßnahmen wurden bzw. werden in dem Land ergriffen, um der wirtschaftlichen Krise entgegenzuwirken? Welche kurzfristigen Auswirkungen und mittel- bis längerfristigen Folgen des chinesischen Krisen-Managements sind erkennbar?
Die wirtschaftliche Situation Chinas vor und nach dem Ausbruch der Krise
Die Auswirkungen der weltweiten Finanz- und Wirtschaftskrise trafen die VRC mitten in einer Phase des Hochwachstums, eines boomenden Außenhandels und einer relativ hohen Inflation (siehe Tabelle). Die Regierung der VRC war bis zum Sommer 2008 vor diesem Hintergrund bemüht, mithilfe einer kontraktiven Wirtschaftspolitik eine ökonomische Abkühlung zu erreichen und die Inflation in den Griff zu bekommen. Aufgrund ihres größtenteils nach außen abgeschlossenen Bank-basierten Finanzsektors und der strikten Kapitalverkehrskontrollen war die VRC den von den "toxischen Wertpapieren" ausgehenden Risiken der globalen Finanzmärkte einerseits kaum ausgesetzt. Andererseits war sie wegen ihrer Offenheit gegenüber dem Außenhandel und insbesondere ihrer Rolle im Zentrum asiatischer Produktionsnetzwerke besonders gefährdet bei einem Einbruch der globalen Handelsströme. Es ist demnach auch wenig verwunderlich, dass sich in den Export-orientierten Sektoren der chinesischen Wirtschaft ab dem Herbst 2008 sogleich die Krisenphänomene bemerkbar machten. Als der Außenhandel und die ausländischen Direktinvestitionen in Höhe zweistelliger Prozentzahlen einbrachen, verlangsamte sich das Wachstum der chinesischen Volkswirtschaft noch im letzten Quartal 2008 auf 6,8 Prozent. Insbesondere die Schließung vieler Fabriken in Südchina dürfte die Arbeitslosigkeit in kurzer Zeit – vor allem unter Wanderarbeitern – rapide nach oben getrieben haben, auch wenn dies in den offiziellen Statistiken, die nur die registrierten städtischen Arbeitslosen erfassen, so nicht zum Ausdruck kommt.
Wirtschaftsdaten
| 2007 | 2008 | 1. Hälfte 2009 | |
|---|---|---|---|
| BIP (Bio. Yuan) | 25,73 | 30,07 | 13,98 |
| Wachstumsrate | +13% | +9% | +7,1% |
| Arbeitslosenquote | 4,0% | 4,2% | 4,3% |
| Inflationsrate | 4,8% | 5,9% | -1,1% |
| Haushaltssaldo als Anteil vom BIP | 0,7% | -0,4% | -4,9% (1. Quartal 2009) |
| Exporte (Mrd. US$) | 1218 | 1429 | 521,5 |
| Importe (Mrd. US$) | 956 | 1133 | 424,6 |
| Direktinvestitionen in VRC (Mrd. US$) | 74,8 | 92,4 | 43 |
| Währungsreserven (Mrd. US$) | 1530 | 1950 | 2130 |
Quellen: Staatliches Statistikamt der VRC, Weltbank
10 Yuan ~ 0,98 Euro, 1 USD ~ 0,67 Euro (Stand Okt. 2009)
Jegliche antizyklische Maßnahmen der chinesischen Regierung mussten deshalb im Gegensatz zum Westen zunächst nicht im Finanzsektor, sondern in den produzierenden Branchen ansetzen. Für die Durchführung aggressiver Anti-Krisen-Maßnahmen war und ist die Regierung der VRC wegen ihrer soliden fiskalischen Situation und der hohen Währungsreserven im Vergleich zu anderen Schwellenländern allerdings gut aufgestellt.
Chinesisches Krisen-Management: Verfahren, Inhalte, Besonderheiten
Das chinesische Krisen-Management setzte im internationalen Vergleich sehr frühzeitig ein. Bereits im Juni 2008, also schon während der Vorbereitungen zu den Olympischen Spielen, begannen in politischen Kreisen Pekings vor dem Hintergrund warnender Analysen chinesischer Think Tanks erste Diskussionen über notwendige Maßnahmen zur Eindämmung der Krise. Im eigentlichen Sinne in Gang kamen die chinesischen antizyklischen Maßnahmen am 5. November 2008 mit einem Treffen des chinesischen Staatsrates, der einen Stimulus-Plan in Höhe von vier Billionen Yuan (586 Mrd. US-Dollar) verkündete und als offizielle Losung die "Verteidigung von acht Prozent Wirtschaftswachstum" insbesondere durch die Erhöhung der Inlandsnachfrage ausgab. Die Summe von vier Bio. Yuan war zum damaligen Zeitpunkt noch keineswegs durch konkrete Programme oder Projekte mit Substanz gefüllt, zog jedoch umgehend die Aufmerksamkeit der Weltpresse auf sich. Zeitgleich mit dem Treffen des Staatsrates fand eine Sitzung der Spitze der Kommunistischen Partei statt, die ein Dokument verabschiedete, das unmittelbar darauf über die Parteihierarchie in alle Winkel des Landes verbreitet wurde. Von diesem publizierten Dokument ging ein wichtiges Signal aus, nämlich die Notwendigkeit für aggressives, schnelles Handeln aller Staats- und Parteiorgane ohne Rücksichtnahme auf formale Hürden.
Nachdem die Nationale Entwicklungs- und Reformkommission im November 2008 eine grobe Verwendung der geplanten Mittel in Aussicht gestellt hatte, begann ein strukturierter Verhandlungsprozess zwischen der Zentrale und den Provinzen um konkrete Investitionsprojekte, der das Verfahren zur Aufstellung der Fünf-Jahrespläne in China widerspiegelte. Er brachte bereits im Dezember 2008 erste Ergebnisse hervor. Nicht wenige lokale Regierungen nutzten dabei die Situation aus und zogen Vorschläge für lang gehegte Wunschprojekte aus der Schublade, die den Vorteil besaßen, dass sie schnell in Angriff genommen werden konnten. Die Zentralregierung genehmigte aus diesem Grund eine Vielzahl dieser Projekte, auch wenn sie damit in Kauf nehmen musste, dass die eigenen Ziele (z.B. Förderung energie-effizienter Produktion, Ankurbelung des privaten Konsums) zugunsten der lokalen Interessen (v.a. Schutz der einheimischen Industrien als Steuereinnahmequellen) ins Hintertreffen gerieten.
Das chinesische Maßnahmenpaket in Höhe von vier Bio. Yuan ist mit mehr als 13 Prozent des Bruttoinlandsproduktes von 2008 eines der umfangreichsten im internationalen Vergleich, auch wenn nicht klar ist, wieviel davon letztlich "neues" Geld darstellt bzw. wieviel ohnehin bereits im Rahmen des aktuellen elften Fünf-Jahresplans oder als Hilfe für den Wiederaufbau nach dem Erdbeben in Sichuan vom Frühjahr 2008 vorgesehen war.
Der Inhalt der chinesischen Anti-Krisen-Maßnahmen lässt sich unterteilen in den eigentlichen fiskalpolitischen Stimulus-Plan und die ihn begleitenden geldpolitischen Maßnahmen. Der Stimulus-Plan selbst wird im Westen häufig auf die Investitionen für die Infrastruktur reduziert. Dies wird aber der Einbettung des Plans in die längerfristigen Entwicklungsziele der VRC sowie seinen sozialpolitischen Inhalten nicht gerecht. Zwar machen in der Tat gemäß der Aufteilung der Mittel, wie sie auf der jährlichen Sitzung des Nationalen Volkskongresses vom März 2009 verabschiedet wurden, die Investitionen in die öffentliche Infrastruktur mit 1.500 Mrd. Yuan den größten Einzelposten aus. Dies kann aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass die Ausgaben, die sich unmittelbar der Verbesserung der Lebenssituation gerade der ländlichen Bevölkerung widmen (z.B. neue oder renovierte Wohnungen für arme Haushalte, Ausbau von Gesundheits- und Bildungswesen), deutlich darüber hinausgehen.
Der Stimulus-Plan hat zudem insbesondere die längerfristige Entwicklungsperspektive der chinesischen Wirtschaft im Blick. Neun Prozent der Mittel des Plans sind unter dem Stichwort "Technologische Modernisierung und Restrukturierung" eingebettet in das Vorhaben, zehn ausgewählte Branchen, darunter die Elektronik- und Automobilindustrie, von 2009 bis 2011 besonders zu fördern. Gerade diese beiden Branchen stehen auch an der Schnittstelle zwischen Industrie- und Sozialpolitik, in der die chinesische Regierung ländliche Haushalte beim Kauf von elektrischen Haushaltsgeräten subventioniert und ein Programm zum Kauf von sparsamen Autos und leichten Transportfahrzeugen aufgelegt hat.
Die geldpolitischen Schritte, welche die fiskalpolitischen Maßnahmen begleiteten, weisen im internationalen Vergleich zum Teil einzigartige Charakteristika auf. Zwar wurden auch von der chinesischen Zentralbank seit Herbst 2008 klassische antizyklische Schritte (Senkung des Leitzinses und der Mindestreservesätze für Geschäftsbanken bei der Zentralbank) unternommen. Diese Instrumente werden jedoch nach Umfang und Wirkungsweise bei weitem in den Schatten gestellt durch die Aufhebung der Kreditquoten für chinesische Geschäftsbanken. Diese hatte zur Folge, dass im ersten Halbjahr 2009 die Summe neuer Kredite in China auf 7,4 Bio. Yuan anwuchs und damit mehr als zweimal soviel wie im Jahr zuvor im gleichen Zeitraum betrug.
Zusammenfassend können die Besonderheiten des chinesischen Krisen-Managements wie folgt charakterisiert werden:
Die chinesischen Behörden waren bereits Wochen vor dem Kollaps von Lehman Brothers in Alarm-Bereitschaft.
Die chinesische Regierung war zu einem schnellen und effektiven Krisenmanagement in der Lage, weil sie auf die hierarchischen Kommunikations-, Implementations- und Kontrollstrukturen des Ein-Partei-Staates sowie die eingespielten Planungsmechanismen zur Investitionsdurchführung aus Zeiten der Kommandowirtschaft zurückgreifen konnte.
Der Großteil der zum Einsatz kommenden finanziellen Mittel stammt nicht aus Quellen der Zentralregierung, sondern von regionalen bzw. lokalen Stellen, die sich ihrerseits aus Geschäftsbankkrediten finanzieren.
Das chinesische Krisenmanagement bedeutet insgesamt eine deutliche Ausweitung der Rolle des Staates in der chinesischen Wirtschaft: Auf Anweisung der Regierung vergeben die staatseigenen Banken in großem Umfang Kredite an Lokalregierungen, die entsprechende Aufträge für Investitionsprojekte hauptsächlich an staatseigene Unternehmen weiterreichen.
Kurzfristige Auswirkungen und mittelfristige Folgen des chinesischen Krisen-Managements
Die internationalen Bewertungen zum chinesischen Krisenmanagement und insbesondere zum Stimulus-Plan könnten unterschiedlicher kaum ausfallen. Während von den einen die Schnelligkeit und der Umfang der chinesischen Maßnahmen als international vorbildlich gelobt werden, weisen Kritiker den Stimulus-Plan rundweg als "alten Wein in neuen Schläuchen" zurück. Solange die Dynamik der gegenwärtigen Krise aber noch nicht zur Gänze verstanden und deren weiterer Verlauf noch völlig offen ist, sind vereinfachende Urteile zum chinesischen Krisenmanagement und dessen Folgen mit Skepsis zu begegnen.
Was die kurzfristigen Wirkungen des chinesischen Stimulus-Pakets für die einheimische Wirtschaft angeht, so sind sowohl positive als auch negative Aspekte zu erkennen: Der chinesische Stimulus hat zunächst einmal seine ihm ursprünglich zugedachte Wirkung erbracht: Das Wirtschaftswachstum der VRC wird sich 2009 wohl in einer Größenordnung von etwa acht Prozent, also der offiziell deklarierten staatlichen Zielvorgabe, bewegen. Massenarbeitslosigkeit und dadurch hervorgerufene soziale Spannungen sind zurzeit nicht erkennbar. Selbst wenn man aus guten Gründen an der Verlässlichkeit der offiziellen chinesischen Statistiken zweifeln mag, sind diese beiden Umstände angesichts der noch zum Jahreswechsel 2008/2009 kursierenden Krisenszenarien für China keine geringe Leistung.
Diese Erfolge werden aber selbst in den Augen chinesischer Medien und kritischer Experten teuer erkauft, da sie bestehende strukturelle Defizite der chinesischen Wirtschaft verstärken (vor allem investitionsgetriebenes Wachstum, Vernachlässigung des privaten Konsums) und bereits durch die Zweckentfremdung von Geldern aus dem Stimulus-Plan zu neuen Spekulationen an den Immobilien- und Wertpapiermärkten geführt haben. Auch die auf Anordnung der Zentralbank durch die Geschäftsbanken bis zum Juli 2009 betriebene massive Ausweitung der Geldmenge wird wegen des ihr innewohnenden inflationären Potenzials und möglicherweise rapide steigender uneinbringbarer Kredite in China argwöhnisch beobachtet.
Die kurzfristigen realwirtschaftlichen Auswirkungen der auf das chinesische Stimulus-Paket zurückgehenden Investitionen sollten indes nicht überbewertet werden, da sie für das Jahr 2009 gerade einmal zwei Bio. von insgesamt 13 Bio. Yuan ausmachen. Die eigentliche Bedeutung des chinesischen Krisenmanagements liegt wohl eher in einer politischen Signalfunktion nach innen und außen. Nach innen, indem die chinesische Zentralregierung die allgemein bis zum Sommer 2008 auf wirtschaftliche Abkühlung und Inflationsbekämpfung ausgerichtete kontraktive allgemeine Wirtschaftspolitik quasi "über Nacht" in ihr Gegenteil verkehrte und alle staatlichen Akteure auf das Hauptziel, acht Prozent Wirtschaftswachstum und Verteidigung von Arbeitsplätzen, verpflichtete. Von diesem Schritt ging auch ein Signal nach außen aus: Die VRC signalisierte als eines der ersten Länder weltweit den absoluten Willen, entschlossen gegen die realwirtschaftlichen Konsequenzen der Finanzkrise vorzugehen. Gerade die internationalen Rohstoff- und Kapitalmärkte nahmen dieses Signal als erste auf und begannen danach ihren Aufschwung.
China als weltweite Konjunkturlokomotive?
Über diese Signalwirkung hinausgehende Charakterisierungen der Volksrepublik als "Konjunkturlokomotive", welche die asiatisch-pazifische Region und insgesamt die Weltwirtschaft aus der Krise ziehe, sind jedoch zumindest im Herbst 2009 noch mit Vorbehalten zu versehen. Die Importe Chinas aus der asiatisch-pazifischen Region liegen weiterhin zum größten Teil deutlich unter den Zahlen für 2008, auch wenn sie insgesamt nach oben weisen. Nach jetzigem Erkenntnisstand erscheint es eher so, dass sich die ostasiatischen Nachbarstaaten Chinas durch ihre eigenen Krisenmaßnahmen aus der Rezession herausbewegen, dies aber weniger auf die Nachfrage aus China zurückzuführen ist.
Auch was die mittelfristigen Folgen einer erfolgreichen chinesischen Krisenbewältigung angeht, so ist Zurückhaltung angebracht: Sollte die weltwirtschaftliche Erholung im Jahr 2010 weiter voranschreiten und China das globale Wachstum anführen, sind durchaus weitreichende Verschiebungen innerhalb Asiens und im globalen Mächtegleichgewicht zu erwarten. Das Szenario einer G2, also einer engen Abstimmung zwischen den USA und der VRC, welche die Weltpolitik und Weltwirtschaft bestimmt, gewänne unter diesen Voraussetzungen an Konturen. Andererseits sind angesichts der strukturellen Defizite der chinesischen Volkswirtschaft und der Unsicherheit über die weitere Entwicklung der Weltwirtschaft Rückschläge für die Volksrepublik China auf dem Weg zu einer Weltmacht weiterhin nicht ausgeschlossen.
