Stadtumbau Ost – Lösung einer Wohnungsfrage? | Deutschland Archiv | bpb.de

„Die Rückkehr der Wohnungsfrage” – so lauten aktuelle Debatten um knappen und bezahlbaren Wohnraum. Ganz im Gegensatz dazu die Situation Anfang der 2000er Jahre: Das Bund-Länder-Programm ,Stadtumbau Ost’ soll Anpassungen in von städtebaulichen Funktionsverlusten betroffenen Gebieten ermöglichen, und zwar insbesondere auch dann, „wenn ein dauerhaftes Überangebot an baulichen Anlagen für bestimmte Nutzungen, namentlich für Wohnzwecke, besteht oder zu erwarten ist”. Statt um zu wenig oder zu teuren Wohnraum geht es also um den Abbau eines Wohnungsüberhangs. Seit Programmbeginn nahmen gut 18 Prozent der ostdeutschen Kommunen und mit ihnen circa 60 Prozent der ostdeutschen Bevölkerung daran teil. Der Beitrag stellt zunächst die Rahmenbedingungen der Programmeinführung dar, beschreibt anschließend die Umsetzung der Maßnahmen und diskutiert abschließend die Auswirkungen auf Stadtstruktur und Betroffene.

Schrumpfung und Leerstand als Rahmenbedingungen einer neuen Wohnungsfrage

Schrumpfung und Leerstand sind Begriffe, die seit Beginn der 2000er Jahre aus der stadtplanerischen und wohnungspolitischen Diskussion ostdeutscher Kommunen nicht mehr wegzudenken sind. Zwar machten wissenschaftliche Publikationen bereits in den 1980er Jahren auf Auswirkungen eines demografischen und wirtschaftlichen Strukturwandels aufmerksam, wie Hartmut Häußermann und Walter Siebel bezogen auf Einwohner- und Arbeitsplatzverluste von Großstädten und Ballungszentren. Dennoch rückten Wohnungsfragen erst wieder Mitte bis Ende der 1990er Jahre in den Fokus: Die Wohnungspolitik sah sich mit neuen und differenzierten Aufgaben konfrontiert. Diese ergaben sich einerseits aus Bedarfen hinsichtlich der Sanierung und einem nachholenden Ausbau des Wohnungsangebotes (Suburbanisierung). Anderseits wurde vermehrt das Problem eines wachsenden Wohnungsleerstandes thematisiert und politisch aufgegriffen.
Letzteres wurde öffentlichkeitswirksam vor allem durch den Bericht ,Wohnungswirtschaftlicher Strukturwandel in den neuen Bundesländern’ formuliert, der durch eine 1999 eingesetzte Kommission erarbeitet und ein Jahr später veröffentlicht wurde. Die Kommission kam zu dem Ergebnis, dass aufgrund eines bestehenden und zu erwartenden Wohnungsleerstands in Ostdeutschland dringender Handlungsbedarf geboten ist.
Vor diesem Hintergrund bekam ‚Schrumpfung‘, die Christine Hannemann umfassend als Deökonomisierung, Depopulation und Deurbanisierung beschreibt, ein real-ökonomisches Gesicht. Schrumpfungsprozesse beinhalten eine Gemengelage aus demografischen und sozio-ökonomischen Faktoren: Abwanderung, Geburtenrückgänge, Alterung und Sterbeüberschüsse, erhebliche Arbeitsplatz- und Kaufkraftverluste, verbunden mit sinkenden Steuereinnahmen und Nachfragerückgängen. Mit beziehungsweise in der ‚Weiterverarbeitung‘ des Kommissionsberichtes wurde nun allerdings die Schrumpfungs- und Leerstandsproblematik im Wesentlichen auf wohnungspolitische und wohnungsökonomische Fragestellungen reduziert. Deren enge Verbindung hing auch damit zusammen, dass die „transformationsbedingte Krise der ostdeutschen Wohnungswirtschaft“ in starkem Maße auch die Kommunen selbst traf – nicht nur demografisch, sondern auch finanziell. Denn die von Leerstand und hohen Altschulden betroffenen Wohnungsunternehmen waren oft in kommunaler Hand, städtische Infrastrukturen weniger ausgelastet und Leerstand, Sanierungsvorhaben und stabile Quartiere uneinheitlich verteilt. Zur Abhilfe empfahl der Kommissionsbericht im Sinne einer integrierten Stadtentwicklungsstrategie eine Kombination unterschiedlicher Maßnahmen: Bestandsreduzierungen durch Rückbau, verbunden mit einer Altschuldenhilferegelung für noch nicht abgetragene Kredite, Qualifizierungsmaßnahmen für zu erhaltende Gebiete sowie eine Nachfragesteigerung für innerstädtischen Wohnraum mittels der Eigentumsförderung und Reduzierung des Angebotsüberhangs (im Plattenbausegment).

Aufbau und Weiterentwicklung des Bund-Länder-Programms ,Stadtumbau Ost‘

Den Empfehlungen folgten bereits 2001 die Ausschreibung eines städtebaulichen Wettbewerbs ‚Stadtumbau Ost – für lebenswerte Städte und attraktives Wohnen‘ und 2002 die Verabschiedung des Programms ‚Stadtumbau Ost‘ im Rahmen der Städtebauförderung. Stadtumbau meint dabei grundsätzlich ein stadtplanerisches Handlungsfeld der Bestandsentwicklung, das durch (teils erhebliche) Strukturveränderungen eine Qualifizierung städtebaulicher Strukturen anstrebt. Mit dem Bundeswettbewerb erhielten zunächst 260 Kommunen Fördermittel für die Erstellung integrierter Stadtentwicklungskonzepte (INSEKs), die eben diese Strukturveränderungen in ein gesamtstädtisches Entwicklungskonzept einbetten sollten und Voraussetzung für die Inanspruchnahme von Mitteln aus dem späteren Bund-Länder-Programm waren.
Die Ziele und förderfähigen Maßnahmen werden in der jährlich neu abzuschließenden Verwaltungsvereinbarung (VV) Städtebauförderung festgelegt. Die VV 2002 weist demnach für den Stadtumbau Ost folgendes Szenario mit den Schwerpunkten Erhalt und Aufwertung sowie Rückbau aus: „Auf der Grundlage von Stadtentwicklungskonzepten sollen Stadtteile stabilisiert werden, die durch physischen Verfall und soziale Erosion bedroht sind, zu sanierende und aus städtebaulicher Sicht besonders wertvolle innerstädtische Altbaubestände erhalten und dauerhaft nicht mehr benötigte Wohnungen rückgebaut werden“. 2005 wurde der Maßnahmenkatalog um die Förderung der Sanierung und Erhaltung von Altbaubeständen ergänzt, 2006 folgten Fördermaßnahmen zum Infrastrukturrückbau. Seit 2008 ist der Rückbau von vor 1919 errichteten Gebäuden von der Förderung ausgeschlossen, und seit 2010 wird stattdessen die Sicherung erhaltenswerter Bausubstanz unterstützt. Nach einer 2008 durchgeführten Evaluation wurde der Stadtumbau Ost bis 2016 verlängert und 2017 – nach einer gemeinsamen Evaluation der Programme – mit dem Stadtumbau West zusammengelegt und gemeinsam fortgeführt.

Stadtumbau vor Ort: Ausmaß und Verteilung der Maßnahmen

Bis 2016 sind annähernd 1 150 Maßnahmen mit rund 1,6 Milliarden Euro gefördert worden. 80 Prozent der Programmkommunen sind Klein- und Mittelstädte, gleichzeitig sind 85 Prozent der Städte mit über 20 000 Einwohnern beteiligt, sodass mehr als die Hälfte der ostdeutschen Bevölkerung mehr oder weniger direkte Erfahrungen mit dem Stadtumbau macht oder gemacht hat. Ihre Erfahrungen, so zeigt ein Blick in die bisherige Umsetzung, waren durchaus unterschiedlich, jedoch in vielen Fällen von erheblichen Veränderungen ihrer gewohnten Wohn- und Lebensumgebung geprägt: Beispielsweise werden Aufwertungs- und Rückbaustrategien flächenhaft, aber auch kleinräumig parallel oder zeitlich versetzt durchgeführt. Trotz der Einteilung in Gebietskategorien (Rückbau, Umstrukturierung, Abwarten, Erhaltung, Aufwertung) können dort im Sinne einer integrierten Strategie durchaus Rückbau- und (unterschiedlichste) Aufwertungsmaßnahmen einander ergänzen.
Nichtsdestotrotz lässt sich für die ersten Programmjahre ein Schwerpunkt der Maßnahmen im Bereich Rückbau konstatieren, vor allem in randstädtischen Siedlungen des DDR-Wohnungsbaus. Trotz eines zwischenzeitlichen Rückgangs werden Abrisse in Zukunft voraussichtlich wieder an Bedeutung gewinnen: Für 2018 wird ein Rückbaustand von 334 000 Wohnungen ausgewiesen, was deutlich hinter dem Ziel zurückliegt, bis 2016 insgesamt 500 000 Wohnungen abzureißen. Prognosen gehen davon aus, dass bis 2030 624 000 Wohneinheiten abgerissen werden müssen, um den Leerstand nicht weiter ansteigen zu lassen.
Obwohl bis 2014 durchschnittlich immer noch 39 Prozent der Mittel für Rückbaumaßnahmen veranschlagt wurden, standen seit 2005 vermehrt Aufwertungsprojekte im Fokus. Diese finden auch in als zukunftsfähig eingestuften Großsiedlungen und Stadtrandlagen statt, sind aber vor allem in den innerstädtischen Altbauquartieren angesiedelt. Neben der (Neu-) Gestaltung zentraler Plätze, Grün- und Freiflächen, stehen die Stabilisierung und der Erhalt von bauhistorisch und städtebaulich wertvollen Gebäuden und Ensembles durch Sanierung, Modernisierung und Rekonstruktion im Mittelpunkt. Demgegenüber kommen in Gebieten, die durch höhere Wohnungsüberhänge und eine schwächere Langfristprognose gekennzeichnet sind, kombinierte Erneuerungsstrategien aus Rückbau- und Aufwertungsmaßnahmen zum Einsatz, also beispielsweise Wohnraummodernisierungen, Nachnutzungen von Abrissflächen und Anpassungen der Infrastruktur. Insgesamt bieten Aufwertungsmaßnahmen im Gegensatz zu Abriss und Rückbau ein großes Spektrum möglicher Instrumente: „Diese reichen von baulich-räumlichen Maßnahmen wie der Aufwertung von Gebäuden oder der Wohnumfeldverbesserung sowie der Anpassung der städtischen Infrastruktur bis hin zu organisatorischen Maßnahmen wie der Finanzierung von Regiekosten oder der Öffentlichkeitsarbeit.“ Trotzdem bleiben für die innerstädtischen Altbaugebiete andauernde, teils hohe Leerstandszahlen auch zukünftig eine Herausforderung: Bis Mitte der 1990er Jahre entfielen bis zu 90 Prozent der Leerstände auf den Altbau, 2005 lagen die Leerstände im innerstädtischen Altbau deutlich über jenen in den DDR-Siedlungen und sind nach den letzten in der Evaluierung angeführten Daten (aus den Jahren 2010 und 2011) weiterhin hoch.

Alltag und (Er-)Leben unter Stadtumbaubedingungen: Betroffenheiten und Beteiligungen

Obwohl der Stadtumbau eine umfassende Erfahrung für die Menschen in den ostdeutschen Bundesländern war, kommen diese – zumal als Betroffene – verhältnismäßig selten ‚vor‘ und ‚zu Wort‘. Zwar ist die Bevölkerung in der Programmdiskussion eine „feste rhetorische Konstante“ und ein im Planungskontext per se zu berücksichtigender Faktor – beispielsweise über die gesetzlichen Beteiligungs- und Sozialplanverfahren. Jedoch lässt sich insbesondere für den Rückbau eine schnelle und effiziente Umsetzungsstrategie beobachten, die eher mit einer zurückhaltenden oder strategisch eingesetzten Informationspolitik der kommunalen und Stadtumbauverantwortlichen einhergeht. Erklärt wurde dies unter anderem mit der Sorge um den Verlust der Deutungshoheit über den Umbauprozess, unkontrollierte Um- und Wegzüge sowie das ‚Verbrennen‘ der Mitwirkungsbereitschaft für zukünftige Projekte. Allerdings war Letztere vielfach ohnehin wenig gefragt und es werden regelmäßig Verbesserungspotenziale hinsichtlich der passiven und aktiven Einbeziehung der Bevölkerung angemahnt. Insofern wird hinsichtlich der systematischen Einbeziehung und Berücksichtigung von Betroffeneninteressen festgestellt, „dass das Programm Stadtumbau Ost in sozialer Hinsicht weit hinter die Maßstäbe der behutsamen Stadterneuerung zurückfällt“.

Dennoch finden sich in Befragungen nicht nur pauschale Ablehnungen der Bevölkerung bezogen auf Umbaumaßnahmen. Dies lässt sich einerseits mit einer verbreiteten allgemeinen Akzeptanz der grundsätzlichen Notwendigkeit von Stadtumbau und einem Interesse begründen, sich auch an entsprechenden Planungen lösungsorientiert zu beteiligen. Andererseits setzt bei vielen Betroffenen im Prozess eine resignative Grundhaltung ein, die zu einem latenten persönlichen Rückzug oder dem manifesten Fortzug aus dem Quartier oder gar der Region führt. Denn „Beteiligungsmodelle, bei denen die Bewohner tatsächlich Einfluss auf die (Rückbau-)Entscheidungen gehabt hätten, sind die absolute Ausnahme.“ Im Gegensatz zur problematischen Anwendung im Rückbau, werden Beteiligungsverfahren in Aufwertungsprozessen ganz überwiegend als planerisches Instrument zur Akzeptanzförderung angesehen und zielen dort „auf die Gestaltung von Freiflächen für Sport und Erholung, die Her- und Errichtung von Spielplätzen oder die Standortentwicklung von Gemeinbedarfseinrichtungen“.
In diesem Zusammenhang konnten Untersuchungen zu Umstrukturierungsprozessen zeigen, dass derartige Eingriffe diverse Folgen für Betroffene haben können: zum Beispiel ökonomisch über die Mietbelastung und die Nähe zum Arbeitsplatz, funktional für die Erreichbarkeit und Infrastruktur des Wohnbereichs oder sozial bezogen auf die Einbindung in die Nachbarschaft. Hinzu kommt – und dies ist im Stadtumbaukontext von besonderer Bedeutung – eine emotional-symbolische Bindung an die materielle, also durch Gebäude- und Infrastrukturen gegliederte und markierte Umgebung. Die Bindung an diese Strukturen generiert sich dabei nicht nur aus einer Orientierungsfunktion, sondern vielmehr aus ihrer symbolischen Aufladung: Die Dauerhaftigkeit der materiellen Umgebung (ver)sichert und spiegelt dem Individuum die eigene Biografie und Kontinuität und erlaubt gleichzeitig die Zuordnung zu und von Gruppen in Zeit und Raum. Gemeinsames (soziales) Erinnern – wie es für Denkmäler als selbstverständlich angenommen wird – funktioniert auch über das Speichermedium der Stadtstruktur.
Durch Stadtumbaumaßnahmen sind diese Funktionen und mit ihnen auch die raumbezogenen Bindungen gefährdet: Schon die Ankündigung, dass ein Gebiet nicht erhaltenswert ist oder Umstrukturierungen geplant sind, kann zu einer Abwertung des entsprechenden Wohnumfeldes führen, der eigene oder der Wegzug von Freunden berührt das soziale Netz, das Leben in einem Gebiet, dessen Perspektive unklar ist, kann zermürben. Auch können Aufwertungsmaßnahmen Sorgen vor Mieterhöhungen bestärken oder der Infrastrukturumbau insbesondere die ältere Bevölkerung vor Herausforderungen stellen. Schließlich führen Abriss- und Umbaumaßnahmen oder auch nur das ‚Abwarten‘ und ‚Herunterwirtschaften‘ zu einer Veränderung der gewohnten Umgebung.

Mehr als eine Wohnungsfrage – der Stadtumbau als essentielle Herausforderung

Die beschriebenen Betroffenheiten und Verluste gehören mit dem Ausmaß des Stadtumbaus zum Alltagsgeschäft der Bevölkerung, von Politik und Planung. Entscheidend für das Ausmaß der Verlusterfahrung sind dabei auch die Geschwindigkeit des Wandels und das reale oder empfundene Ausgeschlossensein von der Möglichkeit, Einfluss zu nehmen, von Wirkmächtigkeit oder neudeutsch Empowerment. Denn natürlich wandeln sich Lebensumwelten – in der Regel allerdings in sehr langen Zyklen und ‚mit‘ den dort lebenden Menschen. In dieser Funktion können sie in Zeiten des Wandels unterstützen und Sicherheit bieten.

Die abrupte Tilgung von Fixpunkten des eigenen oder Gruppen-(Er)Lebens kann aber nicht nur zu einem Bruch der Kontinuitätssicherheit führen, sondern eine Auseinandersetzung mit der eigenen individuellen und sozialen Vergangenheit erschweren. In diesem Zusammenhang war nach 1989 für viele Ostdeutsche die eigene und gesellschaftliche Aufarbeitung, Aufrechterhaltung, aber auch die Infragestellung von Lebensgeschichten und Erinnerungen eine grundsätzliche Herausforderung, die mit dem „Verschwinden der Alltagszeichen der DDR“ – und dazu gehören nicht nur Denkmäler oder Staatsgebäude, sondern auch die Infrastrukturen und Wohngebiete – nicht einfacher wurde. Und dies kann für den Stadtumbau auch auf die Zukunft gerichtete Folgen haben: Konkret können eine durch Bindungsverluste und Beteiligungsdefizite induzierte Abwanderung oder resignative Verweigerungshaltung eine weitere Abwärtsspirale und entsprechende Probleme für eine nachhaltige Stadtentwicklung in Gang setzen. Abstrakt stellt sich die Frage, ob nicht das Phänomen ,Schrumpfung‘ um die Kategorie ‚Dememoralisierung‘ erweitert werden müsste. Demnach könnte die Kombination aus materiellem Verlust, einer über den Abriss symbolisierten Abwertung sowie die wenig betroffenenorientierte Prozessgestaltung in dreifachem Sinne als Prozess der Enteignung von persönlicher Erinnerung und sozialer Integration verstanden werden.

Fazit: Von wegen Lösung – Stadtumbau als Daueraufgabe

Bereits im Nachgang zum Bundeswettbewerb wurde kritisiert, dass die Verantwortlichen einer tatsächlich integrierten stadtumfassenden und beteiligungsorientierten Entwicklung eher zurückhaltend gegenüberstünden. Mit Blick auf die vergangenen Jahre des Stadtumbaus und die Perspektiven für Städte und Regionen wird deutlich, dass dies keine zielführende Herangehensweise sein kann. Nicht nur kommen unter anderem mit der energetischen Sanierung für alle Wohnungsbestände neue Herausforderungen dazu. Darüber hinaus werden weiterhin schrumpfende neben wachsenden und prosperierenden Regionen und Städten existieren – insofern bleibt der Rückbau oder auch das Stilllegen eine langfristige Aufgabe.

Gleichzeitig muss ein Wohnungsbestand für die Versorgung mit günstigem Wohnraum erhalten oder regional sogar ausgebaut werden, denn „[w]enn man bedenkt, dass alleine 75% der ostdeutschen Kommunen als peripher beziehungsweise sehr peripher eingestuft werden, wird deutlich, wie begrenzt die wirtschaftlichen Perspektiven für viele Orte und Regionen dort sind und auch künftig sein werden“. Auch wenn hier weiterhin auf die Innenentwicklung und die Qualifizierung der Altbaubestände gesetzt wird, bildet der industrielle Wohnungsbau mit gut einem Viertel des Wohnungs- und 85 Prozent seines Ursprungsbestandes weiterhin den Wohn- und Lebensmittelpunkt vieler Menschen – gerade auch für die Versorgung mit günstigem Wohnraum. Stadtumbau ist insofern kein Ziel mit einem klar fixierten Endpunkt. Vielmehr ist es und muss es ein auf langfristige Perspektive angelegter Prozess sein, der allerdings selbst auch kurzfristige Folgen hervorbringt und mit ungeplanten Entwicklungen umgehen muss. Eine Stadtentwicklungspolitik, die in eine integrierte Strategie nicht diese ‚Umwege‘ positiv einbindet, wird es schwer haben, ihren grundsätzlich am Wohle der Menschen orientierten Gestaltungsauftrag zu erfüllen.

Zitierweise: Karen Sievers, Stadtumbau Ost – Lösung einer Wohnungsfrage?, in: Deutschland Archiv, 27.2.2019, Link: www.bpb.de/286642