Zwischen Misstrauen und Integration | Deutschland Archiv | bpb.de

Vor ein paar Jahren titelte die Wochenzeitung Der Spiegel: "Jeder fünfte Gewerkschafter steht rechts", und die Sorge machte die Runde, dass ausgerechnet an der Basis der Arbeitnehmerschaft fremdenfeindliche Ressentiments bestünden. Der Spiegel-Beitrag verwies auf eine Studie der Freien Universität Berlin, gefördert durch die gewerkschaftsnahe Hans-Böckler-Stiftung, in der insbesondere ein Aspekt ins Auge stach: Gewerkschafter aus der Mittelschicht tendierten stärker zu rechten Ansichten als Nicht-Gewerkschafter aus denselben Milieus – hingegen wiesen Gewerkschafter der sogenannten Unterschicht einen ähnlichen Grad rechtsextremer Meinungen auf wie der Durchschnitt der gesamtgesellschaftlichen unteren Milieus. Bei der gewerkschaftlich organisierten Mittelschicht handelt es sich, so führten die Autoren aus, "zumeist um Facharbeiter und qualifizierte Angestellte, die über ein relativ gutes Einkommen und über eine vergleichsweise gute Bildung verfügen und daher eigentlich nicht zu den Verlierern der Modernisierungs- und Globalisierungsprozesse zählen." Die Autoren erkannten, dass unter diesen Gewerkschaftern jedoch eine Angst vor einem "doppelten Abstieg" bestünde, da diese fürchteten, finanzielle Vorteile und politische Einflussmöglichkeiten zu verlieren.

Zwei Jahre später wies der Soziologe Klaus Dörre auf die Zusammenhänge zwischen den Veränderungen in der Arbeitswelt und der daraus entstehenden "Prekarisierung des Beschäftigungssystems" und der Entwicklung rechtspopulistischer Orientierungen hin: "Abstiegsängste, die daraus resultieren, dass die Betreffenden fürchten, unter die Schwelle der Sicherheit und der Respektabilität zu sinken, sind ein wichtiger Kristallisationspunkt von Prekarisierungsprozessen, die sich innerhalb der "Zone der Normalarbeit" bemerkbar machten. Insbesondere seien gerade diejenigen betroffen, die zu den "Etablierten" in einer Gesellschaft, in einer Branche oder einem Betrieb gehörten. Dazu gehörten die, die sich aufgrund von Aufstiegsmöglichkeiten und -versprechen zu den Etablierten zählten und die zunehmend weniger Möglichkeiten des Aufstiegs sahen. Diese Abstiegsängste hängen eng mit Prekarisierungsprozessen zusammen, die in den 1960er und 1970er Jahren in diesem Maße nicht bestanden. Nach den "goldenen 50ern" befand sich die Bundesrepublik in den 1960er Jahren zwar noch in einer "Sturm und Drang"-Phase, jedoch wich zunehmend der "Wirtschaftsboom" trüberen ökonomischen Aussichten. Das nominale Wirtschaftswachstum ging zurück, die Inflationsraten stiegen, und die Arbeitslosenzahlen erreichten lang nicht mehr gekannte Höhen.

Historikerinnen und Historiker erkennen in den 1970er Jahren einen "Bruch" oder einen "Wandel" in der Geschichte der Bundesrepublik (und in Europa). Diese Diagnose betraf auch den Arbeitsmarkt. Der Bergbau durchlebte schon seit den späten 1950er Jahren eine Krise, aber auch produzierende Industrien wie beispielsweise die Bekleidungs- oder die Automobilbranche erfuhren Veränderungen, die sich entweder in der Auslagerung der Produktion ins Ausland oder in technischen Automatisierungsprozessen zeigten. Hinzu kamen Phänomene, die Indikatoren, zumindest aber Vorzeichen eines Bruchs der "Normalarbeitsverhältnisse" darstellten. Hierzu zählten das Aufkommen von "Leiharbeit" und der Einsatz von "illegal" Beschäftigten, worüber auch in den Medien vermehrt berichtet wurde. Vor diesem Hintergrund ist auch die Geschichte der Gewerkschaften und der Arbeitsmigration zu betrachten.

Damals wie heute beeinflussten zudem strukturelle Merkmale den Umgang der Arbeitnehmervertretungen mit Arbeitsmigranten: "Gastarbeiter" trafen auf dem Arbeitsmarkt oder in den Betrieben auf bestehende Strukturen, in denen auf "die Fremden" mit Skepsis, Misstrauen und manchmal auch Ablehnung reagiert wurde. Im Folgenden werden die historischen Bedingungen der Arbeitsmigration und die Reaktion der Gewerkschaften darauf kurz skizziert.

Gewerkschaften und die Anwerbeabkommen

Seit den frühen 1950er Jahren verhandelte die Bundesregierung mit Arbeitgeberverbänden und Unternehmen über die Möglichkeiten, den Einsatz von Arbeitsmigranten aus Süd- und Südosteuropa auf dem bundesdeutschen Arbeitsmarkt rechtlich-administrativ zu organisieren. Dieses Vorhaben traf auch auf Seiten der Regierungen der Herkunftsländer vor allem aufgrund des potenziell lukrativen Devisenaustauschs auf Zustimmung. Da in einigen Branchen und Beschäftigungsbereichen zum Teil händeringend Arbeitskräfte gesucht wurden, und sich Bundesregierung und Unternehmen darauf verständigten, dass Arbeitsmigranten zu gleichen Löhnen und Arbeitsbedingungen beschäftigt werden sollten wie ihre deutschen Kollegen, konnte 1955 das erste Anwerbeabkommen mit Italien abgeschlossen werden. Weitere Abkommen mit Spanien, Griechenland, Portugal und Jugoslawien sowie der Türkei folgten.

Auch die Gewerkschaften wirkten auf die Entscheidungen der zuständigen Bundesministerien zur Frage der Anwerbung von "Gastarbeitern" ein. Einige Jahre lang hatten sich der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB) und die Gewerkschaften, die für die betroffenen Arbeitsbereiche zuständig waren, gegen eine systematische und staatlich organisierte Anwerbung von Arbeitsmigranten gesperrt, da sie in ihnen eine potenzielle Konkurrenz für die einheimischen Arbeitskräfte sahen. Schließlich willigten die Gewerkschaftsführungen ein, Arbeitsmigranten anzuwerben und in einigen Branchen zum Einsatz kommen zu lassen. Als Hauptbedingung galt dabei neben der Zusicherung der gleichen Arbeitsbedingungen und Löhne die Regelung des "Inländerprimats", das einheimischen Arbeitskräften Vorrang vor ausländischen Arbeitskräften einräumte. Öffentlich äußerten Gewerkschaften ihre Vorbehalte, stimmten aber schließlich offiziell den Anwerbeabkommen zu. Aus ihrer internen Sicht waren behördlich organisierte Zugangsregelungen einem – auch weiterhin andauernden – weniger kontrollierten Zugang von Migranten auf den Arbeitsmarkt vorzuziehen. Einige unmittelbar betroffene Einzelgewerkschaften blieben jedoch weiterhin – und öffentlich – bei ihren ablehnenden Positionen gegenüber der Beschäftigung von ausländischen Arbeitskräften.

Erst zu Beginn der 1970er Jahre forderten die Gewerkschaftsspitzen eine deutliche Einschränkung der Zugangs- und Zuwanderungsmöglichkeiten von "Gastarbeitern". Zu dieser restriktiven Haltung hatten die angesprochenen schlechten Wirtschaftsaussichten, fortschreitende Krisen innerhalb einzelner Industrien und die "Entdeckung der Einwanderung" beigetragen. Gewerkschaften übten nun gemeinsam mit den Arbeitgeberverbänden und der staatlichen Arbeitsverwaltung zunehmend Druck auf die Bundesregierung aus und forderten ein Ende der Anwerbungen. Anzunehmen ist, dass dieser gemeinsame Druck dazu beitrug, dass die Bundesregierung – vor dem Hintergrund einer drohenden „Rohölkrise“ – Ende 1973 die Anwerbungen abrupt beendete..

Illegalität und Leiharbeit – Perforierungen der Normalarbeitsverhältnisse

Die Gewerkschaften machten sich nach dem Anwerbestopp dafür stark, dass dieser auch konsequent umgesetzt wurde und verhinderten in den Folgejahren dessen Lockerung. Eine solche forderten vor allem das Wirtschaftsministerium und einige Unternehmen in der Landwirtschaft sowie im Hotel- und Gaststättengewerbe. In den beiden zuletzt genannten Beschäftigungsfeldern bestand weiterhin großer Bedarf nach mobil und flexibel einsetzbaren Arbeitskräften, die es in ausreichender Zahl auf dem heimischen Arbeitsmarkt nicht gab. Die Gewerkschaften teilten hingegen die Position aller maßgeblichen politischen Akteure hinsichtlich der generellen Verschärfung der Vergabe von Arbeits- und Aufenthaltserlaubnissen.

Der Anwerbestopp, die restriktivere Arbeitserlaubnisvergabe und eine Zunahme der Arbeitslosigkeit unter Arbeitsmigranten trugen im Laufe des Jahrzehnts dazu bei, dass vermehrt Arbeitsmigranten illegale Beschäftigungsverhältnisse eingingen. Noch ein paar Jahre vor dem Anwerbestopp hatte der DGB dem Bundesarbeitsministerium die einmalige Legalisierung von "illegalen Ausländern" vorgeschlagen, denen eine Arbeits- und Aufenthaltserlaubnis erteilt werden sollte, wenn sie "nicht kriminell waren oder eine ansteckende Krankheit besaßen". Der DGB begründete diese Forderung damit, dass die Praxis der illegalen Beschäftigungen von "Ausländern" "die Regeln des Arbeitsmarktes" störe und "kriminelle Elemente […], welche die Unerfahrenheit der Zuwanderer missbrauchten", begünstige. In einem Schreiben des Parlamentarischen Staatssekretärs im Bundesarbeitsministerium an den DGB-Bundesvorstand rechtfertigte die Bundesregierung Mitte 1970 die Ablehnung einer Legalisierung damit, dass "abgesehen von rechtlichen Bedenken […] eine solche Maßnahme das Problem vielleicht temporär, nicht aber auf Dauer lösen" könne. Insbesondere sahen Regierung und Bundesanstalt für Arbeit die Gefahr, dass durch eine Legalisierung eine "verstärkte Zuwanderung türkischer ‚Touristenarbeiter‘" erfolgen könnte.

Nachdem die Legalisierung von "illegalen" Migranten vom Tisch war, konzentrierten sich die Gewerkschaften auf ihre Forderung, entschieden gegen "illegale Einwanderung und gegen Ausbeutung" vorzugehen. So bekräftigten Anfang 1974 die Gewerkschaften in der Kommission für Fragen ausländischer Arbeitnehmer beim SPD-Parteivorstand die Forderung nach einer Verbesserung der Erfassung der Beschäftigung ausländischer Arbeitnehmer (Anzahl, regionale Verteilung und Binnenwanderungsbewegung) und der Förderung der "freiwilligen Rückkehr arbeitsloser ausländischer Arbeitnehmer" sowie nach einer "raschen und wirkungsvollen Verschärfung der Strafen bei illegaler Anwerbung und Beschäftigung".

Illegale Beschäftigung war in einigen Branchen eng mit dem Phänomen der sogenannten Arbeitnehmerüberlassung beziehungsweise Leiharbeit verbunden. Nach Aufhebung des Leiharbeitsverbots durch das Bundesverfassungsgericht (Urteile von 1967 und 1972) stieg die Zahl der Leiharbeiter in den 1970er Jahren in einigen Wirtschaftszweigen an. Die meisten Leiharbeiter waren als einfache Bürokräfte, in der Metallbranche und im Baugewerbe tätig. Insbesondere die Industriegewerkschaft Bau-Steine-Erden (IG BSE) und die IG Metall setzten sich daher lange Jahre für das Verbot der Leiharbeit ein. Die Baugewerkschaft betonte dabei, aufgrund der Legalität der Leiharbeit habe auch die illegale Beschäftigung in ihrer Branche zugenommen. So trügen gerade "Scheinwerkverträge" und die Beschäftigung von ausländischen Leiharbeitern dazu bei, dass die polizeilichen und behördlichen Kontrollen ins Leere liefen. Arbeitnehmer würden, so die Gewerkschaft 1980, aufgrund der Beschäftigung als "Leiharbeiter" von tariflichen Leistungen ausgeschlossen, und die eigens für die Arbeitnehmer des Baugewerbes durch die Tarifvertragsparteien "sektoral geschaffene soziale Ordnung wird unterlaufen". Zugleich beklagte die IG BSE die Schwierigkeit, diese Art der Beschäftigten organisieren zu können. 1982 verabschiedete die Bundesregierung schließlich das "Gesetz zur Bekämpfung der illegalen Beschäftigung". Damit wurde der Verleih deutscher und ausländischer Arbeitnehmer (in Besitz einer Arbeitserlaubnis) in der Baubranche als Ordnungswidrigkeit und die Beschäftigung von nichtdeutschen Arbeitnehmern ohne Arbeitserlaubnis als Straftat qualifiziert. Der zum Teil ambivalente Umgang der Gewerkschaften mit der illegalen Beschäftigung von Arbeitsmigranten – Kontrolle versus Schutz – hält bis heute an.

Arbeitsmigranten – eine Herausforderung für die Gewerkschaften

Von Anbeginn der Anwerbemaßnahmen lag der Fokus der Gewerkschaften auf der Gewinnung von Arbeitsmigranten als Mitglieder. Der DGB und die größte Einzelgewerkschaft, die IG Metall, richteten bereits in der frühen Phase der Anwerbungen eigene Abteilungen für die "Ausländerarbeit" ein. In den Vorstandsebenen des DGB und der IG Metall waren Funktionäre ausschließlich für Fragen der ausländischen Arbeitnehmer zuständig. Der DGB und die IG Metall brachten regelmäßig fremdsprachige Mitteilungsblätter für die "Gastarbeitergruppen" heraus. Die Materialien des DGB wurden in den Einzelgewerkschaften verwendet. In den Mitteilungsblättern wurde über die Situation in den Herkunftsländern, über arbeitsrechtliche und tarifpolitische sowie gewerkschaftliche Themen in der Bundesrepublik berichtet. Zudem wurden migrantische Gewerkschafter beschäftigt, die in den "Ausländerbüros" ihre Vorstände berieten. Dieses Engagement litt stets unter einer limitierten finanziellen Ausstattung. Zwar nahm die Zahl der "Gastarbeiter" beständig zu, die eingesetzten Mittel wurden jedoch nicht entsprechend angepasst. In den Jahren 1967 bis 1971 wurde die "Ausländerarbeit" beim DGB sogar weitgehend eingestellt. Die Gründe hierfür lagen im knappen Budget, das zu diesem Zeitpunkt für die gesamte Organisations- und Bildungsarbeit in den Gewerkschaften aufgewendet wurde, außerdem konnten sich die einzelnen Gewerkschaften nicht über eine paritätische Finanzierung der "Ausländerarbeit" verständigen.

Als sich in den 1970er Jahren der gewerkschaftliche Organisationsgrad der "Gastarbeiter" dem der inländischen annäherte, blieb die Zahl der hauptamtlichen migrantischen Gewerkschafter, der migrantischen Betriebsräte und Vertrauensleute sowie Delegierten auf Gewerkschaftskongressen dennoch weiterhin niedrig. Neben der Unterfinanzierung der gewerkschaftlichen "Ausländerarbeit" war diese Unterrepräsentanz der Arbeitsmigranten auch in den gewerkschaftlichen Organisationsstrukturen angelegt. Die Gewerkschaften vertraten in erster Linie die Interessen der (männlichen) Mitglieder wie auch der Facharbeiter. Bei der Erlangung von Ämtern und Mandaten spielten die Dauer der Zugehörigkeit und der Grad der Vernetzung innerhalb der Organisation eine wichtige Rolle. Hinzu kam eine ablehnende Haltung vieler Gewerkschafter gegenüber Arbeitsmigranten, denen sie kurzfristige Interessen und mangelnde sprachliche und berufliche Kenntnisse zuschrieben. Ablehnungen gegenüber den "Südländern" – wie sie in einigen Medien genannt wurden –, die auf kulturelle Differenzen oder gar Überlegenheiten verwiesen, sind dabei weder in der gewerkschaftlichen Öffentlichkeit noch im Schriftverkehr unter leitenden Gewerkschaftsfunktionären zu erkennen.

Stimmen der Migranten und "wilde" Streiks in den 1970er Jahren

Die gewerkschaftliche "Ausländerarbeit" und die aktive Mitgliederwerbung legten den Grundstein für die spätere Integration von vielen migrantischen Arbeiterinnen und Arbeitern in bundesdeutschen Betrieben. Dennoch blieben gerade in den 1960er, aber auch in den 1970er Jahren die Belange vieler Arbeitsmigranten ungehört. Vereinzelt kamen ausländische Arbeitnehmer in der gewerkschaftlichen Öffentlichkeit (Gewerkschaftstage und Gewerkschaftszeitungen) zu Wort. Einige Arbeitsmigranten gelangten nach der Reform des Betriebsverfassungsgesetzes im Jahre 1972 vermehrt in Betriebsräte. Die Reform ermöglichte die Aufstellung von ausländischen Arbeitnehmern aus dem Nicht-EG-Ausland zur Betriebsratswahl, ohne die vorherige Zustimmung der Belegschaft. Das Gesetz formulierte das explizite Ziel, "die Eingliederung ausländischer Arbeitnehmer im Betrieb und das Verständnis zwischen ihnen und den deutschen Arbeitnehmern zu fördern".

Außerhalb der Arbeitswelt engagierten sich Migranten mehr und mehr in eigenen Initiativen, oft auch mit Hilfe nicht-migrantischer Unterstützer. 1971 wurden in einigen Kommunen und Städten "Gastarbeiterparlamente" eingerichtet, die in kommunalen Parlamenten eine beratende Funktion einnahmen. Die Gewerkschaftsführungen blieben gegenüber diesen Initiativen skeptisch und vertraten nicht nur die Meinung, "Gastarbeiterparlamente" hätten keine Entscheidungsbefugnis, sondern verwiesen darauf, linke, "extremistische" Kreise könnten diese Einrichtungen für ihre Interessen missbrauchen.

Diese Haltung war symptomatisch und Ausdruck einer generellen Position der Gewerkschaften, die sich für ein einheitliches Auftreten in den Betrieben, innerhalb einer Branche oder als Gesamtheit der Arbeitnehmerschaft einsetzten. Ansichten, die von Gewerkschaftspositionen abwichen oder als "extremistische" Positionen galten, hatten generell einen schweren Stand. Dabei waren innergewerkschaftliche Debatten über links-politische Ausrichtungen und fundamentale Kritik an Gewerkschaftspositionen oder an der Regierungspolitik Teil der gelebten Debattenkultur und des gewerkschaftlichen Selbstverständnisses. Gleichwohl warnten einige Medien und Politiker vor "radikalen" Kräften in den Arbeitnehmerorganisationen – ebenso wie in den sozialdemokratischen Parteien. Um einer gesellschaftspolitischen Marginalisierung vorzubeugen, aber auch um die inneren Strukturen zu schützen, bemühten sich Gewerkschaftsfunktionäre stets, sich von "extremistischen" Meinungen zu distanzieren und diese im Zaum zu halten.

Die Sorge vor "extremistischen Einflüssen" ging einher mit dem Bild der "Fremden", die Konflikte mitbrachten und nur schwer in die (rechtlich) geregelte Arbeitswelt westeuropäischer Industriestaaten zu integrieren seien. Auch daher nahmen einige Migranten ihre Belange in den Betrieben selbst in die Hand. Zum einen wurden Migranten als Gewerkschafter aktiv und warben zahlreiche Landsleute als Gewerkschaftsmitglieder an. Darüber hinaus nahmen Migranten an geregelten und ungeregelten Arbeitsniederlegungen teil, um ihren Protesten Gehör zu verschaffen. Unter den Streiks waren es gerade die ungeregelten, gewerkschaftlich nicht organisierten, "spontanen" oder "wilden" Streiks, die eine besondere Bedeutung erlangten. "Wilde" Streiks stellten einen wichtigen Bestandteil der Tradition betrieblicher Auseinandersetzungen dar und galten stets als ein offensives und flexibles Mittel der Arbeitnehmerschaft. In den 1970er Jahren gerieten "wilde" Streiks allerdings in der Öffentlichkeit zunehmend in die Kritik. Führende Politiker sahen darin den Ausdruck von Unberechenbarkeit und einen offenbaren Mangel an Regulierung und Kontrolle innerhalb der Betriebe. In den "wilden" Streiks dieser Jahre kamen überwiegend Proteste gegen Arbeitsbedingungen in den Betrieben, aber auch mangelnde Repräsentation und Einbindung einzelner Gruppen zum Ausdruck. In einigen Branchen zählten Migranten zu diesen Gruppen, in einzelnen Betrieben standen sie an der Spitze der Arbeitsproteste. Die dabei zumeist passive Haltung der Gewerkschaften rief unter Arbeitsmigranten gesteigerte Unzufriedenheit hervor, die sich unzureichend vertreten sahen. Einige dieser Streiks – allen voran der "Ford-Streik" in Köln – erfuhren in der Öffentlichkeit eine größere Aufmerksamkeit, da sie nicht nur im Kontext genereller Debatten über "Ausländer" gesehen wurden, sondern auch, weil – wie oben ausgeführt – in Teilen der medialen Öffentlichkeit besonders wachsam über "extremistische" Tendenzen in der Gesellschaft berichtet wurde.

Trotz der überwiegenden Kritik und Ablehnung, die die "wilden" Streiks in der Öffentlichkeit und innerhalb der Gewerkschaften erfuhren, trugen die hier "sichtbar gewordenen Emanzipationsbestrebungen der ausländischen Arbeiter dazu bei", so auch die Historikerin Karin Hunn, dass sich die Gewerkschaften nun verstärkt um die Integration und Partizipation der Migranten bemühten. Den ausländischen Arbeitnehmern kam in der Organisationsarbeit in der Folge eine größere Aufmerksamkeit zu: Der DGB-Bundesvorstand richtete 1973 die Abteilung "Ausländische Arbeitnehmer" und die "Ausländerbüros" wieder ein, die fremdsprachigen Mitgliederzeitungen wurden wieder aufgelegt und die Zahl der Seminare für ausländische Gewerkschafter erhöht. Auch in den Landesverbänden und in den Einzelgewerkschaften erfuhr die "Ausländerarbeit" fortan eine größere Bedeutung.

Resümee

Der gewerkschaftliche Umgang mit (Arbeits-)Migranten und deren Integration war nur zu einem geringen Teil abhängig vom Engagement Einzelner. Ökonomische Konflikte, politische Machtverhältnisse und (strukturelle) Mechanismen des Ein- und Ausschlusses bestimmten in erster Linie die Bedingungen, unter denen auch Migranten bestehen mussten. Die Integration von (Arbeits-)Migranten und ihren Familien in die Gesellschaft wurde von Gewerkschaftsspitzen seit den frühen 1970er Jahren diskutiert und als Forderungen in die politischen Entscheidungsprozesse eingebracht. In den 1980er und 1990er Jahren bestärkten die Gewerkschaften diese Positionen. Diese Entwicklung war auch eine Reaktion auf die liberal-konservative Regierung unter Bundeskanzler Helmut Kohl, die insbesondere eine Verschärfung des Familiennachzugs durchsetzte. Die Einbindung in gewerkschaftliche und betriebliche Strukturen nahm stetig zu. Im Laufe der Jahre wurden aus den "Gastarbeitern" vermehrt akzeptierte Kolleginnen und Kollegen in den Betrieben und Nachbarn in den Stadtteilen. Die innergewerkschaftliche Integrationsarbeit entwickelte sich neben dem Engagement gegen Rassismus, Fremdenfeindlichkeit und Rechtsextremismus zu einem festen Bestandteil der Organisationsarbeit in den Gewerkschaften – vor allem in der IG Metall, IG Chemie und (ab 2001) bei ver.di. Das Misstrauen gegenüber und eine teilweise Ablehnung von "Fremden" blieben allerdings unter Gewerkschaftsmitgliedern und -funktionären bestehen.

Zitierweise: Oliver Trede, Gewerkschaften und Arbeitsmigration in der Bundesrepublik – zwischen Misstrauen und Integration, in: Deutschland Archiv, 26.8.2016, Link: www.bpb.de/232789