Es ist keine leichte Geburt: Politik, Wirtschaft und Wissenschaft verständigten sich Ende 2010 beim Externer Link: 5. Nationalen IT-Gipfel in Dresden darauf, eine "zentral zugängliche, den Interessen der Nutzer an einem einheitlichen, leichten und benutzerfreundlichen Zugriff" gerecht werdenden Open-Data-Plattform aufzubauen. Das Portal für offene Verwaltungsdaten von Bund, Ländern und Kommunen soll demnach einen Beitrag zum "prozessorientierten E-Government" leisten. Fast zwei Jahre später laufen die Vorbereitungen für den zunächst geplanten Probebetrieb auf Hochtouren. Anfang 2013 soll es losgehen.
Wirtschaftlicher Schub und Kulturwandel
Die Externer Link: IT-Beauftragte der Bundesregierung, Cornelia Rogall-Grothe, erwartet sich vom das Öffnen der behördlichen Datenbestände "einen wirtschaftlichen Schub und viele Ideen". Die Staatssekretärin im Bundesinnenministerium betont: "Wir möchten einen Kulturwandel erreichen in der Verwaltung." Es werde aber keine Pflicht für Behörden geben, ganze Datenkategorien herauszugeben. Das Innenressort baut darauf, dass die Ämter den wirtschaftlichen Nutzen von Open Data von selbst erkennen. Sie profitierten schließlich davon, dass sie bestimmte Daten nicht mehr erheben müssten, die bereits von anderen Stellen offengelegt seien. In Hamburg gibt es mit dem neuen Externer Link: Transparenzgesetz dagegen schon strengere, die Behörden zur Datenoffenlegung verpflichtende Vorschriften.
Open-Government-Studie
Die technische, rechtliche und organisatorische Basis für das Portal hat das Fraunhofer-Institut für Offene Kommunikationssysteme (Externer Link: FOKUS) mit einer über Externer Link: 500 Seiten umfassenden Studie im Auftrag des Innenministeriums umrissen. "Offene Daten sind ein ökonomischer Schatz", schreibt Bundesinnenminister Hans-Peter Friedrich (CSU) im Vorwort. "Wenn diese Fachinformationen öffentlich bereitstehen und nutzbar sind, können neue Anwendungen, Dienstleistungen mit Mehrwert und neue Geschäftsmodelle entstehen." Das Bundeskabinett habe sich ein offeneres Regierungs- und Verwaltungshandeln zum Ziel gesetzt: "Grundlage hierfür sind frei zugängliche Daten und Informationen, die für Dritte einfach und in standardisierten Formaten verfügbar sein müssen."
FOKUS-Chef Radu Popescu-Zeletin hat ebenfalls große Erwartungen an offene Behördeninformationen. Er sieht das Vorhaben des Bundes und der Länder im Zusammenhang mit EU-Projekten für Open Data und "Smart Cities". Sie würden nicht nur die Verwaltung der Zukunft ändern, sondern auch die Grundlage für vernetzte, intelligente Städte etwa mit abgestufter Verkehrsplanung bilden. Die Forscher seien selbst noch dabei herauszufinden, wie die dazu geeignete technische Architektur aussehen müsse, um die anwachsenden Datenmengen aus Staat und Wirtschaft auch bearbeiten und auswerten zu können. Nicht zu vergessen sei das Stichwort der Bürgerpartizipation.
Gemeinsame Plattform von Bund, Ländern und Kommunen
Kern der FOKUS-Studie ist ein Katalog mit Metadaten, der derzeit mit den Partnern abgestimmt wird. Das Portal werde mit einer offenen und freien Software arbeiten, um die herum sogenannte Application Programming Interfaces (APIs) zu Fachdomänen wie dem Geodaten-Bereich gestrickt würden, geht der Projektleiter des Instituts, Jens Klessmann, ins Detail. Das Motto laute: "Klein anfangen und drum herum weitere Schnittstellen, Dienste und Werkzeuge entwickeln."
1759 offene Datensätze, die derzeit von deutschen Behörden bereitgestellt werden, listet die Untersuchung auf. Die Autoren empfehlen, verschiedene Formate zuzulassen, betonen aber, dass "Tabellen im XLSX- oder CSV-Format" Vorteile gegenüber Daten bieten, die etwa nur innerhalb einer PDF-Datei veröffentlicht werden. So ließen sich Rohdaten von Tabellen leicht maschinell weiterverarbeiten und miteinander verknüpfen, um neue Zusammenhängen sichtbar zu machen.
Für die Nutzungsbestimmungen hat FOKUS laut Klessmann eine eigene Lizenz vorgeschlagen, da marktübliche Vorgaben wie Creative Commons auf urheberrechtlich geschützte Werke zugeschnitten seien. Hier sei aber noch die Debatte auf EU-Ebene abzuwarten. Den Betrieb sehen die Studienautoren am besten bei einer föderalen Koordinierungsstelle ähnlich wie bei der einheitlichen Behördennummer 115 aufgehoben. Mittelfristig empfehlen sie die Einbestellung eines "Open-Government-Beirats" und eines Forums in Form einer Konferenz aller Beteiligten.
Zum Start des Prototypen des Portals sollen öffentliche Statistik-, Umwelt- und Geodaten verfügbar gemacht werden, führt die technische FOKUS-Projektchefin Ina Schieferdecker aus. Ferner könnten die Informationen der vier etwa in Berlin oder Baden-Württemberg bereits bestehenden beziehungsweise anlaufenden einschlägigen Länderportale "abgegriffen" werden. Für die Studie und die Erstellung der Pilot-Plattform hat die Bundesregierung 600.000 Euro eingerechnet, der einjährige laufende Betrieb soll mit 35.000 Euro zu Buche schlagen.
Berliner Datenportal seit September verfügbar
Das Zusammenspiel des Portals mit entsprechenden Länderinitiativen soll Experten zufolge keine größeren Probleme bereiten. Zumindest für die Anpassung des Externer Link: Berliner Open-Data-Landesportals an das Bundessystem hält der zuständige Referatsleiter im Wirtschaftssenat der Hauptstadt, Wolfgang Both, "nur noch marginale Ergänzungen im Register für nötig". Die Metadaten-Struktur sei vergleichbar, zumal die Berliner Entwicklung ebenfalls auf einem FOKUS-Strategiepapier aufbaue. Insgesamt befinde man sich auf einem guten Weg, um einen "Technologieföderalismus" bei offenen Daten zu verhindern.
Nach der Ankündigung im Juni 2012 ging das Berliner Portal Anfang September in den Regelbetrieb. Es ist an die Stadtdomain Berlin.de gekoppelt, hinter der der "Berliner Verlag" steht. Daneben hat der Senat Both zufolge eine ressortübergreifende Arbeitsgruppe eingerichtet, um endgültige Nutzungsbestimmungen aufzustellen und die "noch schmale Datenbasis" bis Ende 2013 deutlich zu erweitern. "Wir ringen gemeinsam um das Öffnen der Datenbestände", berichtet der Referent aus den teils zähflüssigen Verhandlungen. An Bord sei neben der Berliner Stadtreinigung (BSR) mittlerweile etwa auch der Verkehrsverbund Berlin-Brandenburg (VBB). Das Interesse der Entwickler und Bürger sei jedenfalls sehr groß: gleich nach dem Bereitstellen neuer Datenbestände entstünden rasch neue Anwendungen wie mobile Apps.
Außen vor blieben auf jeden Fall die Meldedaten, über deren Nutzung Bund und Länder noch immer streiten, betonte Both. Dies liege nicht nur daran, dass Berlin damit pro Jahr rund zwei Millionen Euro einnehme. Vielmehr handle es sich auch um personenbezogene Informationen, die nicht ohne weiteres herausgegeben werden dürften. Als den zweiten großen Brocken, der noch mit Gebühren versehen sei, bezeichnete der Informatiker die Geodaten. Der Bund habe zwar bereits beschlossen, diese künftig kostenfrei bereitzustellen. In Berlin sperre sich der Finanzsenator aber noch gegen einen Verlust der damit jährlich eingefahrenen eine Million Euro. Nicht geöffnet würde das Kfz-Halteregister; über Daten aus dem Vermessungswesen, die jährlich rund 100.000 Euro in die Landeskasse spülten, sei noch nicht entschieden.
"Alles ist öffentlich, was nicht ausdrücklich als geheim gekennzeichnet ist."
Die im Februar 2012 veröffentlichte FOKUS-Skizze für das Berliner Open-Data-System forderte einen Paradigmenwechsel in der Verwaltung nach dem Motto: "Alles ist öffentlich, was nicht ausdrücklich als geheim gekennzeichnet ist." Mittelfristig sollen laut den Forschern alle Beschlüsse und Protokolle von Senats-, Stadtrats-, Parlaments- und Ausschusssitzungen in einem offenen Format wie beispielsweise Office Open XML (OOXML) oder Open Document Format (ODF) veröffentlicht werden. Wenn immer möglich, sollten Datensätze unter einer "Creative Commons"-Lizenz mit Pflicht zur Namensnennung (Externer Link: CC BY) bereitgestellt werden, sodass auch eine kommerzielle Nutzung möglich wäre. Ausnahmen davon müssten begründet werden.
Das Bundeskabinett möchte die Entwicklung derweil auch mit dem im September von ihm beschlossenen Entwurf für ein E-Government-Gesetz vorantreiben. Demnach sollen Informationen der öffentlichen Verwaltung wie amtliche Bekanntmachungen parallel auch immer in maschinenlesbarer Form in digitaler Form ins Netz gestellt werden. Dem Bundesrat kommen dabei aber die Politikziele Transparenz und Open Data noch zu kurz. Die Regierung soll daher laut einer Anfang November angenommenen Stellungnahme der Länderkammer prüfen, ob mit dem Vorhaben ein Appell zur Bereitstellung von Daten und Dokumenten verknüpft und so der "Leitbildcharakter" der Veröffentlichung behördlicher Daten unterstrichen werden könne.
Eine entsprechende Öffnung der Verwaltung stelle einen "markanten Beitrag zur Stärkung unseres Gemeinwesens, für Partizipation und Kooperation" dar, heißt es zur Begründung. Der Bundesrat mahnt an, bei der Open-Data-Klausel im Entwurf für das Gesetz zur Förderung der elektronischen Verwaltung zusätzlich auf offene Standards und Schnittstellen zu verweisen, "um allen Interessierten einen Zugang unabhängig von proprietären Datenformaten zu gewährleisten".
Gratis sollen die Verwaltungsinformationen aber nicht in jedem Fall herausgegeben werden müssen, meinen die Länder. Es müsse klar sein, dass "eine pauschale Umsetzung von Open Data nicht kontrollierbare Auswirkungen auf die Länderhaushalte nach sich ziehen könnte", geben sie zu bedenken. Sie müssten ihre öffentliche Verwaltung eigenverantwortlich finanzieren. Daher sei es ihnen freizustellen, "ob und – wenn ja – welche Daten sie im Rahmen von Open Data zu welchen Konditionen der Öffentlichkeit anbieten".
