Wohin treibt die Welt? - Essay | Internationale Sicherheit | bpb.de

1994 skizzierte der Friedensforscher Dieter Senghaas in dem Band "Wohin driftet die Welt?" ein zivilisatorisches Hexagon aus staatlichem Gewaltmonopol, Rechtsstaatlichkeit, demokratischer Partizipation, sozialer Gerechtigkeit, konstruktiver Konfliktkultur und Affektkontrolle. Noch unter dem Eindruck des säkularen Umbruchs der Jahre 1989/90 lautete die idealistische Botschaft, dass die Probleme dieser Welt lösbar sind, dass im Rahmen der von US-Präsident George Bush sen. verkündeten "Neuen Weltordnung" die friedliche Koexistenz der Nationen, eine Kultur des Friedens, möglich ist, sofern die zivilisatorischen Eckpunkte des Hexagons sich erfüllen. Senghaas versäumte nicht den Hinweis, dass die Kultur des Friedens brüchig ist, sobald es zu neuen Konfliktlagen kommt.

Heute, gut 20 Jahre später, erweist sich die Warnung leider als gerechtfertigt. Die ernüchternde Botschaft lautet: In einer wachsenden Zahl von Ländern ist kein zivilisatorischer Fortschritt, sondern ein schleichender, in manchen sogar ein dramatischer Rückschritt in jeder der Hexagon-Dimensionen zu verzeichnen. Die Kluft zwischen Arm und Reich wächst nicht nur innerhalb, sondern auch zwischen den Gesellschaften. Von einer neuen, auf Kooperation beruhenden Weltordnung unter dem Dach der Vereinten Nationen kann keine Rede sein.

Im Gegenteil – die Welt treibt Richtung Unregierbarkeit. Die unsortierten Stichworte dieses seit Jahren zu konstatierenden Trends lauten: Krieg in der Ukraine, Griechenland-Krise, Krieg und Staatszerfall im Komplex Irak-Syrien mit destabilisierenden Konsequenzen für die Nachbarländer, Scheitern der militärischen Interventionen weltweit, Ausbreitung terroristischer Organisationen, grassierender Staatszerfall in Subsahara-Afrika, neue und massenhafte Migrationsbewegungen, die nicht nur durch das Elend des Krieges, sondern auch durch die Perspektivlosigkeit in vielen Ländern ausgelöst werden, Restauration des 1990 geschrumpften ehemaligen sowjetischen Einflussbereichs, Rückkehr des Rüstungswettlaufs, Krise der Linksregierungen in Lateinamerika, Krise der EU, Brexit, Trump.

Ein Problem verdrängt das andere in der öffentlichen Wahrnehmung, ohne dass nur eines gelöst wäre. Sicher ist nur, dass sie und weitere, die noch im Verborgenen schlummern, auf absehbare Zeit auf der Agenda stehen werden – mit der Konsequenz, dass die internationalen Institutionen überfordert und die USA nicht mehr bereit sind, allein oder ganz überwiegend die Lasten zur Ordnung der Welt zu tragen, während die anderen als free- oder cheaprider daran partizipieren. Obwohl Europa eigentlich mehr Verantwortung übernehmen müsste, wächst der Trend zur Selbsthilfe statt des Vertrauens in die EU, wodurch Deutschland in die ungeliebte Rolle des "Eurohegemons" gedrängt wird. Verantwortlich für das düstere Szenario wachsender Unregierbarkeit sind langfristige Entwicklungen, die keinen linearen, sondern einen exponentiellen Verlauf nehmen, bis sogenannte Kipppunkte erreicht sind.

Eine wesentliche Ursache der geschilderten Problemlage ist paradoxerweise, dass in großen Teilen der Welt Entwicklung nachgeholt wird und in den alten Industrieländern unvermindert fortschreitet. Dies bedeutet Wirtschaftswachstum, bessere Ernährung und medizinische Versorgung mit der Konsequenz von Bevölkerungswachstum bei steigender Lebenserwartung und höherem Pro-Kopf-Einkommen – und zugleich wachsende Ungleichheit bei Einkommen und Vermögen innerhalb und zwischen den Ländern. In einer Generation hat sich die Weltbevölkerung auf mehr als 7,5 Milliarden verdoppelt – ein welthistorisch einmaliger Vorgang, der zeigt, dass ein langfristiges lineares in ein kurzfristiges exponentielles Wachstum umgeschlagen ist. Alles zusammen führt mit dem gleichen Exponenten zu steigendem Verbrauch und steigender Belastung von Böden, Mineralien, Energie, Wasser, Biodiversität und Luft mit Konsequenzen für Umweltverschmutzung und Klimawandel. Daraus resultieren innergesellschaftliche Verteilungskonflikte um Berufschancen, Lebensperspektiven, knapper werdende Ressourcen, Renteneinkommen und neue Formen des Kolonialismus, die sich etwa im landgrabbing äußern.

Vier Ordnungsmodelle

Während der Bedarf nach Weltordnung wächst, schwindet zugleich die Fähigkeit, diesen zu bedienen. Angesichts dessen, dass es einen mit einem globalen Gewaltmonopol ausgestatteten Weltstaat nicht gibt, sind grundsätzlich vier Modelle denkbar, wie mit der wachsenden Anarchie der Staatenwelt umgegangen werden kann. Dem realistischen Denken entspricht das Selbsthilfeprinzip. Jeder Staat versucht so gut er kann, seine Interessen gegenüber einer abträglichen Welt aus eigener Kraft wahrzunehmen. Dazu benötigt er Macht und wirtschaftliche Ressourcen. Für große Staaten ist dies eher möglich als für kleine, zumal Erstere immer die Option des Isolationismus besitzen. China und die USA sind die prominentesten Beispiele.

Dem idealistischen Denken entspricht die Kooperation der Staaten durch Verträge, internationale Organisationen, das Völkerrecht und normengeleitetes Handeln, das auf gemeinsamen Werten beruht. Das Recht ersetzt die Macht, Arbeitsteilung ersetzt die Autarkie. Die EU war und ist das prominenteste und weltweit erfolgreichste Beispiel.

Wenn man nicht die Anarchie, sondern die Hierarchie der Staatenwelt als ihr wesentliches Merkmal ansieht, kann man zudem zwischen dem hegemonialen Modell und dem imperialen Modell unterscheiden. Anstelle des nicht vorhandenen Weltstaats sorgen die großen Mächte für Ordnung. Der (benevolente) Hegemon stützt sich auf seine überragende Leistungsfähigkeit und die Akzeptanz der Gefolgschaft, weil er Ordnung durch die Bereitstellung internationaler öffentlicher Güter garantiert und zivilisatorische Ausstrahlungskraft (soft power) besitzt. Die USA haben die Rolle des Hegemons nach 1945 über die westliche und nach 1990 über die gesamte Welt eingenommen. Das Imperium hingegen nimmt seine Ordnungsfunktion über Herrschaft wahr, braucht keine Gefolgschaft, sondern kennt nur Knechtschaft. Es liefert aber sogenannte Clubgüter für die zuvor Unterworfenen und stützt sich auf deren Ressourcen. Die Sowjetunion gehörte zu diesem Typ.

(Un)Ordnung in der bi- und unipolaren Welt

Damit konzentriert sich die Frage internationaler Ordnung durch Weltregieren darauf, wer, wie und in wessen Interesse internationale öffentliche Güter wie (militärische) Sicherheit und (wirtschaftliche) Stabilität bereitstellt. Öffentliche Güter sind durch die Kriterien Nichtausschließbarkeit und Nichtrivalität definiert. Die Bereitstellung erfolgt durch den Staat, der auch die Regeln ihrer Nutzung bestimmt. Um private Güter handelt es sich, wenn die gegenteiligen Kriterien erfüllt sind. Der Markt liefert die Regeln zu deren Nutzung. Fehlt die Nichtrivalität, spricht man von Allmendegütern, die als freie Gaben der Natur bereitstehen, zur nachhaltigen Nutzung aber sehr wohl der Verregelung bedürfen. Fehlt die Nichtausschließbarkeit, spricht man von Clubgütern, für deren Regeln die Satzung eines Vereins zuständig ist.

Bei internationalen öffentlichen Gütern kommt als drittes Kriterium deren Unentgeltlichkeit hinzu. Nur der Hegemon beziehungsweise dessen Steuerzahler kommen für die Bereitstellung auf, alle anderen sind freerider. Internationale Clubgüter haben eine regionale Reichweite, da sie nur von denen in Anspruch genommen werden, die zum "Club" des Imperiums gehören. Da sie zu den Finanzierungskosten herangezogen werden, sind sie auch keine freerider. Am schwierigsten gestaltet sich die Verregelung der internationalen Allmendegüter (Hohe See, Luft, grenzüberschreitende Flusssysteme, Polargebiete), bei denen immer die Übernutzung und somit die "Tragik der Allmende" (tragedy of the commons) droht. Dies erklärt, warum internationale Umweltabkommen so wenig Erfolg zeigen.

Insofern wirkte die bipolare Konstellation bis 1990 trotz Ost-West-Konflikt stabilisierend. Die USA stellten internationale öffentliche Güter und die Sowjetunion regionale Clubgüter für die Staaten des Warschauer Paktes und weitere Länder des sozialistischen Lagers wie Kuba oder Vietnam bereit. Auch Neutrale standen als freerider unter dem Nuklearschirm der USA. Die unipolare Konstellation nach 1990 hat dazu geführt, dass die Hegemonie der USA quasi über Nacht global geworden ist. Aus dem "unipolaren Moment" wurde ein Zustand. Zu den Ordnungsleistungen der USA gehörten neben der durch ein weltweites System von Stützpunkten gewährleisteten militärischen Sicherheit die Garantie eines Welthandels- und Weltfinanzsystems mit dem US-Dollar als Leitwährung und den Vereinigten Staaten als letzten Kreditgeber und safe haven, die Sicherung der Tankerrouten zum Persischen Golf, der Aufbau eines globalen Kommunikations-, Informations- und Orientierungssystems durch Internet und GPS und vieles weitere mehr. Seit den Anschlägen vom 11. September 2001 gab es zudem eine deutliche Ausweitung der Rolle des "Weltpolizisten", der sich im Rahmen des "Kriegs gegen den Terror" auch für die innere Sicherheit in verbündeten Staaten zuständig sieht.

Mit Antritt der Obama-Administration 2009 haben sich jedoch die Anzeichen gemehrt (Doppeldefizit von Haushalt und Handel), dass die USA nicht mehr bereit und in der Lage sind, die Rolle des Hegemons wahrzunehmen. Daraus resultiert die Forderung der USA nach Lastenteilung, die sich an die freerider in Westeuropa, Asien und am Persischen Golf richtet. Zudem besteht für ein Land von der Größe der USA immer die Alternative des Isolationismus. Aus dem "Battleship USA" würde dann eine "Fortress USA", statt "America as Number One" hieße es "America First". Der Wahlkampfslogan des Präsidentschaftskandidaten Donald Trump "Make America Great Again!" ist der bewusste oder unbewusste Ausdruck dieser Alternative und reflektiert auf populistische Art den zweiten "Niedergang Amerikas" (American decline).

Ein Zwischenfazit lautet demzufolge, dass sich derzeit keine der vier skizzierten Optionen (Selbsthilfe, Kooperation, hegemoniales Modell, imperiales Modell) aufdrängt, auch wenn die Attraktivität des Selbsthilfeprinzips angesichts des wachsenden Zulaufs populistischer Strömungen derzeit im Aufwind ist.

Multipolare (Un)Ordnung

Wenn die USA isolationistische Neigungen zeigen, wie es bis zum Ersten Weltkrieg und erneut in der Zwischenkriegszeit der Fall war, wer könnte die Rolle der USA allein oder im Verbund übernehmen oder zumindest substanziell stützen?

China, dessen Sozialprodukt etwa bis 2030/35 das US-amerikanische übertreffen wird, ist der erste Kandidat für eine Lastenteilung. Aber anders als Japan, das in den 1980er Jahren als der wirtschaftliche Herausforderer galt, will China kein Juniorpartner der USA sein. In ungebrochenem traditionellem Selbstverständnis sieht es sich als "Land der Mitte". Es verweigert daher auf allen Feldern, die nicht im chinesischen Interesse liegen, eine Lastenteilung, zumal die USA (noch) nicht bereit sind, die Rolle des Hegemons zu teilen.

Chinas Aktivitäten konzentrieren sich auf Zentralasien ("Neue Seidenstraße"), den asymmetrischen Handel mit Russland (Fertigwaren gegen Rohstoffe), Ostafrika (landgrabbing zur Versorgung mit Nahrungsmitteln), das Rote Meer und den Persischen Golf, um die Ölversorgung zu sichern. Dazu investiert es in die Rohstoffsektoren vieler Länder, durchdringt häufig auch deren Binnenwirtschaft und unterhält gute Beziehungen zu sogenannten Schurkenstaaten, die unter dem Druck des Westens stehen. Zudem wird es in neuen internationalen Organisationen aktiv, die ohne Beteiligung der USA auskommen (etwa in den BRICS, der Shanghaier Organisation für Zusammenarbeit oder asiatischen Entwicklungsbanken). Mit der pazifischen Flotte forciert China darüber hinaus eine Rüstung, die nicht der Landesverteidigung dient, sondern die Seerouten in das Becken des Indischen Ozeans sichern soll. Die Redeweise vom "friedlichen Aufstieg" hat demgegenüber nur legitimatorischen Charakter.

Das chinesische Modell eines Entwicklungsstaates, das Wachstum mit einem autoritären politischen System verbindet, verströmt eine Art soft power der speziellen Art und ist für afrikanische und asiatische Despoten eine attraktive Alternative zum westlichen Modell im Sinne des oben geschilderten Hexagons. Theoretisch ausgedrückt ist China zwar bereit, Clubgüter für solche Staaten zu liefern, die zu seinem Interessenbereich gehören, aber unter Verweis, dass man immer noch Entwicklungsland sei, versteht sich das Land in globaler Hinsicht als freerider der USA. Für den Europa umgebenden Krisengürtel von der Ukraine über den Kaukasus bis hin zum Nahen Osten bedeutet das: Das Engagement der USA lässt nach, und China bleibt passiv.

Ganz anders verhält es sich mit Russland. Nach Überwindung der Transformationskrise der Jelzin-Ära, spätestens seit Beginn der zweiten Präsidentschaft Putins, verfolgt es eine revisionistische Politik der Rückgewinnung des ehemaligen sowjetischen Einflusses. Das ist der Kern des "Putinismus". Dazu werden politische (Konfrontation in der UNO), wirtschaftliche (Konditionierung bei Gasexport, Trassenverlauf von Pipelines) und militärische Mittel (Ukraine, Syrien) strategisch eingesetzt. Russlands internationales Engagement ist gerade in Syrien nicht im Sinne einer Lastenteilung mit den USA zu verstehen, sondern als Versuch, die Reichweite der US-Hegemonie zu reduzieren. Insofern hat der Revisionismus eine prinzipiell antiamerikanische Tendenz. In Syrien wird prioritär nicht der selbsternannte "Islamische Staat" (IS) bekämpft, sondern das Assad-Regime gestützt, um einen alevitischen Reststaat an der Küste unter russischer Garantie zu behaupten, der einen Marinestützpunkt im Mittelmeer (wie auf der Krim) garantiert. Die Kaspische Flotte und nicht die Schwarzmeerflotte wird eingesetzt, weil so der Luftweg über Iran und Irak möglich ist und das NATO-Mitglied Türkei nicht überflogen werden muss. Die USA sehen sich mit der paradoxen Situation konfrontiert, einerseits die syrischen Kurden gegen den IS zu unterstützen und andererseits mit der Türkei zu kooperieren, obwohl Türken und Kurden sich an vielen Fronten bekämpfen.

Übergreifende Entwicklungen

Damit verschärft Russland eine komplexe Gemengelage von Konflikten, die ursprünglich separate Wurzeln hatten und in denen vor allem drei übergreifende Entwicklungen in fataler Weise zutage treten und zusammenlaufen. Als erstes ist die religiöse Aufladung kriegerischer Auseinandersetzungen zu nennen. Diese speist sich zum einen aus dem alten Schisma des Islam zwischen Sunniten und Schiiten, das sich heute im Hegemonialkonflikt zwischen Saudi-Arabien im Verbund mit den Golfstaaten und Iran offenbart: In allen arabischen Ländern, die religiös gespalten sind, unterstützt Iran die Schiiten. Die arabischen Ölstaaten intervenieren auf der sunnitischen Seite finanziell, durch Waffenlieferungen und, wie im Falle des Jemen, auch militärisch. Zum anderen werden zahlreiche Konflikte zu einem Kampf zwischen Christentum und Islam stilisiert. Für IS-Kämpfer etwa sind US-Amerikaner und Europäer schlicht "Kreuzfahrer", wodurch eine Religionsfeindschaft mit jahrhundertealter Tradition konstruiert wird. Sowohl innerstaatliche Konflikte (etwa in Nigeria) als auch der globale islamistische Terrorismus erfahren eine solche religiöse Aufladung.

Die zweite Entwicklung, die im aktuellen Krisenbündel eine Rolle spielt, ist die wachsende Unregierbarkeit im Weltmaßstab, resultierend aus dem Zerfall vieler postkolonialer Staaten, die vielfach nur auf dem Papier beziehungsweise in der Hauptstadt bestanden und nur die staatliche Symbolik zu inszenieren wussten, ohne öffentliche Güter für ihre Bürger bereitzustellen. Hier wirkte der Ost-West-Konflikt stabilisierend, weil beide Seiten ihre Klientel mit Waffen, Ausbildern, Entwicklungs- und Finanzhilfe und damit die vorrangige Rentenorientierung unterstützten, die einer Entwicklung nach westlichem Muster entgegenstand. Nach 1990 fiel die sowjetische Hilfe für die Länder des Ostblocks weg, und die westliche Hilfe für die eigenen Verbündeten wurde reduziert beziehungsweise mit politischen Auflagen versehen. In dieses Vakuum ist nun China vorgestoßen, und Russland könnte diesem Beispiel folgen, weil Menschenrechtsverletzungen ignoriert und die Rentenorientierung nicht infrage gestellt werden.

Drittens kommt die Transformation des Terrorismus zum quasistaatlichen Akteur hinzu. Al-Qaida war der Prototyp eines weltweit operierenden Netzwerkes, das lediglich Rückzugsräume und Ausbildungslager benötigte. Die neue Generation – vornehmlich der IS – baut staatliche Strukturen auf, in denen die Akteure im wahrsten Sinne des Wortes das Gewaltmonopol behaupten. Nicht nur der Westen, die gesamte Welt soll mit einem radikal alternativen Gesellschaftsmodell konfrontiert werden. Der Terrorismus wird zu einer Macht und für die Unterprivilegierten und Perspektivlosen weltweit attraktiv. Da sich Verhandlungen mit Organisationen wie dem IS grundsätzlich ausschließen und die USA nach den Erfahrungen in Afghanistan und Irak den Einsatz von Bodentruppen scheuen, bleibt nur der Drohnenkrieg und am Ende die Stützung der autoritären Regime in den vom Terrorismus bedrohten Ländern.

Wie weiter?

Die vielfältigen Krisen haben dazu geführt, dass wir derzeit ein Szenario erleben, das der Soziologe und Ökonom Albert O. Hirschman mit seinem Buch "Exit, Voice and Loyality" schon in den 1970er Jahren auf den Begriff gebracht hat: Nach langer passiver Erduldung von autoritären Systemen und Staatsversagen und dem Versuch einiger Gesellschaften, den Weg des Widerspruchs zu gehen (etwa im "Arabischen Frühling"), sehen sich viele Menschen angesichts von Perspektivlosigkeit und Krieg nun dazu gezwungen, die Exit-Option zu "wählen" und abzuwandern. Das exponentielle Bevölkerungswachstum der zurückliegenden 30 bis 40 Jahre mit den oben skizzierten Konsequenzen hat mancherorts einen Kipppunkt erreicht, an dem die sozialen und politischen Systeme implodieren. Die Exit-Option ist zur gemeinsamen Konsequenz der vielen Krisenherde dieser Welt geworden, gleichviel welche Ursachen sie von Fall zu Fall haben.

Eine Befriedung des Europa umgebenden Krisengürtels ist in absehbarer Zukunft kaum zu erwarten. Eher droht die Destabilisierung der noch stabilen Inseln, wird sich die Krisenregion über die Sahara hinweg ausweiten. Weil die USA zögern, China passiv bleibt und Russland eine revisionistische Politik betreibt, wird Europa gezwungen sein, in stärkerem Maße als bisher im eigenen Interesse für die öffentlichen Güter Sicherheit und Stabilität an seiner Peripherie zu sorgen und selbst wie eine große Macht zu handeln.

Eine wirksame gesamteuropäische Strategie, den Herausforderungen, insbesondere den wachsenden Fluchtbewegungen, zu begegnen, ist aufgrund der heterogenen Betroffenheit wenig wahrscheinlich, zumal das "Projekt EU" insgesamt in eine vor wenigen Jahren noch unvorstellbare Krise geraten ist. Das politische Ziel, die Fluchtursachen zu bekämpfen, kann zudem nur langfristig Wirkung zeigen. Kurzfristig sind daher zwei Szenarien denkbar: Entweder kehrt Europa zum Selbsthilfeprinzip zurück, und jedes Mitgliedsland greift nach ungarischem Muster zu den Maßnahmen, die seiner individuellen Interessenlage und seinen Kapazitäten entsprechen. Dies würde die Krise Europas verschärfen. Oder es kommt zu einer hegemonialen Lösung, bei der Deutschland notgedrungen voranschreitet.

In der benevolenten Variante hieße das, dass Deutschland den größten Teil der Kosten und des Personals für die europäische Grenzschutzagentur Frontex, den Marineeinsatz im Mittelmeer, den Bau von Erstaufnahmelagern in Griechenland, Spanien und Italien sowie der Zahlungen an die Türkei, Ägypten oder Jordanien zu leisten hätte, damit die Geflüchteten dort in den Lagern bleiben. Es wäre aber auch dasjenige Land, das mit Abstand die meisten Menschen aufnähme.

In der malevolenten Variante würde Deutschland sich auf die Kontrolle der eigenen Grenzen konzentrieren, die eigene Attraktivität durch Kürzung der Sozialleistungen reduzieren, Asylverfahren beschleunigen und Rückführungen intensivieren. Dazu gehört auch, dass es nicht etwa ein europäisches, sondern nur ein deutsches Einwanderungsgesetz gäbe.

Welches der Szenarien verfolgt wird, hängt nicht zuletzt von Wahlen ab. Zuwanderung ist überall das große innenpolitische Thema. So wie sich die US-amerikanische Innenpolitik als entscheidende Variable bezüglich der Richtung in der Weltpolitik herausgestellt hat, so dürfte sich das künftig im Falle Deutschlands bezüglich der Europapolitik erweisen. Wohin treibt die Welt? Dass sie nicht weiter Richtung Unregierbarkeit treibt, hängt davon ab, inwiefern die großen Mächte ihre Verantwortung erkennen und wahrnehmen.