Bürgerbeteiligung in der Kommunal- und Verwaltungsreform | Kommunalpolitik | bpb.de

Einleitung

Üblicherweise bezeichnet Politikberatung die Einbeziehung von Akteuren mit Expertenstatus. Politikberatung durch Bürgerinnen und Bürger im Rahmen spezifischer Beteiligungsprozesse jenseits der üblichen Informations- und Anhörungsrechte ist ein vergleichsweise wenig etabliertes politisches Instrument. Eine solche Politikberatung bedarf einer normativen Begründung und muss auf Tragfähigkeit und Effektivität überprüft werden, geht es doch letztlich um Elemente einer neuen Kommunikations- und Beteiligungskultur.

Inzwischen geben einige Großkonflikte, von der gescheiterten Hamburger Schulreform über die Aufkündigung des Atomkonsenses bis hin zu "Stuttgart 21" hinreichend Anlass zu fragen, ob es nicht Zeit ist für eine "Umsteuerung von Kommunikation als medienzentriertes, exklusives Elitenspiel hin zur verstärkten, aktiven Organisation inklusiver Bürger-Politik-Kommunikation", zu einem Wandel "von der ex-post-Kommunikation zur demokratischen Präventivkommunikation". Die Anzeichen mehren sich, dass die demokratische Grundregel einer "Legitimation durch Verfahren", über die "global gewährte Unterstützung" bei Wahlen "gegen Befriedigung im großen und ganzen" getauscht wird, nicht mehr ausreicht.

Umso mehr verdient Interesse, dass das Land Rheinland-Pfalz im Rahmen einer noch laufenden Kommunal- und Verwaltungsreform die Bürgerinnen und Bürger bereits zu Beginn der Reformplanung in eine prozessbegleitende Beratungsrolle versetzt hat. Es gab in der Geschichte der Bundesländer bereits zahlreiche Kommunal- und Verwaltungsreformen. Insbesondere die zunächst gescheiterte Funktional- und Kreisstrukturreform des Landes Mecklenburg-Vorpommern hat einmal mehr deutlich gemacht, dass Bürger frühzeitig beteiligt werden sollten. Letztendlich stoppte das Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern mit dem Urteil vom 26. Juli 2007 die Reform. "Die Richter kritisierten damals einen fehlenden Abwägungsprozess und eine mangelnde Diskussion von Alternativen." Der bloße Verweis auf die Notwendigkeit von Territorialanpassungen allein reicht folglich nicht mehr als Begründungsbasis aus.

Politische Beratung durch Bürgerbeteiligung ist auch deshalb ernst zu nehmen, weil die Komplexität der Probleme und die damit verbundenen Steuerungsanforderungen zunehmen. Insofern liegt auch die Frage nahe, ob sich auf diesem Wege nicht Fehlschläge oder politische Enttäuschungen im Rahmen notwendiger Kommunal- und Verwaltungsreformen vermeiden oder reduzieren lassen. Denn für den Durchsetzungsprozess könnte der "Rationalitätstest" durch Partizipation der Beteiligten entscheidend sein. Letztendlich geht es darum, dass Bürger ähnlich wie Experten ihr (Alltags-)Wissen als Ressource in den politisch-gesellschaftlichen Prozess der Wissensgenerierung einbringen. Darüber hinaus können Bürgerbeteiligungsmaßnahmen auch der Akzeptanz- und Legitimationsbeschaffung dienen beziehungsweise dafür instrumentalisiert werden. Durch eine themen- und problembezogene Bürgerbeteiligung wird schließlich der verbreiteten Mentalität Rechnung getragen, verstärkt mitreden zu wollen, ohne sich unbedingt organisatorisch oder institutionell dauerhaft einbinden oder gar verpflichten zu lassen. Der aufwendig eingeholte Rat der Bürger muss dann allerdings auch nachvollziehbar in den weiteren politischen Entscheidungsprozess integriert werden, damit das demokratische Experiment nicht zu einem politischen Glaubwürdigkeitsproblem wird. Insgesamt kann gut organisierte Politikberatung durch Bürger einen Beitrag zur Modernisierung der Demokratie leisten.

Ausgangslage

Zu den Aufgaben der rheinland-pfälzischen Landesregierung gehört in der zu Ende gehenden Legislaturperiode der Beginn der Kommunal- und Verwaltungsreform (KVR). Der Ministerpräsident hatte sich in seiner Regierungserklärung vom 30. Mai 2006 ausdrücklich dazu bekannt. Als Reformgründe gelten die demografische Entwicklung, Chancen der Informations- und Kommunikationstechnologien, die angespannte öffentliche Haushaltslage, die "schwindende" Verwaltungskraft der kleinen Gemeinden sowie die Herstellung von Chancengleichheit unter Berücksichtigung der Größe von Gebietskörperschaften. Eine umfassende Einbeziehung der Bürgerinnen und Bürger in den Reformprozess sei ihm dabei besonders wichtig. Mit ihnen solle diskutiert werden, ihre Meinungen, Ideen und Vorschläge seien angemessen in den Beratungen zu berücksichtigen.

Mit Beschluss vom 11. Dezember 2008 hat der Landtag entschieden, dass die Bürgerinnen und Bürger nicht nur in einem zweistufigen Verfahren bei der Vorbereitung der Kommunal- und Verwaltungsreform beteiligt werden. Vielmehr solle die Bürgerbeteiligung bis in die Durchführungsphase der Reform hinein fortgeführt werden. Über das Angebot verschiedener Beteiligungsmaßnahmen hinaus, die auf eine weitere Konkretisierung von Bürgerexpertise zielen, beabsichtigt die Landesregierung, kommunale Gebietskörperschaften in einer "Freiwilligkeitsphase" finanziell zu unterstützen, falls diese Bürgerbeteiligungsmaßnahmen durchführen wollen, um eine Optimierung der kommunalen Landkarte zu erreichen. Die besondere Herausforderung für die Landesregierung besteht auch darin, dass sie über Jahre hinweg einen am Leitbild der "Bürgergesellschaft" orientierten Akzent in der "Engagementpolitik" zu setzen bemüht war und deshalb über Erfahrungen im Einsatz von Methoden und Verfahren in der Organisation von Dialogen mit den Bürgern verfügt.

Beteiligungsprozess

Insgesamt handelt es sich bei der Bürgerbeteiligung im Rahmen der rheinland-pfälzischen KVR um einen zweistufigen Beteiligungsprozess auf Landesebene. Thematisch geht es bei der Reform um die Erhaltung zukunftsfähiger Verwaltungsgebietsstrukturen. So soll im kleinräumigen Rheinland-Pfalz die neue Mindestgröße der Verbandsgemeinde 10000 Einwohner und der verbandsfreien Gemeinden 12000 Einwohner betragen. Im Rahmen einer Aufgabenkritik sollen Vorschläge zur Optimierung von Zuständigkeiten in der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben erarbeitet werden. Die Bürger sollen im Rahmen der Bürgerbeteiligung Anregungen und Kritik formulieren können. In der Freiwilligkeitsphase, die dem ersten Beteiligungsprozess nachgeschaltet ist und in der Verantwortung der Kommunen liegt, können Bürger nach wie vor beteiligt werden.

Die erste Stufe der Bürgerbeteiligung diente vor allem der allgemeinen Informationsgewinnung und -vermittlung, nachdem sich das rheinland-pfälzische Ministerium des Innern und für Sport im Vorfeld mit dem Gemeinde- und Städtebund sowie dem Städte- und Landkreistag auf vorläufige Eckpunkte - die sie dann aber als unzureichend kritisierte, sogenannte 63er Liste - verständigt hatte. Die zweite Stufe der Bürgerbeteiligung war darauf angelegt, die Ergebnisse der ersten Beteiligungsstufe zu konkretisieren und durch die angestoßene öffentliche Diskussion zu aktualisieren. Die Erkenntnisse der Bürgerbeteiligung sollten zusammen mit verwaltungswissenschaftlichen Befunden in Verbindung mit landespolitischen Zielen in die Entwürfe der ersten beiden Landesgesetze zur KVR eingehen, die der Ministerrat am 15. September 2009 im Grundsatz gebilligt hatte und die einer Vielzahl von Organisationen zur Stellungnahme zugeleitet wurden (sh. Abbildung in der PDF-Version).

Erste Stufe der Bürgerbeteiligung

Neun Regionalkonferenzen.

Im Oktober und November 2007 fanden landesweit neun sogenannte Regionalkonferenzen statt. Zielgruppen waren insbesondere kommunale Mandatsträger und das Fachpublikum, aber auch interessierte Bürger durften teilnehmen. Die Konferenzen dauerten drei bis vier Stunden und waren auch als medienöffentliche Auftaktveranstaltungen gedacht, in denen breit gefächerte Diskussionen über die Notwendigkeit und die Ausrichtung der Kommunal- und Verwaltungsreform geführt wurden, ohne dass seitens der Landesregierung bereits konkrete Reformvorschläge auf den Tisch kamen.

Fünf Bürgerkongresse.

Die Bürgerkongresse wurden unter dem Slogan "Meine Meinung zählt!" mit einer breiten Informationskampagne beworben. Jede(r) Interessierte konnte teilnehmen. Dies führte dazu, dass insbesondere die politisch bereits aktiven Bürger überrepräsentiert waren. Da das Ziel der Kongresse in der Ideensammlung und Problemidentifikation bestand, wirkte sich diese sozialstrukturelle Verzerrung nicht negativ aus. Die fünf Bürgerkongresse fanden jeweils samstags statt. Pro Kongress berieten zwischen 150 und 250 Bürger in Achtergruppen über die Reform. Die Dokumentation der Bürgerkongresse ist im Internet - transparent für jedermann - abrufbar.

Sechs Planungszellen.

Nach den Bürgerkongressen wurden im Juni 2008 insgesamt sechs Planungszellen regional verteilt durchgeführt. Das von Peter C. Dienel in den 1970er Jahren entwickelte, inzwischen international anerkannte Verfahren wird oft unter dem Label Citizens' Jury gehandelt. In jeder der Planungszellen arbeiteten vier Tage lang etwa 25 durch eine Stichprobe zufällig ausgewählte Bürger. Ziel war es, vertiefte Ideen und Lösungsvorschläge von Teilnehmern aus verschiedenen Strukturgebieten zu erfassen. Die Teilnehmer forderten insbesondere die Stärkung der Kommunen. Sie plädierten für ortsnahe Verwaltungsdienste sowie für bessere Rahmenbedingungen, auch zur politischen Partizipation. Zu den Aufgaben der Verwaltung sowie zu einer Gebietsreform wurden unterschiedliche Lösungsvorschläge erarbeitet. Alle Ergebnisse waren in einem 192-seitigen, online zugänglichen und dem Ministerpräsidenten im Rahmen einer Pressekonferenz überreichten "Bürgergutachten" nachlesbar. Dieser sicherte zu, die Ergebnisse ernst zu nehmen und die Bürger in einer zweiten Beteiligungsstufe erneut einzubinden.

Bewertung.

Im Rahmen der wissenschaftlichen Begleitforschung zeigt sich ein klarer Befund: Mit der Intensität der Beteiligungsmethode steigen Beratungsinteresse und Zufriedenheit der Bürger. Bei allen Veranstaltungen wurde zudem deutlich, dass prinzipiell Reformbedarf besteht und dieser von den Bürgern auch wahrgenommen wird. Gerade die beratungsintensiven Bürgerkongresse und Planungszellen unterstrichen die Partizipationsbereitschaft der Bürger und deren Interesse an weiterer Beteiligung im Reformprozess.

Zweite Stufe der Bürgerbeteiligung

Im Zentrum der zweiten Beteiligungsstufe standen eine Repräsentativ- und eine Onlinebefragung. "Im Wege einer repräsentativen Umfrage sollen die Meinungen von Bürgerinnen und Bürgern zu beabsichtigten Reformschritten und zu Erwartungen ähnlich wie bei der ersten Stufe der Bürgerbeteiligung konkreter erfragt werden", so der Parlamentsbeschluss vom 12. Dezember 2008. Ziel dieser Befragung war es, die Ergebnisse der ersten Stufe der Bürgerbeteiligung mit dem repräsentativen Bevölkerungswillen rückzukoppeln. Insgesamt wurden durch die Repräsentativbefragung und die Online-Befragung alle wesentlichen von der Administration identifizierten Themenkomplexe der ersten Beteiligungsstufe entweder direkt oder indirekt abgefragt. Fragen, die "Entweder-Oder-Entscheidungen" zur Auswahl hatten, wurden nicht gestellt. In der Repräsentativbefragung gab es ebenfalls keine Fragen, die auf eine Erweiterung der Aufgabenkritik abzielten. Vorschläge konnten nur in der Online-Befragung eingebracht werden. Die komplette Auswertung der zweiten Stufe der Bürgerbeteiligung ist auf der Homepage veröffentlicht. Nachfolgend werden ausgewählte Befunde zusammengefasst.

Die Mehrheit der rheinland-pfälzischen Bevölkerung (60 Prozent) weiß, dass die Landesregierung an einer KVR arbeitet. Gerade das Informationsbedürfnis der Jüngeren im Alter von 18 bis 24 Jahren, also jener Personengruppe, welche die Reform am stärksten betreffen wird, ist deutlich größer als bei den Älteren. Sie hätten "gerne mehr Informationen". Die Bürgerbeteiligung im Rahmen der KVR ist allerdings nur rund einem Viertel der Befragten bekannt. Trotzdem begrüßen 80 Prozent diese für Deutschland bisher einmalige Beteiligungschance. Die Befragten zeigen auch generell großes Interesse an Bürgerbeteiligung in ihrer Kommune und befürworten den Ausbau von Beteiligungsangeboten. Rund drei Viertel stimmen Beteiligungsformen wie Bürgerbefragungen, Bürgerkongressen, Planungszellen oder Stadtteilkonferenzen zu. Eine breite Mehrheit der Bevölkerung steht der KVR grundsätzlich positiv gegenüber, wobei die Zustimmung zur Reform unabhängig von der Größe des Wohnorts ist. Bei einer Veränderung der Gebietsstruktur gehen die Meinungen allerdings auseinander: Bei 44 Prozent der Befragten kommt es auf den Einzelfall an. Die meisten Befragten sprechen sich für freiwillige Lösungen aus.

Bürgerbeteiligung in der Freiwilligkeitsphase

Die mit finanziellen Anreizen seitens der Landesregierung versehene Freiwilligkeitsphase bietet eine zeitlich befristete Handlungs- und Entscheidungschance, in der die Kommunen und kommunalen Gebietskörperschaften unter Berücksichtigung der Problemlagen und Bedingungen vor Ort über die Details der sie betreffenden Reformschritte und -maßnahmen entscheiden. Im Verlauf der Reformdebatte wurde die Freiwilligkeitsphase als politische Vorgabe kritisiert. Die Kritik betrifft nicht die Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern, sondern das Damoklesschwert zu erwartender gesetzlicher Entscheidungen nach dem Ende der Freiwilligkeitsphase.

Die anstehende Bürgerbeteiligung in der Freiwilligkeitsphase stellt insbesondere die betroffenen Gebietskörperschaften vor große Herausforderungen. Dadurch, dass die Landesregierung durch die Freiwilligkeitsphase einen erheblichen Teil der Komplexität nach unten in die Kommunen abgegeben hat, wird es auf das Regelungsgeschick und auf die Organisation von Beteiligungschancen vor Ort ankommen. Die Umsetzung liegt dabei in der Hand der lokalen politischen Eliten. In einer Stichprobe wurden 155 Mandatsträger sowohl qualitativ als auch quantitativ befragt, die von der Reform betroffen sind. Eine sehr deutliche Mehrheit der Befragten (83,8 Prozent; N=154) befürwortet - von der Parteimitgliedschaft unabhängig - die Freiwilligkeitsphase für ihre Gebietskörperschaft. Die überwiegende Mehrheit hält finanzielle Unterstützung, die Bereitstellung von Sachverstand und Hilfe bei Beteiligungsprozessen für Erfolgsfaktoren der Freiwilligkeitsphase, wobei Unterstützung bei Beteiligungsprozessen mit knapp 90 Prozent am meisten von den Befragten angefordert wird, wie die Tabelle (sh. PDF-Version) zeigt.

Die Ursache für die hohe Nachfrage nach Unterstützung bei Beteiligungsprozessen vor Ort scheint einerseits damit zusammenzuhängen, dass die überwiegende Mehrheit der Befragten (77,7 Prozent) Bürgerbeteiligung für ein Werkzeug effizienten Regierens hält und deshalb befürwortet, dass die Bürger bei der Planung der Reform beteiligt werden (88,8 Prozent). Andererseits besteht Unklarheit darüber, wie man in der Praxis Bürger beteiligen soll. "Selbst die Verwaltung hier wäre überfordert (...). Weil keiner von uns das Wissen hat. Das ist etwas Neues (...) da sind auch wir dann die Laien, selbst die Ortsbürgermeister oder Beigeordneten", so ein Betroffener.

Aus den Leitfadengesprächen ist deshalb eine Handreichung (Leitfaden) für Möglichkeiten der Organisation von Bürgerbeteiligung bei örtlichen Fusionsdiskussionen und -prozessen in der Freiwilligkeitsphase erarbeitet worden. Dabei geht es um ein Instrumentarium, mit dem auf kommunaler Ebene ein transparenter Beteiligungsfahrplan aufgestellt werden kann. Zu diesem Zweck wurde eine in der Wirtschaft bereits erfolgreiche Methode, die Balanced-Scorecard (ausgewogener zielorientierter Berichtsbogen), genutzt und an die Bedürfnisse von kommunalen Gebietskörperschaften angepasst. Damit sollte den Kommunen und den Bürgern eine Orientierung gegeben werden, welchem Typ sie sich selbst zuordnen und wie entsprechende Partizipationsprozesse optimal eingesetzt werden können. Der Leitfaden ist im Internet allgemein zugänglich.

Empfehlungen aus einem Demokratieexperiment

Die Befragungsergebnisse der kommunalen Mandatsträger weisen auf ein hohes Einverständnis mit Notwendigkeit und Bedeutung der Bürgerbeteiligung als politikberatende Ressource und als Legitimationsstrategie. Aus den Befunden wird deutlich, dass sich in der Zeit der Freiwilligkeitsphase Komplexität und damit verbundener Problemdruck auf die kommunale Ebene verlagert. Durch Bereitstellung von Beratungskompetenz sollte die kommunale Ebene unter dem Interesse erfolgreicher Bürgerbeteiligung unterstützt werden. Die Akteure vor Ort stehen überwiegend vor dem Problem, die Bürger in wichtige Fragen der strukturellen Entwicklung der Gemeinde aktiv einzubeziehen und dabei als "politische" Bürger und "Politikberater" in eigener Sache ernst zu nehmen. Erfolgreiche Beteiligung kann dabei für jede Kommune anders aussehen und muss anhand der Gegebenheiten vor Ort entschieden werden. Als eine erste Orientierung für das Design der Beteiligungs- und Regelungsprozesse dient die entwickelte Balanced-Scorecard. Ob die Kommunen ihre Freiräume für Bürgerbeteiligung dann tatsächlich nutzen, bleibt abzuwarten.

Das Beispiel der Bürgerbeteiligung im Rahmen der rheinland-pfälzischen Kommunal- und Verwaltungsreform erweist sich als ein Demokratieexperiment, aus dem für ähnliche Reformvorhaben einige Empfehlungen abgeleitet werden können.

• Bürgerbeteiligung bei Kommunal- und Verwaltungsreformen ist kein politisch-administrativer Selbstläufer. Jenseits juristischer Logik liegend und schon deshalb inneradministrativ als eher lästig empfunden, bedarf sie des kontinuierlichen Anstoßes durch die politische Spitze.

• Die Initiative zur Bürgerbeteiligung muss verankert sein in einer programmatischen Leitidee, die von der politischen Führung in Regierung und Parlament glaubwürdig repräsentiert wird.

• Bürgerbeteiligung braucht echte Handlungsspielräume. Sie ist keine politische "Spielwiese" zur Ruhigstellung der Bürger, sondern eine Chance, Bürger in eine aktive Beratungsrolle zu bringen.

• Bürger sind durchaus kompetent zur eigenen Interessenvertretung. Eine Garantie für einen gelingenden Interessenausgleich im Rahmen partizipativer Diskurse gibt es jedoch nicht.

• Bürgerbeteiligung bedarf der professionellen Organisation und Dokumentation von Diskursen und Beratungsgegenständen.

• Mit dem Grad der Betroffenheit steigt das Beteiligungsinteresse. Deshalb müssen zunächst landesweit organisierte Beratungs- und Beteiligungsprozesse ihre Fortsetzung auf der kommunalen Ebene finden.

• Glaubwürdigkeit gewinnt Bürgerbeteiligung in dem Maße, wie eine kontinuierliche und für die Bürger nachvollziehbare Rückkoppelung mit den Repräsentanten des parlamentarischen Parteiensystems stattfindet.

Fazit

Durch Bürgerbeteiligung ermutigtes Engagement ist keine politische Harmonieveranstaltung. Sie kann aber konfliktkanalisierend wirken und zum Abbau von politischer Distanz und Politikverdrossenheit beitragen. Die Begleitforschung zeigt jedenfalls, dass selbst zu dem wenig aufregend erscheinenden Thema einer KVR Umfang und Art der Beteiligung positiv aufgenommen werden, verbunden allerdings mit der Skepsis, inwieweit der Bürgerwille letztlich auch ernst genommen wird. Gerade das ist ein zentrales Problem für die politische Glaubwürdigkeit eines Reformprozesses.

In dem hier vorgestellten Kontext geht es nicht darum, die repräsentative Demokratie gegen direktdemokratische Verfahren auszuspielen. Bürgerbeteiligung in Verbindung mit plebiszitären Rechten würde fraglos ein Neuaustarieren von Kompetenzen im Rahmen parlamentarischer und plebiszitärer Entscheidungsfindung notwendig machen. Das aber war nicht das Ziel der Bürgerbeteiligung im Rahmen der rheinland-pfälzischen KVR. Dennoch hat eine Ausweitung von Bürgerbeteiligungschancen auch unterhalb plebiszitärer Rechte politische Folgen für Willensbildung und Entscheidungsfindung der für die "Legitimation durch Verfahren" (Niklas Luhmann) zuständigen Akteure und Institutionen.

Die stärkere Verknüpfung zwischen repräsentativ-demokratischer und bürger-demokratischer Politik dürfte der zunehmenden Komplexität von Gesellschaft und Politik eher Rechnung tragen als ein überkommenes, hoheitliches Politikverständnis, das sich allein mit parlamentarischer Mehrheitsentscheidung rechtfertigt. Notwendig ist vielmehr eine "horizontal und vertikal differenzierte Regelungsstruktur" mit Schritten hin zu einer neuen Kommunikations- und Beteiligungskultur. In ihr muss sich der moderne, kommunizierende und verhandelnde Staat nicht zuletzt dadurch bewähren, dass die Bürgerinnen und Bürger ernst genommen und ihnen neue Diskursräume und Beteiligungsplattformen geboten werden.

Stecken die Versuche, Fragen einer schwieriger werdenden politischen Steuerung mit bürgergesellschaftlichen beziehungsweise zivildemokratischen Ansätzen zu verbinden, wissenschaftlich und politisch noch in den Anfängen, so hat Rheinland-Pfalz über die Jahre hinweg Wege "von der Engagementförderung zur Engagementpolitik" beschritten. Möge sich diese eher unspektakuläre Beteiligungspraxis auch nicht im Länderranking direktdemokratischer Beteiligungschancen niederschlagen, so sollte ihre Relevanz für den Aufbau einer "Bürgergesellschaft" doch nicht unterschätzt werden. Insgesamt stellt sich der rheinland-pfälzische Weg einer bisher beteiligungsorientiert organisierten KVR als der Versuch einer Reformpolitik "auf leisen Sohlen" dar, und zwar in einem gemäßigten politischen Klima; ein im Lande nicht unüblicher Politikstil, bei dem es unter Einsatz diskursiver Praktiken in politisch-administrativer Hinsicht um "weiche Steuerung" und in demokratietheoretischer Hinsicht um Legitimitätsgewinne geht.