Skandinavische Antworten auf Einwanderung | Regionalprofil Nordeuropa | bpb.de

Ähnliche Wohlfahrtsstaaten – unterschiedlicher Umgang mit Einwanderung

Dänemark, Norwegen und Schweden haben viele Gemeinsamkeiten. Es handelt sich um kleine und offene Wohlfahrtsstaaten, die auf einer ähnlichen umfassenden, universellen Idee des Wohlfahrtsstaats und seiner Organisation aufbauen und eine ähnliche wirtschaftliche Verwundbarkeit aufweisen, zum Beispiel mit Blick auf die Migration von gering qualifizierten Arbeitskräften. In allen drei Ländern spielt der Interner Link: Wohlfahrtsstaat eine entscheidende Rolle für die nationale Identität, die historischen Errungenschaften und die Umverteilungskapazität des Wohlfahrtssystems sind eine Quelle des Nationalstolzes.

So auffällig die Ähnlichkeiten sind, so augenscheinlich sind auch die Unterschiede zwischen den Ländern, wenn es um Fragen der Einwanderung und der kulturellen Vielfalt geht. Insbesondere Dänemark und Schweden weisen in dieser Hinsicht gegensätzliche politische Modelle auf.

Schweden führte in den 1970er Jahren eine Politik ein, die die Inklusion von Eingewanderten in den Sozialstaat mit der Anerkennung und Förderung der ethnokulturellen Vielfalt zu verbinden suchte. Dies umfasste das Recht auf muttersprachlichen Grundschulunterricht (in anderen Sprachen als Schwedisch) sowie staatliche Unterstützung von Einwanderergruppen, eigene Vereine zu gründen und zu unterhalten. In den 1980er Jahren wurden einige der weitreichenderen Ziele aufgegeben, das "langfristige Überleben von Minderheitenkulturen" in der schwedischen Gesellschaft zu fördern. Dennoch wird das Land häufig als eines der offensichtlichsten Beispiele in Europa für das Interner Link: multikulturelle Modell der Einwandererintegration genannt.

Im Gegensatz dazu zeichnet sich Dänemark mit Blick auf Einwanderung durch einen der am stärksten ausgeprägten Interner Link: Assimilationsansätze in Europa aus, insbesondere aufgrund der außergewöhnlich strengen Einwanderungs- und Integrationspolitik, die die dänischen Regierungen seit Anfang der 2000er Jahre durchgesetzt haben. Aber schon vorher unterschied sich Dänemarks Umgang mit Einwanderung in erheblichem Maße von der schwedischen Herangehensweise. Während Schweden zum Aushängeschild des Multikulturalismus geworden ist, kann der in Dänemark verfolgte politische Ansatz als Anti-Multikulturalismus charakterisiert werden. Und während Schweden den Ruf hat, eine liberale Asyl- und Familienmigrationspolitik zu verfolgen, ist die dänische Politik als das Gegenteil bekannt.

Norwegen steht oft irgendwo zwischen dem liberalen Schweden und dem restriktiven Dänemark. In den 1970er und 1980er Jahren, als Norwegen begann, seine eigene Migrationspolitik zu entwickeln, waren die eingeleiteten politischen Maßnahmen stark vom schwedischen Ansatz inspiriert. In den letzten Jahrzehnten haben die politischen Entwicklungen Norwegen aber eher in die Nähe der dänischen Position gebracht.

Ab den späten 1990er Jahren setzte in der Integrationspolitik eine "bürgerschaftliche Wende" (civic turn) ein, die einem größeren europäischen politischen Trend entspricht: Der Zugang von Einwanderer/-innen zu Einreise, dauerhaftem Aufenthalt und Staatsangehörigkeit wird zunehmend davon abhängig gemacht, ob sie erfolgreich Integrationsleistungen erbringen können, die an verschiedenen Parametern gemessen werden wie der Beherrschung der Sprache des Aufnahmelandes und der Erwerbsbeteiligung.

Dänemark ist dabei weiter gegangen als die meisten anderen Länder und hat immer höhere Integrationsanforderungen eingeführt. In Dänemark erfordert die Einbürgerung heute einen neunjährigen legalen Aufenthalt im Land in Verbindung mit strengen Anforderungen an Sprach- und gesellschaftliche Kenntnisse sowie wirtschaftliche Unabhängigkeit. Trotz dieser restriktiven Regelungen führte Dänemark 2015 das Recht auf die Interner Link: doppelte Staatsbürgerschaft ein. Schweden weicht eindeutig vom Trend der bürgerschaftlichen Integration ab, indem es keinerlei Test, Eid oder Integrationsnachweis als Voraussetzung für die Einbürgerung verlangt. Die gesetzliche Wohnsitzerfordernis für die Einbürgerung (fünf Jahre) ist seit den 1970er Jahren gleich geblieben und die doppelte Staatsbürgerschaft ist seit 2001 zulässig. Norwegen wiederum nimmt hier eine Position zwischen Dänemark und Schweden ein: Um sich einbürgern lassen zu können, müssen Eingewanderte sieben Jahre lang legal in Norwegen gelebt haben und 600 Stunden Sprachunterricht nachweisen, einschließlich 50 Stunden Gesellschaftskunde. Das Recht auf doppelte Staatsbürgerschaft hat Norwegen jedoch nicht eingeführt.

Politische Reaktionen auf Einwanderung beziehen sich zum einen auf die Kontrolle von Einwanderung (Wer darf einreisen?) und zum anderen auf die Integrationspolitik (Welche Rechte und Pflichten sollten gelten, sobald einem Migranten bzw. einer Migrantin ein Aufenthaltsrecht im Land gewährt wird?). Mit Blick auf die Arbeitsmigration in der Nachkriegszeit (1950er bis 1970er Jahre) hielten alle drei skandinavischen Wohlfahrtsstaaten an dem Grundsatz fest, dass Einwanderer/-innen die gleichen sozialen Rechte wie die eigenen Bürger/-innen haben sollten und dass dies eine sorgfältige Einwanderungskontrolle erforderte. Die Einwanderung sollte den Bedürfnissen des Arbeitsmarktes gerecht werden, um die Entstehung neuer sozialer Ungleichheiten zu vermeiden. Angesichts des internationalen Einbruchs der Wirtschaft in den frühen 1970er Jahren führte dieser Grundsatz zu einem vollständigen Stopp der Arbeitsmigration in Schweden (1972) Dänemark (1973) und Norwegen (1975).

Die Einwanderung in die skandinavischen Länder hörte jedoch nicht mit dem Ende der Arbeitsmigration in den frühen 1970er Jahren auf, sondern veränderte ihren Charakter. Anstelle ausländischer Arbeitskräfte bestand die Einwanderung nun aus Personen, die eine Familienzusammenführung oder Asyl beantragten. Aufgrund ihres humanitären Charakters war diese Migration viel schwieriger zu kontrollieren. Der oben erwähnte Zusammenhang zwischen Einwanderungskontrolle und sozialer Gleichberechtigung, der die Wurzel der Einwanderungspolitik aller drei skandinavischen Länder bildet, führte nun zu einem inhärenten Spannungsverhältnis zwischen den humanitären Normen (die z.B. in internationalen Übereinkommen zum Ausdruck kommen) auf der einen Seite und Bedenken hinsichtlich der wirtschaftlichen Tragfähigkeit des Wohlfahrtsstaates auf der anderen Seite.

In Dänemark – und auch in Norwegen, wenn auch in etwas geringerem Ausmaß – hat die politische Debatte seit Anfang der 2000er Jahre die Notwendigkeit betont, den Wohlfahrtsstaat vor Belastungen durch "unerwünschte" Zuwanderung zu schützen. Es wurden restriktive Maßnahmen eingeführt, um die Migration von Asylsuchenden und den Familiennachzug zu begrenzen. In Schweden hingegen wurden die Menschenrechte stärker in den Vordergrund gerückt, im Zeitraum 1998–2014 wurden die meisten Änderungen in der Asyl- und Familienmigrationspolitik liberalisiert. Seit 2015 verfolgt Schweden jedoch auch einen Interner Link: restriktiveren Ansatz gegenüber Asylsuchenden.

Wie lassen sich Unterschiede erklären?

Die je unterschiedliche nationale Identität kann eine Möglichkeit sein, die verschiedenen Einwanderungs- und Integrationspolitiken zu verstehen. Trotz der Ähnlichkeiten zwischen den drei skandinavischen Ländern hat jedes Land ein eigenes Verständnis davon, wie sozialer Zusammenhalt und ein nachhaltiger Wohlfahrtsstaat zustande kommen. Dies führt zu unterschiedlichen politischen Ansätzen. Die politischen Debatten in Dänemark spiegeln die Dominanz einer sogenannten gesellschaftszentrierten Perspektive wider und betonen den sozialen Zusammenhalt als notwendige Voraussetzung für die Aufrechterhaltung öffentlicher Institutionen. Die spezielle Beschaffenheit und der besondere Geist des dänischen Volkes gelten als Bedingung und Garant der dänischen Demokratie und des dänischen Wohlfahrtsstaates. Diese Idee spiegelt sich in einer Politik wider, die die Inklusion von Neuankömmlingen an umfassende Forderungen knüpft, die eine "festgelegte" Vorstellung von "Dänisch-Sein" definieren, von der erwartet wird, dass Eingewanderte sie übernehmen.

Im Vergleich dazu ist die in Schweden vorherrschende Vorstellung von nationaler Identität eher auf einen staatszentrierten Ansatz ausgerichtet. Das heißt, die Leistungsfähigkeit der politischen Institutionen – insbesondere des Wohlfahrtsstaates – wird typischerweise als wichtigster Faktor zur Förderung sozialer Inklusion und eines nationalen Zugehörigkeitsgefühls betrachtet. Auf dem Gebiet der Integration von Einwanderer/-innen spiegelt sich diese Idee in der Auffassung wider, dass es eher die Organisation wohlfahrtsstaatlicher Institutionen als der Volksgeist ist, die als entscheidende Voraussetzung für die Schaffung und Aufrechterhaltung nationalen Zusammenhalts und Integration gilt. Im krassen Gegensatz zu den dänischen Integrationsanforderungen hat Schweden außergewöhnlich liberale Kriterien angewandt, um Neuankömmlingen den Erwerb formaler Rechte auf Augenhöhe mit Einheimischen zu gewähren. So ist beispielsweise die Einbürgerung nicht an den Nachweis von Sprach- und staatsbürgerlichen Kenntnissen gebunden. Norwegen befindet sich auf einem ambivalenten Mittelweg, mit einer Mischung aus starken Bedenken hinsichtlich des kulturellen Zusammenhalts – was an die dänische Debatte erinnert, allerdings mit weniger populistischen Untertönen – und Gleichbehandlungs- und Menschenrechtsbedenken, die näher beim schwedischen Ansatz liegen.

Andere Erklärungen für Unterschiede zwischen den drei skandinavischen Ländern beziehen sich auf parteipolitische Faktoren, wobei Erfahrungen mit Interner Link: rechtspopulistischen Parteien ein entscheidender Aspekt sind. Sowohl im dänischen als auch im norwegischen Kontext sind Interner Link: seit langem recht erfolgreiche rechtspopulistische Parteien Teil der parlamentarischen Arena, während dies in Schweden ein neueres Phänomen ist. Dort war erstmals zwischen 1991 und 1994 kurzfristig eine rechtspopulistische Partei – Neue Demokratie (Ny Demokrati) – im Parlament vertreten, doch erst seit 2010 hat eine rechtspopulistische Partei – die Schwedendemokraten (Sverigedemokraterna) – eine Interner Link: kontinuierlichere Vertretung im Parlament erreicht. Im Gegensatz zu Dänemark und Norwegen bestand die Strategie der etablierten schwedischen Volksparteien darin, die Schwedendemokraten zu isolieren –diese Strategie wurde allerdings kürzlich von einigen Parteien, insbesondere den Konservativen (Moderaterna) und den Christdemokraten (Kristdemokraterna), gelockert.

Die unterschiedlichen Bedingungen für Mitte-rechts-Koalitionen sind auch ein wichtiger Faktor, um die unterschiedlichen Ansätze in der Einwanderungspolitik zu erklären. In Dänemark begannen Mitte-rechts-Parteien, Integrationsfragen zu politisieren und restriktive Maßnahmen zu ergreifen, als die gemäßigten Sozialliberalen (Radikale Venstre) (im Jahr 1993) nicht mehr als tragfähiger Regierungspartner angesehen wurden. Im Gegensatz dazu hatte die konservative Partei (Moderaterna) in Schweden einen Anreiz, einen gemäßigten einwanderungspolitischen Kurs zu verfolgen, da ihre Mitte-rechts-Koalitionspartner (die Liberalen/Liberalerna, die Zentrumspartei/Centerpartiet und seit 1991 die Christdemokraten/Kristdemokraterna) einwanderungsfreundliche Profile hatten.

Aktuelle Entwicklungen

Interner Link: 2015 verzeichneten die skandinavischen Länder – wie Europa im Allgemeinen – einen starken Anstieg der Asylzuwanderung. Schweden hatte 2015 mit rund 163.000 Personen den mit Abstand größten Anteil an Asylsuchenden, verglichen mit 31.000 Asylantragstellenden in Norwegen und 21.000 in Dänemark. In Schweden wirkte sich die rekordhohe Asylzuwanderung auch am stärksten politisch aus und führte zu einem Interner Link: Wandel in der Migrationspolitik, während die in Dänemark und Norwegen nach 2015 ergriffenen einwanderungspolitischen Maßnahmen stärker den bereits verfolgten (restriktiven) Ansätzen entsprachen.

Im Juni 2016 beschloss das schwedische Parlament die Einführung eines befristeten Gesetzes (2016-2019), wonach Personen, die ihren Asylantrag nach dem 24. November 2015 gestellt hatten, nur ein vorübergehendes Aufenthaltsrecht gewährt werden sollte – drei Jahre für Personen mit Flüchtlingsstatus nach der Interner Link: Genfer Konvention und 13 Monate für diejenigen mit sogenanntem "subsidiären Schutz". Auch die Möglichkeiten zur Familienzusammenführung wurden erheblich eingeschränkt. Dies wich von dem lange geltenden Grundsatz ab, wonach alle Personen, denen in Schweden internationaler Schutz gewährt wurde, unverzüglich eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis, gleiche sozioökonomische Rechte und die bedingungslose Möglichkeit der Familienzusammenführung erhielten.

Die Änderungen wurden mit der Notwendigkeit begründet, "die schwedische Asylpolitik an die von der EU vorgegebenen Mindeststandards anzugleichen" und sie zielten darauf, weitere große Zuflüsse von Asylsuchenden in das Land zu vermeiden. Im Juli 2019 wurde das befristete Gesetz verlängert. Eine parlamentarische Kommission arbeitet derzeit an der Zukunft der schwedischen Einwanderungspolitik.

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass in den skandinavischen Ländern nach wie vor erhebliche Unterschiede bestehen. Schweden ist das Land, das sich am stärksten von seinen Nachbarländern unterscheidet. Die "Flüchtlingskrise" von 2015 hat in Schweden jedoch zu tiefgreifenden politischen Veränderungsprozessen geführt, in denen die Einwanderungsfrage auch eine zentrale Rolle in den anhaltenden Veränderungen der parteipolitischen Landschaft spielt.

Übersetzung aus dem Englischen: Vera Hanewinkel