Die Polizei in Deutschland 1945 - 1989 | Polizei | bpb.de

Einleitung

Mit dem Untergang des NS-Staates im Mai 1945 begann in Deutschland die Phase der "erzwungenen Neuorientierungen". Dies betraf die unterschiedlichsten gesellschaftlichen und staatlichen Bereiche: die Polizei bildete hierbei keine Ausnahme. Innerhalb dieser war die Notwendigkeit zu einem Neubeginn sogar besonders ausgeprägt: Wohl keine andere staatliche Institution war derartig eng mit dem Nationalsozialismus verknüpft. Den sichtbarsten Ausdruck fand dies in der Person Heinrich Himmlers: gleichzeitig "Reichsführer-SS" und "Chef der deutschen Polizei", später auch Reichsinnenminister.

Die Gestapo, das Synonym für den NS-Polizeistaat, wurde während der Nürnberger Prozesse zur verbrecherischen Organisation erklärt. Die übrige Polizei nahm man hiervon aus, obwohl die Kriminalpolizei ebenso wie die uniformierte Polizei an unzähligen Verbrechen beteiligt gewesen war und hunderttausendfach gemordet hatte. Dies wurde verschwiegen, vertuscht und verharmlost: Man konnte zu dem Eindruck gelangen, die Polizei des Dritten Reiches habe nur Kleinverbrecher verfolgt oder den Verkehr geregelt. In der unmittelbaren Nachkriegszeit wurde dies in der Regel nicht thematisiert; die alltäglichen Probleme einer Gesellschaft, die in jeglicher Hinsicht aus den Fugen geraten war, standen im Vordergrund.

Die vier Besatzungsmächte hatten die Aufgabe, unter schwierigsten wirtschaftlichen und sozialen Bedingungen eine neue Polizei aufzubauen, die zum einen möglichst schnell funktionsfähig sein, zum anderen deutlich mit dem untergegangen NS-Staat brechen sollte. Je nach politisch-ideologischem Standpunkt und eigener Polizeitradition wählten die Alliierten sehr unterschiedliche Wege.

Dreierlei Anfang: Die Polizei in den westlichen Besatzungszonen

Es gab nicht nur gravierende Unterschiede zwischen der Sowjetunion auf der einen und den drei Westalliierten Frankreich, Großbritannien und USA auf der anderen Seite. Auch in den drei westlichen Besatzungszonen wurden verschiedene Konzepte verwirklicht.

In der britischen Besatzungszone ging es vor allem um die "Entpolizeilichung" der öffentlichen Ordnung: Die Aufgaben der bisherigen Verwaltungspolizei, beispielsweise das Melde- und Fremdenwesen, wurden der Kommunalverwaltung übertragen. Analog zum Polizeisystem in England führten die Briten Stadtkreis- und Regierungsbezirkspolizeien ein.

In der amerikanischen Besatzungszone wurde die Polizei in allen Orten mit mehr als 5000 Einwohnern kommunalisiert; zusätzlich wurden auch Landespolizeieinheiten aufgestellt, die für den Rest des Landes verantwortlich waren.

In der französischen Zone verfuhr man ähnlich: Die Polizei wurde ebenfalls kommunalisiert. Das Saarland nahm eine Sonderrolle ein, da es aus dem Zuständigkeitsbereich des alliierten Kontrollrates ausgeklammert war. Hier wurde die Polizei ungewöhnlich früh verstaatlicht und entsprechend der französischen Tradition zentralisiert. In den anderen Teilen der französischen Besatzungszone folgte man diesem Beispiel nur wenig später. Mit Niedersachsen (1951) und Nordrhein-Westfalen (1953) verstaatlichten nach der Gründung der Bundesrepublik zwei Länder der ehemaligen britischen Besatzungszone ebenfalls ihre Polizeien. Damit wurde an die Weimarer Polizeitradition angeknüpft.

Die organisatorische Umgestaltung war das Eine. Aber was passierte mit den Polizisten des NS-Staates? Eines der Hauptziele der Westalliierten bestand in der Entnazifizierung insbesondere des öffentlichen Dienstes. Doch Anspruch und Wirklichkeit klafften weit auseinander: So gelangten unzählige Beamte wieder in den Dienst, die bereits während der NS-Zeit im Polizeidienst gewesen und zum Teil an den nationalsozialistischen Massenverbrechen aktiv beteiligt waren. Zugleich gab es eine nicht unerhebliche personelle Erneuerung, die allerdings zwiespältig zu beurteilen ist: So hatten viele der Neueingestellten ihre Sozialisation im nationalsozialistischen Deutschland erfahren und bei der Wehrmacht gedient. Somit kann nur bedingt von einem echten personellen Neuanfang gesprochen werden.

Der Polizei- und Sicherheitsapparat in der DDR

In der Sowjetischen Besatzungszone (SBZ) hingegen gab es einen personellen Umbruch: Bis auf sehr wenige Ausnahmen wurden alle Beamten, die vor dem 8. Mai 1945 bei der Polizei waren, entlassen und durch Neulinge ohne entsprechenden Hintergrund und ohne polizeidienstliche Erfahrung ersetzt. Hierdurch sank das professionelle Niveau der Polizei. In der SBZ entstanden lokale oder regionale Polizeieinheiten, die als Volkspolizei bezeichnet und relativ schnell unter zentrale Leitung gestellt wurden. Nach der Gründung der DDR am 7. Oktober 1949 wurden die Einheiten der Volkspolizei dem neuen Innenministerium unterstellt. Mit der Auflösung der Länder im Jahr 1952 war die Polizei der DDR endgültig eine einheitlich ausgerichtete und zentral gelenkte Organisation. Im gleichen Jahr wurden aus den Einheiten der Volkspolizei, die bereits militärisch ausgebildet worden waren, die so genannte "Kasernierte Volkspolizei" (KVP). Aus dieser KVP entstand schließlich 1956 die Nationale Volksarmee der DDR.

Sechs Jahre zuvor, im Februar 1950, war das Ministerium für Staatssicherheit (MfS) eingerichtet worden. Begründet wurde dies mit angeblichen Sabotageakten der westlichen "Imperialisten"; in Wirklichkeit wollte die SED-Führung eine kommunistische Geheimpolizei nach sowjetischem Vorbild aufbauen. Der erste Minister für Staatssicherheit war der frühere sächsische Innenminister Wilhelm Zaisser. Erich Mielke wurde zunächst erster Staatssekretär im MfS und 1957 Zaissers Nachfolger. Dieses Amt hatte er bis 1989 inne. Das MfS wurde sehr rasch auf- und ausgebaut: 1953 hatte es bereits 10 000 hauptamtliche Mitarbeiter; am Ende der DDR waren es über 90 000, einschließlich des Wachregimentes und der hauptamtlichen inoffiziellen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. Obwohl das MfS im Verhältnis zur Einwohnerzahl die größte Geheimpolizei der Welt war, sah es sich nicht in der Lage, die DDR in ihren letzten Monaten zu stabilisieren. Die Dynamik des Reformprozesses in Osteuropa war zu groß, die innere Opposition in der DDR zu stark, und dem Staat drohte die massenhafte Abwanderung seiner Bürgerinnen und Bürger. Seinem eigenen Allmachtsanspruch wurde das MfS nicht gerecht. Hier zeigt sich die begrenzte Reichweite einer Geheimpolizei: Verliert der Staat drastisch an Legitimation, kann er mit polizeilichen Mitteln alleine kaum gerettet werden.

Auch die Volkspolizei, die von ihren Anfängen bis zum Jahr 1989 einen langen Weg zurückgelegt hatte, war dazu nicht in der Lage. Sie hatte durch den personellen Umbruch nach 1945 deutlich an Professionalität verloren und war erst nach etwa 15 bis 20 Jahren auf ein fachliches Niveau gelangt, welches mit anderen Ländern verglichen werden konnte. Dabei darf jedoch nicht übersehen werden, dass die Volkspolizei nicht nur eine "normale" Polizei zur Verkehrsregelung und zur Verbrechensbekämpfung war. Denn, darüber hinaus fungierte sie als ein integraler Teil des sozialistischen Herrschaftssystems und der SED-Diktatur. Ohne die Volkspolizei hätte das System der DDR nicht funktionieren können.

Die Polizei der Bundesrepublik bis zum Ende der 1950er Jahre

Die Vorstellungen der Westalliierten, eine demilitarisierte und dezentrale Polizei aufzubauen, die diese während der Beratungen des Grundgesetzes noch hegten, wandelten sich mit Ausbruch des Koreakriegs am 25. Juni 1950. Der Kalte Krieg und die Aufstellung von KVP-Verbänden in der DDR führten dazu, dass nun auch der jungen Bundesrepublik der Aufbau solch militärisch organisierter Einheiten zugestanden wurde. Obwohl es sich um Landespolizeieinheiten handelte, wurden die Kosten für die Bereitschaftspolizei vom Bund übernommen. Insofern kann durchaus von einer gewissen Parallelität in Ost und West gesprochen werden. Während aber in der DDR die Zentralisierung und die Abschaffung der Bundesländer den Aufbau einer einheitlichen Polizei vergleichsweise leicht machten, war dieser Prozess in der Bundesrepublik vielschichtiger: etwa aufgrund unterschiedlicher historischer Prägungen, so im ehemals preußischen Teil und in den süddeutschen Ländern. Hinzu kamen die jeweiligen Vorstellungen der drei westlichen Besatzungsmächte. Dennoch zeigten sich damals bei der westdeutschen Polizei einige gemeinsame Merkmale.

Die Ausbildung der Schutzpolizisten wurde in der Mehrzahl der Länder nach und nach vereinheitlicht. Einem Grundausbildungsjahr in einer Polizeischule folgte die Kasernierung bei der Bereitschaftspolizei, bei der die Anwärter etwa zwei bis drei Jahre blieben, bis sie schließlich in den Einzeldienst kamen. Der Schwerpunkt der Ausbildung lag also auf der Bereitschaftspolizei: Militärische Ausbildung, Drill und Gehorsam standen im Vordergrund. Es stellte sich die Frage, ob ein so ausgebildeter Polizist der zivilen oder der militärischen Welt angehörte. Eine endgültige Antwort darauf erfolgte erst gegen Ende der 1960er Jahre.

In allen westdeutschen Ländern setzte sich zudem eine mehr oder weniger einheitliche Organisation der Polizei durch. Es gab die Sparten Schutzpolizei, Wasserschutzpolizei, Bereitschaftspolizei und Kriminalpolizei. Die Aufgaben der früheren Verwaltungspolizei wurden nach und nach meist kommunalen Behörden zugewiesen. Eine politische Polizei im ursprünglichen Sinn wurde nicht eingerichtet. Die nachrichtendienstliche Tätigkeit im Innern, die seit dem 19. Jahrhundert bis 1945 eine klassische Polizeiaufgabe gewesen war, wurde den neugegründeten Landesämtern für den Verfassungsschutz übertragen, zunächst in Nordrhein-Westfalen.

Auch das Polizeirecht folgte nun - bei allen anhaltenden föderalen Unterschieden - einer gemeinsamen Linie. In den 1950er und 1960er Jahren gingen alle westdeutschen Länder dazu über, Polizeigesetze zu erlassen, die auf der Generalklausel des Allgemeinen Landrechts für die preußischen Staaten von 1794 und dem Preußischen Polizeiverwaltungsgesetzes von 1931 basierten. Die süddeutschen Länder folgten somit dem preußischen Vorbild der Generalermächtigung und verabschiedeten sich vom Prinzip der Spezialermächtigung. Zwar wurde die öffentliche Ordnung überall "entpolizeilicht", aber in der Praxis haben sich zwei Modelle herausgebildet: das Einheitsprinzip und das Trennprinzip. In den Ländern Baden-Württemberg, Bremen und Saarland wurde die Einheitlichkeit der Polizeibehörden beibehalten, das heißt, die Polizeibehörde ist hier für alle Maßnahmen zuständig, die in einem Sachgebiet anfallen. Alle übrigen Bundesländer trennen Polizei- und Ordnungsbehörden. Die Unterscheidung liegt nicht in den Aufgaben begründet, sondern in den Handlungsmitteln.

Als weiteres gemeinsames Merkmal lässt sich eine regelrechte Verstaatlichungswelle der Polizei erkennen, mit der an eine Entwicklungslinie aus der Weimarer Republik angeknüpft wurde. Allerdings erstreckte sich dieser Prozess über mehrere Jahrzehnte. Insbesondere in den süddeutschen Staaten blieb die Großstadtpolizei lange Zeit kommunal: In Stuttgart wurde sie 1973, in München erst 1975 verstaatlicht. Ein besonderes Charakteristikum der Polizeientwicklung der Bundesrepublik ist die Tatsache, dass der Bund ebenfalls Polizeieinheiten aufstellte, was einen Bruch mit der Weimarer Tradition insofern darstellte, als seinerzeit entsprechende Überlegungen zwar angestrengt, aber nicht umgesetzt worden waren. Dies wird am Beispiel des Bundeskriminalamts, welches 1951 gegründet wurde, deutlich. Bereits zu Zeiten der Weimarer Republik vorliegende Pläne zur Errichtung eines Reichskriminalpolizeiamtes wurden erst im NS-Staat umgesetzt, wenn auch unter anderen Vorzeichen: Als Amt V wurde es in das Reichssicherheitshauptamt integriert. Das 1951 neugegründete Bundeskriminalamt lehnte sich in seiner Organisationsstruktur deutlich an das Reichskriminalpolizeiamt an. Zudem hatten viele der führenden Beamten der ersten Generation in der Vergangenheit hohe SS-Dienstgrade inne gehabt.

Es ist also durchaus berechtigt, auch hier Kontinuität zu konstatieren. Dies gilt jedoch für viele Bereiche der Gesellschaft der jungen Bundesrepublik und kann auch als eine Integrationsleistung der neuen Demokratie gewertet werden. Ebenfalls 1951 wurden erstmals Einheiten des Bundesgrenzschutzes aufgestellt. Diese erhielten eine militärische Ausrüstung, und das Führungspersonal bestand aus Offizieren der Wehrmacht. Konsequenterweise wechselte rund die Hälfte des Personals 1956 zur Bundeswehr. Ein typischer Karriereverlauf der Jahre 1940 bis 1960 konnte also lauten: Wehrmacht, Bundesgrenzschutz, Bundeswehr.

Somit hatte sich das Polizeisystem der Bundesrepublik in seinen Grundzügen herausgebildet und ausdifferenziert: Grundsätzlich war es föderal geprägt, aber der Bund als Zentralinstanz besaß ebenfalls Kompetenzen und eigene Kräfte; kommunale Polizei existierte weiterhin neben der staatlichen; Tendenzen der Vereinheitlichung standen landesspezifischen Entwicklungen gegenüber.

Die langen 1960er Jahre: 1959 bis 1973

Nach der Phase der Restauration des Polizeisystems in der Bundesrepublik der 1950er Jahre stellte der gesellschaftliche Wandel der 1960er Jahre die Polizei vor völlig neue Aufgaben. Die so genannten "Halbstarken"-Krawalle zwischen 1956 und 1959 waren ein Vorbote des gesellschaftlichen Wandels und gaben einen ersten Vorgeschmack auf das, was zehn Jahre später passieren sollte.

Die Ausbildung der Schutzpolizisten in den kasernierten Bereitschaftspolizeieinheiten und auch der Führungsstil der Vorgesetzen blieben bis zum Ende der 1960er Jahre den militärischen Vorbildern verhaftet. Dies ist keine Überraschung, ist doch ein Großteil der Oberbeamten der Schutzpolizei in der Weimarer Republik polizeilich sozialisiert worden. Diese "Patriarchen" bestimmten lange Zeit das Klima und die Umgangsformen innerhalb der Polizei: Ordnung, Sauberkeit und Kameradschaft galten als Leittugenden.

Allerdings hatte sich, bedingt durch technische Neuerungen, die alltägliche Polizeiarbeit bereits ab der Mitte der 1950er Jahren gewandelt: Die Einführung von Funkstreifenwagen ermöglichte die Schaffung von Großrevieren, die nicht mehr nach dem "Prinzip der Fußstreife" angelegt werden mussten. Diese Neuerung wurde von der Bevölkerung und der Polizeiführung durchaus zwiespältig beurteilt: Durch die Motorisierung befürchtete man einen zunehmenden Kontaktverlust zwischen Bürgerinnen und Bürgern und Polizei. Neben der technischen Modernisierung kam es aber auch zu grundlegenden organisatorischen Veränderungen. Mehrere Reorganisationen der Länderpolizeien in der Bundesrepublik folgten bis heute.

In den Jahren zwischen 1967 und 1972 vollzog sich ein Umbruch in den Polizeien der Bundesrepublik. Es war nicht nur der gesellschaftliche Druck von außen, der zu tief greifenden Polizeireformen führte. Eine neue Generation von Führungskräften in der Polizei selbst drängte auf moderne Einsatzkonzepte und neue rechtliche Regelungen, wie etwa auf die Änderung des Versammlungsrechts. Auch das Idealbild des Polizisten änderte sich: Das Saarbrücker Gutachten von 1972 enthält die Vision des Polizeibeamten als Sozialingenieur. Die wissenschaftliche Fundierung der praktischen Polizeiarbeit wurde zum Leitbild erhoben, die Polizei nun endgültig der zivilen Welt zugerechnet und nicht mehr als militärische oder paramilitärische Institution angesehen. Dies zeigt sich auch an der Ausbildung der Beamten des gehobenen Dienstes, die seit Beginn der 1970er Jahre zunehmend an Polizei- und Verwaltungsfachhochschulen erfolgte.

Doch den Reformen stand ein nicht unerheblicher Beharrungswille innerhalb der Polizei entgegen. Die Unsicherheit in der Gesellschaft, wie ihre Polizei denn nun sein sollte, und die Unruhe in der Polizei selbst schlugen sich auch im öffentlichen Diskurs nieder: Das Magazin "Der Spiegel" widmete dem Thema im Februar 1973 eine elfseitige Titelgeschichte. In dieser äußerte der stellvertretende Vorsitzende der Gewerkschaft der Polizei, der Schutzpolizeidirektor Kurt Gintzel, die Befürchtung, dass die Reformbestrebungen, eine bürgernahe Polizei zu schaffen, durch den aufkommenden Terrorismus gefährdet seien.

Eine neue Herausforderung: RAF und Terrorismus

Diese Sorge war nicht unberechtigt, denn der Anfang der 1970er Jahre war nicht arm an spektakulären Ereignissen: Die Befreiung Andreas Baaders am 14. Mai 1970 kann als Konstituierung der ersten Generation der Rote Armee Fraktion (RAF) verstanden werden. Im Sommer 1971 kam es zu mehreren Banküberfällen mit Geiselnahmen, und im September 1972 endete die Geiselnahme der israelischen Mannschaft durch palästinensische Terroristen während der Olympischen Spiele in München mit einem Blutbad. Die Polizeiführung gelangte zur Erkenntnis, dass solchen terroristischen Anschlägen mit den herkömmlichen Polizeikräften nicht zu begegnen war. Daher gingen sowohl der Bundesgrenzschutz als auch die Länderpolizeien dazu über, besondere Einheiten aufzustellen: die GSG 9 des Bundesgrenzschutzes und die Spezialeinsatzkommandos (SEK) der Polizeien.

Der Terrorismus der RAF in den 1970er Jahren führte aber auch zu einem massiven Ausbau des Bundeskriminalamtes: Während 1970 dort 1211 Beamte ihren Dienst versahen, waren es 1980 bereits 3339. Das Bundeskriminalamt (BKA) übernahm immer mehr Koordinierungs- und Steuerungsfunktionen insbesondere bei der Terrorismusbekämpfung. Die zusätzliche Einführung von EDV-gestützten Fahndungsmethoden führte zu einer Aufwertung des Bundeskriminalamtes sowohl polizeiintern als auch in der öffentlichen Wahrnehmung. Bis zum so genannten "Deutschen Herbst" 1977 wurden der Ausbau und die Kompetenzerweiterung des BKA und die staatsschützende Funktion der Polizei weitgehend unkritisch betrachtet. Danach lösten die erweiterten polizeilichen Kompetenzen kein zusätzliches Sicherheitsgefühl mehr aus, sondern weckten Visionen eines Überwachungsstaates: George Orwells "1984" stand vor der Tür.

Abschied von der Männlichkeit?

In den 1980er Jahren kam es zu einem fundamentalen Bruch in der traditionellen Polizeikultur: Nach und nach wurden Frauen für den uniformierten Polizeivollzugsdienst in allen Ländern der Bundesrepublik zugelassen. Zwar gab es bereits seit Beginn des 20. Jahrhunderts Polizistinnen, aber zunächst waren ihnen mehr oder minder Aufgaben der Fürsorge vorbehalten, die unter der Bezeichnung "weibliche Kriminalpolizei" zusammengefasst wurden. In den 1960er Jahren gelang es, den Arbeitsbereich auf die gesamte Kriminalpolizei auszudehnen, aber der Dienst in der uniformierten Polizei blieb Frauen noch verwehrt.

Erst in den 1980er Jahren wurde die Schutzpolizei nach und nach in allen Ländern der Bundesrepublik für Frauen geöffnet. Die Frage, ob die Frauen die Männerdomäne Polizei grundlegend verändert haben, oder ob die Polizei die Frauen verändert, die in ihr Dienst tun, muss an anderer Stelle beantwortet werden, da sie über den Untersuchungszeitraum hinausgeht. Erst in den 1990er Jahren erreichte der Frauenanteil in der uniformierten Polizei zweistellige Prozentzahlen.

Die Polizei hatte am Vorabend der deutschen Wiedervereinigung 1989 seit dem Kriegsende mehrere Neuorientierungen hinter sich: Einige waren von außen erzwungen worden, andere entwickelten sich aus der Polizei selbst. Doch die Polizei der 1980er Jahre hatte noch lange nicht den Ruf, den sie in heutiger Zeit genießt. Während sie heute die staatliche Institution ist, zu der die Bürgerinnen und Bürger das größte Vertrauen haben, war dies vor 20 Jahren anders. Verantwortlich hierfür waren neben dem alltäglichen Auftreten der Polizei und ihrem Verhalten bei Großdemonstrationen auch spektakuläre Ereignisse wie das Gladbecker Geiseldrama vom August 1988, bei dem neben Fehlverhalten der polizeilichen Einsatzleitungen auch strukturelle Probleme zu Tage traten. Seit dem Ende der 1980er Jahre hat sich die Polizei jedoch weiterentwickelt - eine eingehende Analyse dieses Prozesses aus historischer Perspektive steht jedoch noch aus.