Flüchtlingsrecht: Der internationale Rahmen | Deutsche Asylpolitik und EU-Flüchtlingsschutz im Rahmen des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems | bpb.de

Flüchtlinge unterscheiden sich von sonstigen internationalen Migranten (wie z.B. Arbeitsmigranten, die in der Regel freiwillig in ein anderes Land wandern) dadurch, dass ihre Migration aufgrund von Konflikten oder Verfolgung erzwungen ist. In der Realität sind diese Kategorien nicht immer trennscharf, häufig sind die Migrationsmotive vielfältig. Dennoch ist es aus Sicht von Staaten notwendig, zwischen Schutzbedürftigen und "normalen" Migranten zu unterscheiden. Dabei wird nicht jede unfreiwillige Wanderung – etwa wenn diese durch Armut oder Klimaveränderungen ausgelöst wird – von der internationalen Staatengemeinschaft als schutzrelevant anerkannt. Wer in welche Kategorie von Migranten fällt, ist dabei immer auch ein Ergebnis politischer Aushandlungsprozesse.

Generell obliegt Staaten das Recht, zu entscheiden, wer Zugang zum nationalen Territorium erhält und wem unter welchen Bedingungen Schutz gewährt wird. Eingeschränkt ist die Souveränität der Staaten jedoch durch das internationale Flüchtlingsrecht. Dieses entstand als Reaktion auf die Erfahrungen der beiden Weltkriege des 20. Jahrhunderts, die Millionen internationaler Flüchtlinge hervorgebracht haben. Am 10. Dezember 1948 verabschiedete die Generalversammlung der Vereinten Nationen die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte. In Artikel 14 heißt es: "Jeder hat das Recht, in anderen Ländern vor Verfolgung Asyl zu suchen und zu genießen." Aus dem Recht, Asyl zu suchen, folgt aber kein automatisches Recht, Asyl zu erhalten. Zwei Jahre später, am 14. Dezember 1950, schuf die Generalversammlung das Amt des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen (UNHCR), der von da an für internationale Flüchtlinge zuständig sein sollte. Laut seinem Mandat soll der UNHCR internationale Aktionen zum Schutz von Flüchtlingen koordinieren und sicherstellen, dass die Menschenrechte von Flüchtlingen respektiert werden und dass Flüchtlinge das Recht haben, Asyl zu suchen.

Das nach dem Zweiten Weltkrieg stetig weiterentwickelte internationale Flüchtlingsrecht basiert im Wesentlichen auf der am 28. Juli 1951 unterzeichneten (und 1954 in Kraft getretenen) Genfer Flüchtlingskonvention (GFK). Wichtigste Inhalte der Konvention sind die Definition des Flüchtlingsbegriffs und das Non-Refoulement-Prinzip, d.h. das Verbot der Zurückweisung in ein Gebiet, in dem einem Flüchtling Verfolgung droht (GFK Art. 33). In Europa leitet sich dieses auch aus Art. 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, in Kraft seit dem 3.9.1953) ab: "Niemand darf der Folter oder unmenschlicher oder erniedrigender Strafe oder Behandlung unterworfen werden." In Artikel 1a(2) der GFK wird der Flüchtlingsbegriff definiert: "Ein Flüchtling ist eine Person mit der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung". Diese Definition bezog sich zunächst nur auf Flüchtlinge in Europa und auf Ereignisse vor dem 1. Januar 1951. Mit dem Protokoll von New York wurde 1967 die zeitliche und geographische Begrenzung der GFK aufgehoben. Sie erhielt damit universelle Gültigkeit. Bis heute haben über 140 Staaten die Konvention bzw. das Protokoll unterzeichnet, darunter auch die Bundesrepublik Deutschland (1953) sowie sämtliche Mitgliedstaaten der EU.

Die damaligen Festlegungen der GFK wirken bis in die Gegenwart. So ist das Flüchtlingsrecht bis heute davon geprägt, dass Schutzsuchende ihre individuelle Verfolgung glaubhaft machen müssen. Im Laufe der Jahre hat sich die Interpretation der GFK jedoch schrittweise verändert, insbesondere wurde der Geltungsbereich der Konvention durch die Aufnahme von Verfolgung durch nicht-staatliche Akteure sowie von geschlechtsspezifischer Verfolgung erweitert. Neben diesen internationalen Vereinbarungen existieren in immer stärkerem Ausmaß europarechtliche Regelungen im Bereich der Asylpolitik (siehe Abschnitt Interner Link: "Flucht und Asyl als europäisiertes Politikfeld"). Zusätzlich verfügen vielen Staaten über nationale Regelungen und Schutzformen, in Deutschland beispielsweise Art. 16a des Grundgesetzes, der politisch Verfolgten Asylrecht einräumt.

Formen staatlicher Schutzgewährung

Asylverfahren

Es gibt vier zentrale Formen der humanitären Schutzgewährung. Die verschiedenen Formen der Schutzgewährung schließen einander dabei nicht aus, sondern ergänzen sich. Die in Deutschland bekannteste Form ist das Asylverfahren. Dieses setzt jedoch voraus, dass ein Schutzsuchender sein Herkunftsland aus eigener Kraft verlassen und über Drittstaaten nach Deutschland eingereist ist. Ein Asylantrag kann nämlich nur auf deutschem Territorium gestellt werden und nicht etwa in der deutschen Botschaft im Herkunftsland des Geflüchteten. Dieser Weg setzt in der Regel finanzielle Ressourcen voraus und ist aufgrund der meist irregulären Grenzüberschreitung, insbesondere bei einer Überquerung des Mittelmeers, mit erheblichen Risiken verbunden. Daher gelangt nur ein kleiner Teil der weltweit etwa 50 Millionen Schutzbedürftigen nach Europa und Deutschland (siehe Interner Link: Infobox "Schutzbedürftige weltweit"). Der weitaus größere Teil verbleibt in der Herkunftsregion, etwa in einem Nachbarland. Grundsätzlich kann in Deutschland ein Asylantrag bei jeder Behörde gestellt werden. Formal zuständig ist aber die im jeweiligen Bundesland liegende Außenstelle des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge (BAMF), an die die anderen Behörden gegebenenfalls weiterleiten. Nachdem der Asylantrag in Deutschland gestellt wurde, werden in einem individuellen Verfahren verschiedene Schutzansprüche geprüft: die Externer Link: grundgesetzliche Asylberechtigung nach Art. 16a GG, Externer Link: die Anerkennung als Flüchtling gemäß GFK, subsidiärer Schutz und Externer Link: Abschiebeverbote). Je nach Schutzstatus unterscheiden sich die daraus resultierenden Rechtsansprüche, etwa bezüglich der Aufenthaltsdauer und des Rechts auf Familiennachzug. Am weitreichendsten sind die Rechte von Asylberechtigen und anerkannten GFK-Flüchtlingen, die in der Regel eine Aufenthaltserlaubnis von drei Jahren erhalten, während die übrigen Schutzberechtigten in der Regel einen Aufenthaltstitel für ein Jahr erhalten. In den letzten Jahren gab es aber eine Angleichung der Rechtsstellung von subsidiär geschützten Flüchtlingen. Ein Schutzstatus kann auch widerrufen werden, wenn die Fluchtursachen wegfallen, etwa, wenn ein Konflikt im Herkunftsland beendet wird. Asylbewerber, die keinen Schutzstatus zugesprochen bekommen, müssen rechtlich gesehen das Aufnahmeland wieder verlassen. In vielen Fällen geschieht dies jedoch nicht, da entweder eine Rückführung nicht möglich ist (z. B. weil keine gültigen Identitätspapiere vorliegen), abgelehnte Asylbewerber nicht auffindbar sind oder keine Transportmöglichkeiten existieren.

Kontingente

Bei der Aufnahme von Schutzbedürftigen aus dem Ausland im Fall größerer Flüchtlingskrisen (z. B. Ex-Jugoslawien in den 1990er Jahren oder Syrien seit 2011) werden Flüchtlinge aus den Herkunftsregionen evakuiert oder es wird ihnen die eigenständige legale Einreise mit einem Visum ermöglicht. Hier werden in der Regel festgelegte Kontingente von Flüchtlingen aufgenommen. Es gibt keine individuelle Prüfung des Schutzbedarfs, es wird aber geprüft, ob die Person tatsächlich zu der aufzunehmenden Gruppe gehört und ob Ausschlusskriterien vorliegen (z. B. Beteiligung an Kriegsverbrechen). Die Aufnahme ist häufig temporär angelegt.

Resettlement

Eine dritte Form der Schutzgewährung von Industriestaaten ist das Resettlement (Neuansiedlung). Hier werden besonders schutzbedürftige Personen, die bereits in einen anderen Staat geflohen sind, dort aber keine Aufenthaltsperspektive haben und auch in absehbarer Zeit nicht in ihr Herkunftsland zurückkehren können, in einen dritten Staat umgesiedelt. Das Programm wird vom UNHCR koordiniert und umfasste für das Jahr 2015 planmäßig rund 127.000 Plätze weltweit. Demgegenüber steht laut UNHCR ein Bedarf an Plätzen für rund 958.000 Personen. Die Aufnahme ist in der Regel dauerhaft. Sowohl temporäre Aufnahmeprogramme als auch Resettlement haben den Vorteil, dass Flüchtlinge sicher einreisen können. Zudem werden auch besonders schutzbedürftige Flüchtlinge aus Krisenregionen aufgenommen, die nicht über die nötigen Ressourcen verfügen, um selbst in ein europäisches Land zu reisen, um dort Asyl zu beantragen. Ferner werden Erstzufluchtstaaten in Konfliktregionen entlastet, die durch große Flüchtlingszahlen überfordert sind.

Regionale Schutzprogramme

Eine vierte Form der Schutzgewährung sind die zum großen Teil von westlichen Industrieländern finanzierten regionalen Schutzprogramme in den Nachbarstaaten der Herkunftsländer, wo der größte Teil aller Flüchtlinge weltweit Zuflucht sucht. Eine Unterbringung in geografischer Nähe hat den Vorteil, dass sie in der Regel kostengünstiger erfolgen und damit einer größeren Zahl von Flüchtlingen geholfen werden kann. Außerdem können die Betroffenen nach dem Ende des fluchtauslösenden Konflikts schnell in ihre Heimat zurückkehren. Davon zu unterscheiden sind sogenannte Binnenflüchtlinge (auch Binnenvertriebene), die häufig in anderen Teilen ihres Herkunftslandes auf der Flucht sind. Sie erhalten in unterschiedlichem Ausmaß – je nach Sicherheitslage – Unterstützung durch die internationale Gemeinschaft, z. B. in Form von Lebensmitteln oder medizinischer Versorgung.

Die beschriebenen Formen der Schutzgewährung können sich in der Praxis durchaus auf die gleichen Herkunftsgruppen beziehen, wie das Beispiel der syrischen Flüchtlinge zeigt: Von einer Bevölkerung von 21 Millionen vor Ausbruch des Bürgerkriegs Anfang 2011 waren bis Ende Mai 2015 etwa die Hälfte auf der Flucht: Ca. 7,6 Millionen waren Binnenvertriebene, rund vier Millionen haben Zuflucht in den Nachbarstaaten gesucht. Etwas mehr als 250.000 Syrer haben seit Ausbruch des Konflikts individuell Asylanträge in der EU gestellt, zum großen Teil in Deutschland und Schweden. Etwa 50.000 Personen wurde durch humanitäre Aufnahmeprogramme – temporär oder dauerhaft – Schutz gewährt.

Dieser Text ist Teil des Kurzdossiers Interner Link: Deutsche Asylpolitik und EU-Flüchtlingsschutz im Rahmen des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems.