Zur internationalen politischen Ökonomie illegaler Drogen | Rausch und Drogen | bpb.de

Die internationale politische Ökonomie illegaler Drogen – also das Zusammenspiel von Staaten, Märkten und verschiedenen einflussnehmenden Akteur:innen auf die globalisierten Lieferketten von Drogenproduktion, -handel und -konsum – ist eine komplexe Angelegenheit, deren Untersuchung und Darstellung schon deshalb schwierig ist, weil sie sich eben hauptsächlich im Illegalen und somit im Verborgenen abspielt. Zugleich gibt es kaum eine Debatte über die Drogenökonomie, die nicht in einer moralisch aufgeladenen Kontroverse über die Vor- und Nachteile der internationalen Verbotspolitik mündet. Verfechter:innen der Prohibition verweisen dabei vor allem auf die Gefährdungs- und Suchtpotenziale bestimmter psychotroper Substanzen und zeigen sich oftmals davon überzeugt, dass sich die Herausbildung illegaler Märkte durch eine noch restriktivere Politik bekämpfen ließe. Kritiker:innen hingegen sind der Auffassung, dass das Festhalten des internationalen Drogenkontrollregimes am prohibitionistischen Ansatz eher schade als nütze, weil die Kriminalisierung von Produktion, Handel und Konsum die Herausbildung profitabler globaler Drogenmärkte erst ermögliche.

Im Folgenden werde ich die Strukturen und Akteur:innen dieser Märkte und ihrer Lieferketten näher in den Blick nehmen und der Frage nachgehen, wie die internationale Drogenökonomie trotz oder gerade wegen ihrer Illegalität "funktioniert" und erhalten wird. Aus einer interdisziplinären Forschungsperspektive werde ich dabei Erkenntnisse aus der Soziologie, der Kriminologie und den Internationalen Beziehungen miteinander verknüpfen. Hierfür werde ich zunächst kurz den regulatorischen Rahmen des internationalen Drogenkontrollregimes skizzieren, um anschließend auf die verschiedenen Ebenen der Produktion sowie des globalen Handels und Vertriebs einzugehen.

Internationale Drogenkontrolle

Die heutige internationale Drogenökonomie ist maßgeblich durch das seit den 1960er Jahren errichtete System der internationalen Drogenkontrolle geprägt. Dieses fußt im Wesentlichen auf drei UN-Konventionen – dem Einheitsabkommen über die Betäubungsmittel von 1961, der Konvention über psychotrope Substanzen von 1971 und der Konvention gegen den unerlaubten Verkehr mit Suchtstoffen und psychotropen Substanzen von 1988 –, deren Ziel darin besteht, jegliche Produktion und Distribution sowie den Konsum psychoaktiver Substanzen (außer für wissenschaftliche und medizinische Zwecke) zu verhindern. Die überwiegende Mehrheit der Staaten verpflichtete sich entsprechend, eine Reihe von Maßnahmen und Bestimmungen umzusetzen, die primär auf strafrechtlichen Sanktionen beruhen.

Der effektivste Weg zur Reduktion des Drogenproblems, so die dahinterstehende Annahme, ist es, die Dimensionen der Märkte mittels Verbotspolitik zu minimieren. Während die internationalen Verträge vor allem auf die Einschränkung des Angebots zielen, wurde die Nachfragereduktion den nationalen Regierungen überlassen. Im Ergebnis hat sich ein globales Drogenkontrollregime etabliert, durch das die Erzeugung, der Handel und vielfach auch der Konsum von Cannabis, Kokain, Opiaten und synthetischen Drogen international geächtet sind und entsprechend kriminalisiert werden.

Der Prozess, der zur Entstehung dieses Rahmens geführt hat, kann als ein Zusammenwirken von Einschätzungen und Moralvorstellungen verstanden werden, bei dem sich insbesondere in den USA vorherrschende Werte, Interessen und Ansprüche durchsetzen konnten. So ist die Phrase des war on drugs inzwischen global zu einem geflügelten Wort und der Kriminalisierungsansatz zum vorherrschenden Ansatz im Umgang mit der Drogenproblematik geworden.

Umsätze und Gewinne

Angesichts der verborgenen Natur des illegalen Drogenhandels und dem damit einhergehenden Mangel an verlässlichen Daten zu Produktion, Preisen, exportierten, importierten und konsumierten Mengen sind genaue Zahlenangaben zu den globalen illegalen Drogenmärkten unmöglich. Die Vereinten Nationen schätzten das Volumen des globalen illegalen Drogenhandels 2005 auf 360 Milliarden US-Dollar jährlich. Auch wenn derlei Zahlen mit Vorsicht zu betrachten sind, wird daraus ersichtlich, dass globale Drogenmärkte hoch profitabel sind. Wo liegen die Gründe dafür, und auf welche Akteur:innen entfallen die Gewinne?

Im Gegensatz zu legalen Waren spielen die Produktion- und Arbeitskosten bei illegalen Drogen eine untergeordnete Rolle. Stattdessen prägen andere Faktoren die Preissetzung. Ökonomische Analysen, die sich mit den Auswirkungen von Strafverfolgung auf Drogenpreise befassen, zeigen, dass ein Risikoaufschlag verrechnet wird, der sich aus der Illegalität der Ware ergibt. Egal ob im Anbau, in der Produktion oder im Handel, jede:r Akteur:in wird für den unterschiedlichen Risikograd durch Polizei (Verhaftung) und Mitstreiter:innen (Betrug, Gewalt) kompensiert. Wirtschaftssoziologische Zugänge wiederum verdeutlichen, dass die Preisgestaltung von Marktteilnehmer:innen in den jeweiligen institutionellen Kontext und spezifische Drogenmarktkulturen eingebettet ist. So werden etwa Marktnischen gesucht, um bei geringem Risiko hohe Erträge zu erzielen.

Mit zunehmender Entfernung vom Anbauort beziehungsweise zunehmender Nähe zu den Endkund:innen im Globalen Norden steigen auch die Preisaufschläge. Der größte Profit wird somit im Globalen Norden gemacht. Beispielhaft sind hier Kokain und Heroin zu nennen, deren Produktionskosten im Globalen Süden einen Bruchteil des Endkundenpreises im Norden ausmachen; grob geschätzt handelt es sich um ein bis zwei Prozent. Gleichzeitig entfällt der Großteil der anfallenden Kosten auf lokale Vertriebsnetze in den Konsument:innenstaaten. Die Kosten für den transnationalen Schmuggel sind zwar deutlich höher als die Produktionskosten, schlagen aber vergleichsweise moderat zu Buche. Auch wenn einzelne Händler:innen durchaus Reichtümer anhäufen, verteilt sich der Großteil der inländischen Vertriebsumsätze in den Konsument:innenstaaten doch auf der untersten Ebene der Lieferkette, also auf die große Anzahl der Einzelhändler:innen.

Bei den synthetischen Drogen verhält es sich ähnlich, was den Preisaufschlag von der Produktion bis zum Kleinhandel angeht. Lediglich beim in den Konsument:innenstaaten des Globalen Nordens produzierten Cannabis ist die Verteilung der Profite anders. Zum einen sind hier die Vertriebsketten kürzer, da von der Erzeugung bis zum Verkauf an Konsumierende weniger Handelnde beteiligt sind. Zum anderen ist das Strafmaß für die Distribution von Cannabis im Vergleich zu anderen illegalen Drogen geringer.

In Summe ist es wichtig, sich zu vergegenwärtigen, dass auf illegalen Drogenmärkten jährlich viele Milliarden US-Dollar umgesetzt werden, die überwiegende Mehrheit der in den Drogenhandel Involvierten jedoch eher bescheidene Einkommen erzielt.

Produktion im Globalen Süden

Warum findet die Produktion von Kokain und Heroin in den ärmeren Staaten des Globalen Südens statt, während die Profite vorwiegend im Norden gemacht werden? Obwohl die Profitmargen relativ gering sind, ist der Anbau von sogenannten Drogenpflanzen wie Koka oder Schlafmohn für viele Landwirt:innen im Globalen Süden lukrativer als die Teilhabe an der legalen Agrarwirtschaft. Der Großteil des Anbaus wird von sozioökonomisch benachteiligten kleinbäuerlichen Familien übernommen, die je ein kleines Stück Land kultivieren. Die Teilhabe an der illegalen Drogenökonomie ist in bestimmten Gegenden, insbesondere in Staaten mit einem hohen Armutsniveau und erodierender Staatlichkeit, für viele zu einer wesentlichen Einkommensquelle geworden. Dazu zählen die südamerikanischen Koka-Anbaugebiete in Bolivien, Kolumbien und Peru genauso wie der asiatische Schlafmohnanbau in Afghanistan und Myanmar. Vielfach mangelt es vor allem im ländlichen Raum an tragfähigen Einkommens- und damit Lebensalternativen. In der Andenregion zum Beispiel können die Umsatzerlöse für Kaffee nicht einmal die Produktionskosten decken. Und das Einkommen durch den Kartoffelanbau macht in Afghanistan gerade mal ein Achtel des Einkommens durch Schlafmohnanbau aus.

Darüber hinaus gibt es einen weiteren Faktor, der zum Anbau und Herstellung von illegalen Drogen beiträgt. Während der Anbau legaler Kulturen den Preisschwankungen der internationalen Ökonomie unterworfen ist, die durch das Zusammenspiel aus wechselnden Konsumwünschen und dem globalen Wettbewerb unter landwirtschaftlichen Produzent:innen geprägt ist, sind die Erträge aus den Drogenpflanzen im zeitlichen Verlauf kontinuierlich und hoch. Ebenso baut der illegalisierte Wirtschaftsbereich auf die bereits etablierten Transport- und Vertriebsrouten auf, die bis in die entlegensten Anbauflächen und unwirtliche Gegenden reichen. Und im Gegensatz zur legalen Produktion gibt es für illegalisierte Drogenkulturen einen gesicherten Absatzmarkt. Entsprechend der globalen Produktionsweise spielt zudem eine Rolle, dass im Globalen Süden die Arbeitskräfte billiger und Anbauflächen günstiger sind als im Norden.

Die Einkünfte aus dem Drogenanbau haben auch für die nationalen Ökonomien der Produktionsstaaten einen wichtigen Stellenwert. In den Andenländern und den Opium produzierenden Staaten schafft die Drogenökonomie zahlreiche (informelle) Arbeitsplätze, was für eine gewisse Abhängigkeit vom illegalen Wirtschaftssektor sorgt. Zudem gibt es Verbindungen zur legalen Ökonomie, indem durch die gewaschenen Drogengelder weitere Arbeitsplätze geschaffen werden, etwa in der Baubranche und der Dienstleistungsindustrie. Geldwäsche bietet darüber hinaus eine Möglichkeit für arme Leute, Zugang zu informellen Krediten zu kommen. Von Bankkrediten – sofern es überhaupt ein funktionierendes Bankensystem gibt – sind sie mangels Kreditwürdigkeit in der Regel ausgeschlossen. Sowohl in Afghanistan als auch Kolumbien sind die Farmer:innen in den Anbaugebieten zumeist unabhängige Unternehmer:innen, auch wenn bisweilen "Steuern" an lokale (Guerilla-)Organisationen entrichtet werden.

Globale Lieferketten, lokaler Vertrieb

Mit dem Voranschreiten der Globalisierung sind nicht nur legale Warenströme gefördert und erleichtert worden, sondern in unbeabsichtigter Weise auch der grenzüberschreitende Schmuggel von illegalen Gütern. Der illegale Drogenhandel profitiert dabei von gestiegenen Handelvolumina mittels Containerladungen sowie der zunehmenden Verbreitung von Zustelldiensten und mobilem Internet – wie legale Waren finden auch Drogen auf alle möglichen Weisen ihren Weg zu den Endkund:innen.

Die globale Lieferkette funktioniert dabei in der Regel wie folgt: Schmuggler:innen oder Drogenhändler:innen transportieren zunächst große Mengen an Drogen, zum Beispiel mehrere Kilogramm Kokain, über internationale Grenzen und verkaufen diese an Großhändler:innen weiter. Über weitere Zwischenhändler:innen gelangen die Drogen dann an eine Vielzahl von Einzelhändler:innen, die schließlich die Endkund:innen mit illegalen Substanzen versorgen. Dies ist allerdings nur eine schematische Darstellung, in der Praxis können zahlreiche Zwischenformen hinzukommen.

Obwohl es je nach Standort und Kontext wichtige Unterschiede gibt, wie die illegalen Drogenmärkte organisiert sind, hält das populäre mediale Bild des alles kontrollierenden "Drogenbarons" oder "Drogenkartells" den Erkenntnissen der wissenschaftlich-empirischen Forschung nicht stand. Für die meisten Drogenmärkte gibt es keinerlei Anzeichen von Monopolbildung. So zeigt eine Studie zum Drogenschmuggel, Groß- und Zwischenhandel in den USA, Kanada, dem Vereinigten Königreich und den Niederlanden, dass Drogennetzwerke meist informell und lose organisiert sind und vor allem aus kleinen Gruppen von unabhängigen Händler:innen bestehen. Diese konkurrieren um Marktanteile und handeln bevorzugt mit vertrauenswürdigen "Kolleg:innen" aus dem Freundeskreis, der Verwandtschaft und mit demselben ethnischen Hintergrund. Anders als manche Spielfilmproduktion nahelegt, agieren die meisten Händler:innen vorsichtig und vermeiden Gewaltanwendung oder Aufmerksamkeit. Da in den unteren Handelsebenen die Sichtbarkeit zunimmt, steigt auch das Risiko, von der Polizei verhaftet zu werden. Aus diesem Grund hat der Einzelhandel üblicherweise kaum Kontakt zum Großhandel. Einzelhändler:innen haben zudem nicht die Marktmacht, Preise zu diktieren; vielmehr verkaufen sie illegale Drogen mit einem geringen Aufschlag weiter.

Diese Befunde werden durch eine ethnografische Studie zu Großhändler:innen in den USA gestützt: Während einige Akteur:innen nahe und beständige Partnerschaften haben, sind andere locker strukturiert und von wechselnden Allianzen geprägt. Aus einer Untersuchung des kolumbianischen Drogenhandels geht zudem hervor, dass Handelsnetzwerke flexibel auf Möglichkeiten und Probleme reagieren, indem sie je nach Situation in Größe und Reichweite expandieren oder schrumpfen. Gewalt und Einschüchterung sind dabei soziale Praktiken, die zu einem bestimmten Zweck eingesetzt werden, nämlich um Marktteilnehmer:innen das Risiko zu vergegenwärtigen, sollten diese betrügen oder mit der Polizei kooperieren wollen.

An dieser Stelle muss mit einer weiteren gängigen Erzählung gebrochen werden: Während ein pauschaler Zusammenhang zwischen Drogenökonomie und Organisierter Kriminalität (OK) in der öffentlichen Wahrnehmung geradezu vorausgesetzt wird, kommen Forschungsperspektiven zu differenzierteren Einschätzungen. So bilden sich im westeuropäischen Kontext aufgrund der strafrechtlichen Verfolgung von Drogenhandel weniger dauerhafte Organisationen heraus als vielmehr flexible Hierarchien und kurzfristige Zusammenschlüsse von einzelnen Handelnden, um das Risiko der Aufdeckung zu reduzieren. Zur Bedeutung der OK im Drogenhandel in Deutschland etwa kommt eine kriminologische Untersuchung zu dem Schluss, dass Polizei und Justiz in ihrer praktischen Tätigkeit kaum mit Drogennetzwerken befasst sind, die OK-Merkmale aufweisen. Zwischen- und Einzelhändler:innen vertreiben Drogen zwar geschäftsmäßig und organisiert, aber eine Einflussnahme auf Politik, Staat oder Gesellschaft ist kaum feststellbar.

Offene und geschlossene Märkte

Der Einzelhandel als Schnittstelle zwischen Drogendealer:innen und Konsumierenden ist der empirisch wohl am besten erforschte Bereich der globalen Lieferkette, der hier am Beispiel Europas abgehandelt werden soll. Um die Vielfalt der unterschiedlichen Ausprägungen des Einzelhandels zu berücksichtigen, kann er entlang eines Kontinuums von "offenen" und "geschlossenen" Drogenmärkten konzeptualisiert werden. Abhängig vom Ort, Politik und Zeit ändert sich allerdings die Marktdynamik. Dabei gilt die Grundüberlegung, dass Einzelhändler:innen und Kund:innen in ihren Begegnungen zwischen der Zugänglichkeit und dem Risiko, in das Blickfeld der Polizei zu geraten, abwägen müssen. Anders als bei legalen Waren gibt es keine staatliche Regulierung der Qualität illegaler Drogen, keine Überprüfung der Einhaltung von Verträgen oder Gewährleistung von fairem Wettbewerb. Obwohl also formale Regulierungsaspekte fehlen, entwickeln Marktakteur:innen informelle Praktiken und gemeinsame kulturelle Verständnisse, um Vertrauen herzustellen und Unsicherheiten zu reduzieren.

Offene Märkte sind dadurch charakterisiert, dass Drogen auf öffentlichen Plätzen angeboten werden, der Zugang für Kund:innen ist somit niederschwellig. Da sich Käufer:in und Verkäufer:in nicht kennen und sich üblicherweise nur einmal begegnen, aber für die Polizei sichtbar sind, dauert der Verkauf nur einen kurzen Moment. Der Zweck der Begegnung ist einzig die Drogenübergabe. Vertrauen wird hierbei keines aufgebaut, stattdessen ist das potenzielle Betrugsrisiko in Bezug auf Gewicht, Qualität und Preis groß. Diese Märkte sind in die "Kultur der Straße" eingebettet, einer kriminellen Subkultur, die vielerorts primär von marginalisierten Männern aus ethnischen Minderheiten aus dem Arbeitermilieu geprägt ist. Sich ein Image als gewalttätige:r Drogenhändler:in zu erarbeiten, ist dabei ein integraler Teil der Kultur der Straße und erfüllt den Zweck, sich Respekt zu verschaffen, Betrug abzuwenden und Personen abzustrafen, wenn diese zum Beispiel Schulden nicht beglichen haben.

Am anderen Ende des Kontinuums befinden sich geschlossene Drogenmärkte, deren Entstehung mit dem Risiko polizeilicher Ermittlungen und der Entwicklung mobiler Telekommunikation zusammenhängt. Die Akteur:innen haben hier die Möglichkeit, ohne physische Präsenz in Kontakt zu treten, etwa per Telefon oder Messenger. Händler:innen sind somit nur für diejenigen Kund:innen zugänglich, die zuvor eine soziale Beziehung zu ihnen aufgebaut haben oder von einer Vertrauensperson vorgestellt worden sind. Da der Handel hinter verschlossenen Türen stattfindet, üblicherweise in privaten Wohnungen, gilt das Risiko der Entdeckung durch die Polizei als geringer. Insofern sind geschlossene Märkte häufig in subkulturelle Drogenkulturen der Mittelschicht eingebettet.

Zwischen beiden Marktformen befinden sich halböffentliche Märkte, die für diejenigen zugänglich sind, die die Händler:innen an Orten wie Bars, Cafés oder Clubs erkennen. Obwohl keine vorherigen persönlichen Kontakte notwendig sind, ist ein informelles Gespräch und eine diskrete Kaufabwicklung Teil des Prozederes. Gleichsam ist es mitunter schwierig, die handelnde Person zu "finden"; dabei ist das Entdeckungsrisiko geringer als auf der Straße oder im Park.

Einen weiteren Entwicklungsschritt haben digitale Kommunikationstechnologien mit sich gebracht. So gehört auch der Online-Drogenhandel zu den halböffentlichen Märkten. Drogen sind dort für jene zugänglich, die über die technischen Skills zur Bedienung von Verschlüsselungssoftware und das Wissen verfügen, wie sie eine Plattform auffinden und eine Bestellung aufgeben können. Allerdings sind Online-Drogenmärkte vor allem ein Phänomen des Globalen Nordens. Online bestellte Substanzen werden hierbei meist aus Nordamerika, Europa und Australien in jeweils dieselben Regionen versendet. Digitale Drogenmärkte greifen folglich nicht in die "traditionelle" globale Lieferkette zwischen Produzent:innen, Händler:innen und Konsument:innen ein.

Mitunter verschwimmen indes die Grenzen zwischen Konsument:innen- und Händler:innen-Rolle. So hat sich für die nicht auf Gewinn ausgerichtete Weitergabe von Drogen unter Bekannten und Freunden der Begriff social supply etabliert. Hierbei handelt es sich um eine soziale, nicht-kommerzielle Tauschbeziehung, die auf Wechselseitigkeit beruht. Durch diese Form der Anschaffung, die den geschlossenen Drogenmärkten zugerechnet werden kann, wird nicht nur der Zugang zu Drogen gesichert, sondern werden auch risikoreichere Beschaffungsformen umgangen. Außerdem ist die Wahrscheinlichkeit von schlechter oder unsicherer Qualität oder Fälschungen geringer. Social supply beruht weniger auf einer bewussten Entscheidung als vielmehr auf einer Praktik der kleinen Schritte, die Konsumierende entlang eines gewohnten Weges gehen, um Drogen zu teilen, zu schenken oder um den eigenen Bedarf zu decken. Mittlerweile hat diese Praxis auch international an Bedeutung gewonnen.

Schlussbetrachtung

Bei der Skizzierung der verschiedenen Ebenen der internationalen Drogenökonomie ist deutlich geworden, dass im Globalen Norden die mit Abstand meisten Gewinne erzielt werden, während die Produktion und der Schmuggel illegaler Drogen in Ländern des Globalen Südens mit einem hohen Armutsniveau und erodierender Staatlichkeit eine wichtige Einkommensquelle sind. Doch erst das Zusammenspiel beider Hemisphären im Rahmen des internationalen Drogenkontrollregimes bringt die internationale Drogenökonomie hervor. So besteht ein enger Zusammenhang zwischen Angebot im Globalen Süden und Nachfrage im Norden: Eine erfolgreich erzwungene Angebotsreduktion im Süden kann etwa zu einer Knappheit in Norden führen, wodurch die Preise für die jeweilige Droge steigen; der Preisanstieg wiederum bietet jedoch einen Anreiz, mehr anzubauen und zu produzieren. Ebenso führen Vernichtungen von Drogenpflanzen regelmäßig lediglich zu einer Verlagerung des Anbaus in benachbarte Staaten.

Was das prohibitive internationale Drogenkontrollregime angeht, kann somit festgehalten werden, dass dieses trotz intensiver Interventionen das globale Drogenproblem weder angebots- noch nachfrageseitig zu lösen vermochte. Die nicht-intendierten Auswirkungen der Kriminalisierung sind indes nicht (mehr) von der Hand zu weisen, sodass der prohibitive Konsens der internationalen Drogenkontrolle mittlerweile brüchig zu werden droht – nicht zuletzt auch durch das Einbringen zivilgesellschaftlicher Organisationen in die UN General Assembly Special Session on Drugs (UNGASS) 2016.

Der Blick auf die Lieferketten, den Handel und Vertrieb hat gezeigt, dass es "den" Drogenmarkt nicht gibt – Gestalt und Akteur:innen verändern und verhalten sich je nach struktureller Gegebenheit und Kontext und widersprechen dabei manch stereotyper Vorstellung. Dazu stellen die zunehmende Nutzung von Online-Drogenmärkten die Drogenprohibition vor neue Herausforderungen und erfordern mehr denn je nachhaltige Lösungsstrategien im Umgang mit Drogenangebot und -nachfrage im 21. Jahrhundert. Einen Beitrag kann sozialwissenschaftliche Forschung leisten, doch deren empirischer Zugang ist langwierig und bedarf entsprechend langfristiger Finanzierung.