Aktuell ist etwa ein Fünftel aller Jugendlichen in Europa arbeitslos. Obwohl sich die wirtschaftliche Lage zurzeit in vielen europäischen Ländern von den Auswirkungen der Finanz- und Wirtschaftskrise zu erholen scheint, sind die Jugendarbeitslosenquoten nach wie vor deutlich über dem Ausgangsniveau vor der Krise. Zur Auflösung der Fußnote[1] Dabei stehen die einzelnen Länder vor unterschiedlich großen Herausforderungen: Die Jugendarbeitslosenquoten in den südeuropäischen Ländern liegen bei knapp unter 50 Prozent. Die osteuropäischen Beitrittsländer bewegen sich demgegenüber mit 10 bis 20 Prozent im Mittelfeld, während Deutschland mit nur knapp sieben Prozent am wenigsten betroffen ist. In allen Ländern sind jedoch Jugendliche beziehungsweise Unter-25-Jährige deutlich häufiger arbeitslos als Erwachsene.
Jugendarbeitslosigkeit hat sowohl kurz- als auch langfristig massive negative Folgen für Individuen und Gesellschaft. Arbeitslosen Jugendlichen fehlt eine Zukunftsperspektive, wenn der Übergang vom Bildungssystem in den Arbeitsmarkt nicht erfolgreich bewältigt wird. Aufgrund finanzieller Einschnitte können sie nur eingeschränkt am sozialen Leben teilhaben. Auf gesellschaftlicher Ebene kann die Jugendarbeitslosigkeit das Vertrauen junger Erwachsener in politische Institutionen mindern. Gleichzeitig werden ihr Arbeitspotenzial und ihre Fähigkeiten nicht ausreichend genutzt. Zur Auflösung der Fußnote[2]
Um Jugendarbeitslosigkeit zu minimieren, werden europaweit verschiedene Lösungsstrategien verfolgt. Diese werden einerseits beeinflusst durch die ökonomischen Rahmenbedingungen wie die (fehlende) Nachfrage nach Arbeitskräften vor Ort. Andererseits ist auch das komplexe Zusammenwirken der verschiedenen Institutionen, die den Übergang vom Bildungssystem in den Arbeitsmarkt moderieren, von zentraler Bedeutung. Im Folgenden werden diese Zusammenhänge für Spanien, die Tschechische Republik und Deutschland analysiert – Länder, die exemplarisch für den südeuropäischen, den post-kommunistischen und den konservativen Wohlfahrtsstaat stehen und in denen die Jugendarbeitslosigkeit unterschiedlich hoch ist: In Spanien lag die Arbeitslosenquote von Unter-25-Jährigen im Jahr 2015 bei 48,3 Prozent, in der Tschechischen Republik bei 12,6 Prozent, in Deutschland bei 7,2 Prozent. Dies wird ergänzt durch einen Ausblick auf die aktuellen Reformdebatten und Initiativen in der Europäischen Union.
Ursachen und Bedingungen von Jugendarbeitslosigkeit
In der aktuellen Krise werden makroökonomische, soziodemografische und institutionelle Ursachen zur Erklärung der unterschiedlichen Ausmaße von Jugendarbeitslosigkeit in Europa hervorgehoben. Die Zunahme der Jugendarbeitslosigkeit wird überwiegend auf zu geringes wirtschaftliches Wachstum in den jeweiligen Ländern zurückgeführt. Zur Auflösung der Fußnote[3] Gleichzeitig hat sich die demografische Entwicklung, also die Stärke beziehungsweise Schwäche der Geburtenkohorten, die aktuell auf den Arbeitsmarkt drängen, vor allem in den europäischen Ländern mit der höchsten Jugendarbeitslosigkeit eher dämpfend ausgewirkt. Zur Auflösung der Fußnote[4]
Das individuelle Arbeitslosigkeitsrisiko wird maßgeblich durch soziostrukturelle Merkmale wie Alter, Geschlecht, Migrationshintergrund und insbesondere durch den Bildungsstatus geprägt. Besonders gefährdet sind gering qualifizierte Jugendliche. In den südeuropäischen Ländern finden allerdings auch höher Qualifizierte nur schwer Arbeit. Zudem sind junge Erwerbstätige häufiger in sogenannten atypischen Beschäftigungsverhältnissen wie in Teilzeit oder befristeten Verträgen beschäftigt – was ihr Arbeitslosigkeitsrisiko zusätzlich erhöht. Zur Auflösung der Fußnote[5] Aber auch institutionelle Gegebenheiten und Unterstützungsangebote vonseiten des Staates bestimmen die Chancen junger Menschen auf einen reibungslosen und nachhaltigen Berufseinstieg. Entsprechend wird für die Erklärung von Jugendarbeitslosigkeit auch die Bedeutung der unterschiedlichen Berufsbildungssysteme hervorgehoben, die den Übergang in den Arbeitsmarkt beeinflussen. Zur Auflösung der Fußnote[6] Erste Versuche, solche wichtigen institutionellen Merkmale in Ländern zu identifizieren und auf deren Basis verschiedene Übergangsregime zwischen Schule und Beruf zu typologisieren, Zur Auflösung der Fußnote[7] verweisen auf weitere relevante Faktoren, nämlich auf die soziale und finanzielle Absicherung von Jugendlichen durch staatliche Unterstützung oder die Familie. Kaum integriert in diese Analysen sind dabei der unterschiedliche Problemdruck durch hohe Raten von Jugendarbeitslosigkeit sowie die Institutionalisierung der Arbeitsmarktservices. Nur sehr bedingt im Hinblick auf Jugendliche untersucht sind zudem die verschiedenen Ansätze der aktivierenden Arbeitsmarktpolitik. Generell wird dabei zwischen dem Primat der schnellen Arbeitsmarktintegration (work-first) und dem meist langfristig angelegten Ziel der Befähigung zur Arbeitsmarktteilhabe (befähigend) unterschieden. Letzteres schließt unter anderem die Förderung von (Aus-)Bildung ein. Zur Auflösung der Fußnote[8]
Übergangsregime und aktivierende Arbeitsmarktpolitik
Im Folgenden wird eine Typologie der Übergangsregime anhand der drei ausgewählten Länder entwickelt, Zur Auflösung der Fußnote[9] welche die verschiedenen genannten institutionellen Elemente verbindet. Zentral ist, inwieweit die Jugendlichen von staatlicher Seite bei ihrem Übergang in den Beruf unterstützt oder eher alleingelassen werden. Dabei wird davon ausgegangen, dass berufspraktisch orientierte Berufsbildungssysteme einen "sanfteren" Übergang in den Arbeitsmarkt gewährleisten als rein schulische Ausbildungssysteme. Zur Auflösung der Fußnote[10] Der Anspruch von Jugendlichen auf Arbeitslosen(geld)leistungen ist nicht nur als direkte Unterstützung zu sehen, sondern auch als Anreiz, sich als arbeitslos zu registrieren, um dann potenziell durch die Arbeitsverwaltungen begleitet zu werden.
Die Strategien der aktivierenden Arbeitsmarktpolitik gegenüber Jugendlichen sind dabei – so die Annahme – eng auf die jeweiligen Übergansregime bezogen. Werden nationale Arbeitsmärkte durch berufsfachlich qualifizierte Arbeitskräfte dominiert, was vor allem in Ländern mit umfangreichen und gut funktionierenden Ausbildungssystemen der Fall ist, setzt auch die Arbeitsmarktpolitik für Jugendliche auf Befähigung zur Arbeitsmarktteilhabe und fördert das Erlangen von formalen beziehungsweise berufsfachlichen Bildungsabschlüssen. Eine gute institutionelle und finanzielle Ausstattung der Arbeitsverwaltung dürfte sich ebenfalls positiv auf das Begleiten der Jugendlichen während des Übergangs auswirken. Demgegenüber kann eine hohe Jugendarbeitslosigkeit die kurzfristig Erfolg versprechenden Work-first-Maßnahmen begünstigen. Eine schnelle Arbeitsmarktintegration erscheint hier oft als die beste Lösung des Problems – zumal dann meist auch bereits gut qualifizierte Jugendliche arbeitslos sind.
Deutschland
In Deutschland hat das duale Berufsbildungssystem eine lange Tradition.
Zur Auflösung der Fußnote[11] Es verbindet die theoretische und zertifizierte Ausbildung in Berufsschulen mit einer berufspraktischen Ausbildung in Betrieben an zwei bis drei Tagen in der Woche. Meist dauert eine solche Berufsausbildung drei bis dreieinhalb Jahre. Die Jugendlichen schließen mit dem Unternehmen einen Ausbildungsvertrag – und sind so in den Arbeitsmarkt integriert. 2015 entschied sich etwa die Hälfte aller jungen Menschen im deutschen Ausbildungssystem (Neuzugänge) für eine duale Ausbildung, während die andere Hälfte im Übergangssystem oder mit einer schulischen Ausbildung begann.
Zur Auflösung der Fußnote[12] Insgesamt gehört Deutschland zu den europäischen Ländern, die den höchsten Anteil junger Menschen in Berufsausbildungen mit Praxisanteil (in der Sekundarstufe II) haben.
Zur Auflösung der Fußnote[13]
Deutschland bietet Jugendlichen eine umfassende Berufsberatung. Die staatliche Arbeitsverwaltung und -vermittlung ist vergleichsweise gut institutionalisiert und finanziert (0,367 Prozent des Bruttoinlandsprodukts). Zur Auflösung der Fußnote[14] Auch das Verhältnis von den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Arbeitsmarktservices zu den zu betreuenden Arbeitssuchenden ist mit durchschnittlich 48 Fällen pro Mitarbeiterin und Mitarbeiter vergleichsweise gut. Zur Auflösung der Fußnote[15]
Wenn Jugendliche nach der Schule keinen Ausbildungsplatz finden und arbeitslos werden, haben sie im Vergleich zu Personen über 25 Jahren einen erschwerten Zugang zu Arbeitslosenleistungen. Die für den konservativen Wohlfahrtsstaat charakteristische Verbindung von sozialen Leistungen und Erwerbsarbeit zielt auf den Statuserhalt der betreffenden Personen ab. Leistungen des beitragsfinanzierten Arbeitslosengeldes I (ALG I) erhält nur, wer mindestens ein Jahr innerhalb der vorangegangen zwei Jahre Beiträge gezahlt hat. Im Vergleich zu Erwachsenen haben Jugendliche auch einen erschwerten Zugang zum beitragsunabhängigen Arbeitslosengeld II (ALG II), da das Einkommen der Eltern bis zum Alter von 25 Jahren berücksichtigt wird. Jugendliche im ALG-II-Bezug können auch nur mit Zustimmung des kommunalen Trägers aus dem Elternhaus ausziehen. Zur Auflösung der Fußnote[16] Diese Regelungen werden in der Literatur als paternalistisch charakterisiert, da sie die Autonomie erwerbsloser Jugendlicher einschränken. Zur Auflösung der Fußnote[17] Trotz dieser eher restriktiven Regelungen erhielten 2011 etwa 60 Prozent der arbeitslosen Jugendlichen unter 25 Jahren Arbeitslosenleistungen. Zur Auflösung der Fußnote[18]
Für Jugendliche, denen der Übergang in eine Ausbildung nicht gelingt, ist die aktivierende Arbeitsmarktpolitik klar am Befähigungsansatz ausgerichtet. Schwerpunkte bilden Berufswahl- und Berufsvorbereitungsmaßnahmen. Zur Auflösung der Fußnote[19] Viele Schulabgängerinnen und Schulabgänger – vor allem solche mit niedrigen schulischen Qualifikationen – gelangen in den sogenannten Übergangsbereich, in dem sie einen Schulabschluss nachholen oder verbessern können, um ihre Chancen auf einen Ausbildungsplatz zu erhöhen. Da dies nicht allen Jugendlichen gelingt, wird der Übergangsbereich auch als eine Art Warteschleife kritisiert. Zur Auflösung der Fußnote[20] Gleichzeitig zeigt sich, dass die Entwertung von einfachen Schulabschlüssen dazu führt, dass das duale Ausbildungssystem nicht mehr in der Lage ist, auch die gering qualifizierten Jugendlichen aufzunehmen. Zur Auflösung der Fußnote[21] Trotz dieser zunehmenden Integrationsprobleme sind in Deutschland die institutionellen Vorkehrungen dahingehend zu charakterisieren, dass Jugendliche "systematisch" bei ihrem Übergang von der Schule in den Beruf unterstützt werden.
Tschechien
In Tschechien dominiert ein schulisches Berufsbildungssystem, das im Ländervergleich auffallend groß ist. So entschieden sich 2014 mehr als zwei Drittel der Jugendlichen in der Sekundarstufe II für eine berufliche Ausbildung und gegen allgemeinbildende Bildungsgänge. Gleichzeitig ist hier allerdings der Anteil von Ausbildungen, die praxisbezogene Tätigkeiten beinhalten, sehr gering.
Zur Auflösung der Fußnote[22] Diese sind zudem nicht mit einer dualen Ausbildung im engeren Sinne vergleichbar. Auch beim sogenannten apprenticeship track, einer zwei- bis dreijährigen Ausbildung mit Praxisanteilen von 35 bis 45 Prozent, erfolgt die praktische Ausbildung meist im schulischen Umfeld und nicht im Betrieb.
Zur Auflösung der Fußnote[23] Die Arbeitsmarktintegration nach der Berufsausbildung kann dementsprechend eine Hürde sein. Gelingt sie nicht, spielt auch in Tschechien die staatliche Arbeitsmarktverwaltung eine zentrale Rolle bei der Beratung und Vermittlung. Der Betreuungsschlüssel in den tschechischen Arbeitsmarktservices scheint mit einer Fallzahl von nur 37 Fällen pro Mitarbeiterin und Mitarbeiter im Jahr 2016 auf den ersten Blick sehr gut zu sein.
Zur Auflösung der Fußnote[24] Dies relativiert sich allerdings dadurch, dass nur etwas mehr als ein Drittel der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Arbeitsvermittlung tatsächlich im Kundenservice tätig sind. In Spanien und Deutschland sind es hingegen über zwei Drittel.
Zur Auflösung der Fußnote[25] Die Finanzierung liegt mit etwa 0,124 Prozent des Bruttoinlandsprodukts in 2014 im europäischen Durchschnitt.
Zur Auflösung der Fußnote[26]
Im Vergleich ist das tschechische Sozialsystem exemplarisch für postkommunistische Systeme, da es selektiv und wenig großzügig ist. Zur Auflösung der Fußnote[27] Um Arbeitslosengeld zu erhalten, müssen die Jugendlichen – wie in Deutschland – für mindestens ein Jahr in den letzten zwei Jahren in die Arbeitslosenversicherung eingezahlt haben. Dieses wird jedoch nur für fünf Monate gewährt. Zur Auflösung der Fußnote[28] Weniger als 20 Prozent der arbeitslosen Jugendlichen unter 25 Jahren erhielten im Jahr 2011 Arbeitslosenleistungen. Zur Auflösung der Fußnote[29] Auch in Tschechien sind alternative Sozialleistungen bedürftigkeitsgeprüft, das heißt nach dem Einkommen der Familie berechnet.
In der aktivierenden Arbeitsmarktpolitik verfolgt Tschechien einen Work-first-Ansatz. Es dominiert die direkte Arbeitsvermittlung sowie die Schaffung von Arbeitsplätzen im privaten und öffentlichen Sektor, die über Subventionen für Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber gefördert werden. Zudem werden Anreize für Unternehmen geschaffen, Jugendliche mit wenig oder keiner Berufserfahrung als Praktikantinnen und Praktikanten für sechs bis zwölf Monate zu beschäftigen. Gleichzeitig gibt es jedoch auch Programme, in denen Jugendliche Bildungsabschlüsse nachholen oder sich für Weiterbildungsmaßnahmen entscheiden können. Zur Auflösung der Fußnote[30] Insgesamt ist in Tschechien aufgrund der umfassenden schulischen Berufsbildung und der Unterstützung durch die Arbeitsverwaltung beziehungsweise Arbeitsmarktpolitik ein "begleiteter" Übergang der Jugendlichen von der Schule in den Arbeitsmarkt zu konstatieren.
Spanien
Auch das spanische Ausbildungssystem ist stark schulisch und weniger betrieblich orientiert. Duale Ausbildungen sind kein relevanter Bestandteil des Berufsbildungssystems, sodass 2014 nur 0,4 Prozent aller jungen Menschen eine Ausbildung mit einem Praxisanteil von mehr als 25 Prozent absolvierten.
Zur Auflösung der Fußnote[31] Im Gegensatz zu Tschechien wird das Ausbildungssystem von den Jugendlichen nicht als besonders attraktiv wahrgenommen.
Zur Auflösung der Fußnote[32]
Die Unterstützung durch die staatliche Arbeitsvermittlung ist eher als moderat zu bewerten. Die Ausgaben für Arbeitsmarkservices liegen mit 0,105 Prozent des BIP im europäischen Mittelfeld Zur Auflösung der Fußnote[33] – was jedoch mit Blick auf die hohe Zahl der Arbeitslosen relativiert werden muss. Entsprechend ist auch die durchschnittliche Anzahl der Fälle, die pro Mitarbeiterin und Mitarbeiter betreut werden, mit 596 im Jahr 2016 extrem hoch. Zur Auflösung der Fußnote[34]
Der südeuropäische Wohlfahrtsstaat wird als rudimentär charakterisiert und die Unterstützung durch die Familie spielt nach wie vor eine wichtige Rolle. Zur Auflösung der Fußnote[35] Arbeitslosenversicherungsleistungen sind hier von einer mindestens einjährigen Beschäftigung in den vorangegangenen sechs Jahren abhängig. Zur Auflösung der Fußnote[36] 2011 erhielten nur circa zehn Prozent der arbeitslosen Jugendlichen unter 25 Jahren Arbeitslosenleistungen. Zur Auflösung der Fußnote[37] Mindestsicherungsleistungen werden auf regionaler Ebene von den 17 Autonomen Gemeinschaften (ähnlich unseren Bundesländern) unterschiedlich geregelt. Jugendliche sind meist nur im Haushaltskontext zusammen mit den Eltern leistungsberichtigt Zur Auflösung der Fußnote[38] und daher generell auf Unterstützung durch ihre Eltern angewiesen, sodass oft der Anreiz zur Registrierung bei der Arbeitsverwaltung fehlt.
Die staatliche Arbeitsmarktpolitik zielt auf eine schnelle Integration der Jugendlichen in den Arbeitsmarkt – verfolgt also einen Work-first-Ansatz. Da die schulische Ausbildung kaum praktische Erfahrungen vermittelt, ist der Übergang in den Arbeitsmarkt besonders schwer. Gleichzeitig ist in Spanien eine Vielzahl von Jugendlichen mit unterschiedlichen Qualifikationsniveaus von Arbeitslosigkeit betroffen. Maßnahmen der aktivierenden Arbeitsmarktpolitik zielen daher vor allem auf das Erlangen von Praxiserfahrung. Ein wichtiges traditionelles Instrument sind Subventionen für Arbeitgeber, wenn sie Personen für meist befristete Beschäftigungen einstellen. Zur Auflösung der Fußnote[39] Die Gefahr dabei ist, dass mit Abschluss der Maßnahme auch die Bereitschaft der Arbeitgeber endet, die betreffende Person weiter zu beschäftigen. Daneben wird auch die Aufnahme einer selbstständigen Tätigkeit gefördert. Bildungs- und Qualifizierungsprogramme, in denen Jugendliche ihren Schulabschluss nachholen können, werden ebenfalls angeboten. Zur Auflösung der Fußnote[40] Alles in allem müssen die Jugendlichen in Spanien aber den Übergang von der Schule in den Arbeitsmarkt weitgehend ohne staatliche Unterstützung bewältigen. Hier wird deshalb von einem "solitären" Übergang gesprochen.
Übergangsregime
Der Vergleich zeigt, dass sich aus dem Zusammenspiel des Ausbildungssystems, der Institutionalisierung der staatlichen Arbeitsmarktservices sowie der sozialen Sicherung bei Arbeitslosigkeit verschiedene Übergangsregime (Abbildung) ergeben. Im systematischen Übergangsregime in Deutschland fungiert das duale Berufsbildungssystem als "Brücke" zwischen standardisierter schulischer Ausbildung und betrieblicher Beschäftigung. Entsprechend verweist auch die aktivierende Arbeitsmarktpolitik auf langfristig angelegte befähigende Berufsvorbereitungs- und Qualifizierungsmaßnahmen für Jugendliche. Auch wenn dieses System in der Praxis durchaus Schwächen hat und vor allem benachteiligten Jugendlichen weniger gerecht wird, ist es vergleichsweise erfolgreich. In begleitenden Übergangsregimen wie in Tschechien dominiert ein umfassendes schulisches Ausbildungssystem mit einem niedrigen betrieblichen Anteil. Die Work-first-orientierte Arbeitsmarktpolitik zielt über direkte Arbeitsvermittlung und Lohnkostenzuschüsse für Unternehmen auf in Arbeit bringende Maßnahmen für die Jugendlichen. Allerdings werden auch Qualifizierungsmaßnahmen wie das Nachholen von Schulabschlüssen angeboten. Die Abdeckungsrate von Arbeitslosenleistungen ist zwar wesentlich geringer als in systematischen, aber dennoch höher als in solitären Übergangsregimen. Demgegenüber sind in solitären Regimen wie in Spanien Jugendliche bei ihrem Übergang in Arbeit eher auf sich allein gestellt. Das Ausbildungssystem jenseits der tertiären Ausbildung ist wenig formalisiert. Die Jugendarbeitslosigkeit ist traditionell hoch, und auch höher qualifizierte Jugendliche sind davon betroffen. Die aktivierende Arbeitsmarktpolitik, die aufgrund der fehlenden Ansprüche auf Arbeitslosenleistungen ohnehin wenige Jugendliche erreicht, setzt daher auf kurzfristige in Arbeit bringende Maßnahmen über Lohnkostenzuschüsse für Arbeitgeber. Die vorgestellten Typen sind auch in anderen europäischen Ländern zu finden, die jeweils ähnliche Merkmale haben, so etwa die Schweiz mit systematischem Übergang, Polen mit begleitetem Übergang und Griechenland mit solitärem Übergang. Die skandinavischen Länder sind tendenziell dem systematischen Übergangsregime zuzuordnen. Sie haben allerdings unterschiedliche Berufsbildungssysteme.