Israels Sicherheit als deutsche Staatsräson | Israel und Deutschland | bpb.de

Vor fast sieben Jahren, am 18. März 2008, hielt Bundeskanzlerin Angela Merkel vor dem israelischen Parlament eine Rede, deren Schlüsselsatz, mehr noch aber dessen Rezeption, den Eindruck erweckte, die Kanzlerin habe eine völlig neue Leitlinie der deutschen Außenpolitik formuliert, aus der sich nunmehr andere Schritte in den deutsch-israelischen Beziehungen ableiten würden als bislang: "Diese historische Verantwortung Deutschlands ist Teil der Staatsräson meines Landes. Das heißt, die Sicherheit Israels ist für mich als deutsche Bundeskanzlerin niemals verhandelbar."

Mit dieser Ansprache verhält es sich jedoch wie mit dem Scheinriesen im Kinderbuch: Je weiter die Rede zurückliegt, umso gewichtiger und paradigmatischer erscheint sie dem politischen Beobachter. Je näher man ihr tritt, umso relativer scheint ihr Gewicht. Denn die Kanzlerin hatte mit dem zentralen Verweis auf die Sicherheit Israels als Teil deutscher Staatsräson lediglich das wiederholt, was bereits zuvor Rudolf Dreßler, von 2000 bis 2005 deutscher Botschafter in Israel, in einem Aufsatz ausgeführt hatte: "Die gesicherte Existenz Israels liegt im nationalen Interesse Deutschlands, ist somit Teil unserer Staatsräson." Zudem hatte die Kanzlerin selbst mit ihrer Rede gar nicht den Eindruck erwecken wollen, dass sie etwas Neues verkünde oder sich gar von ihren Vorgängern abgrenze, sondern deutlich darauf verwiesen, in welcher Kontinuität sie stehe und wie tradiert diese politische Prioritätensetzung sei: "Jede Bundesregierung und jeder Bundeskanzler vor mir waren der besonderen historischen Verantwortung Deutschlands für die Sicherheit Israels verpflichtet." Schließlich ließen auch die anderen Elemente ihres Besuchsprogramms in Israel nicht auf einen Neuansatz in der deutschen Außenpolitik schließen, im Gegenteil: Die Tagesordnung der ersten deutsch-israelischen Regierungskonsultationen, die am Vortag begonnen hatten, sollte gezielt den Eindruck breiter, gereifter und letztlich unproblematischer bilateraler Beziehungen erwecken.

Im engeren Sinn hatte die Bundeskanzlerin mit ihrer Rede auf eine Frage geantwortet, die sich für die deutsche Außenpolitik nicht wirklich stellt. Niemand wird primär Deutschland konsultieren, wenn Israels Sicherheit unmittelbar durch einen Aggressor bedroht sein sollte – nicht die israelische Regierung, der solch militärische Fähigkeiten zur Verfügung stehen, dass die territoriale Integrität oder politische Souveränität des Landes nicht ernsthaft gefährdet sind, und erst recht nicht ein möglicher Aggressor. Daher geht auch die Erwartung sicherlich fehl, dass die Aussage der Bundeskanzlerin als eine informelle militärische Beistandsverpflichtung zu interpretieren sei, die möglicherweise durch die Entsendung deutscher Truppenkontingente zur Verteidigung Israels untermauert werden müsste.

Jedoch lässt sich die Bekräftigung der deutschen Israelpolitik, die Angela Merkel vor der Knesset abgegeben hat, in mehrfacher Hinsicht konkretisieren. Sie ist erstens als Verpflichtung zu lesen, einen deutschen Beitrag zur militärischen Unterstützung beziehungsweise Überlegenheit Israels zu leisten; sie lässt sich zweitens als Aufgabe interpretieren, dass die Bundesregierung sich für die Gestaltung eines regionalen Umfelds einsetzt, das Israels Sicherheit begünstigt. Dies betrifft den arabisch-israelischen Konflikt, daneben aber auch vor allem die internationalen Verhandlungen, die zum Ziel haben, dass Iran kein Nuklearwaffenprogramm entwickelt. Schließlich umfasst sie drittens die Politik Deutschlands in internationalen Organisationen, die gleichermaßen Israels Sicherheit zum Ziel hat.

Bilaterale Dimension: Verpflichtung zur militärischen Unterstützung

Die deutsch-israelische Rüstungskooperation reicht bis in die 1950er Jahre zurück und reflektierte – angesichts der Ermordung von über sechs Millionen europäischer Juden während der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft – schon damals die besondere Verpflichtung der Bundesrepublik gegenüber Israel. Bereits 1955/56 lieferte die junge Bundesrepublik zwei Patrouillenboote. In den folgenden Jahrzehnten führten beide Staaten diese Kooperation fort, in der Regel jedoch unter weitgehendem Ausschluss der Öffentlichkeit und nur rudimentär formalisiert. Häufig erfolgte die rüstungspolitische Kooperation über die jeweiligen Auslandsgeheimdienste. Dabei entwickelte sich eine Praxis, die bis heute anhält. Die Lieferungen deutscher Rüstungsgüter an Israel werden zu einem hohen Anteil, zum Teil sogar vollständig von der Bundesrepublik bezahlt. Innenpolitisch waren diese Lieferungen wenig umstritten und Teil des Konsenses, auf den Angela Merkel in ihrer Rede verwiesen hat und dem Gerhard Schröder als ihr Vorgänger ebenfalls öffentlich Ausdruck verliehen hat: "Ich will ganz unmissverständlich sagen: Israel bekommt das, was es für die Aufrechterhaltung seiner Sicherheit braucht, und es bekommt es dann, wenn es gebraucht wird."

Eine breitere Öffentlichkeit nahm diese Kooperation erst wahr, als Bundeskanzler Helmut Kohl 1991 entschied, dass Deutschland sechs U-Boote an Israel liefern würde. Hintergrund war der zweite Golfkrieg, in dessen Verlauf Saddam Hussein Israel mit Raketen beschossen hatte. Das irakische Chemiewaffenarsenal, das entgegen ersten Befürchtungen doch keine Verwendung fand, war mit Hilfe deutscher Firmen aufgebaut worden. Darum unterstützte Deutschland Israel in den Folgejahren bei der Gewährleistung der nuklearen Abschreckung durch eine seegestützte Komponente. Hintergrund dieser Entscheidung war, dass Israel angesichts seiner geringen Größe durch einen erfolgreichen Nuklearangriff faktisch ausgelöscht werden könnte. Die von Deutschland gelieferten U-Boote gewährleisten die israelische Zweitschlagfähigkeit, also die Möglichkeit, einen Gegner selbst nach einem vernichtenden Angriff noch zu treffen. Das vierte dieser U-Boote ist im September 2014 an Israel ausgeliefert worden, die beiden ausstehenden sollen bis 2017 fertiggestellt werden. Daneben sind andere, im Umfang kleinere Lieferungen getreten, sodass hinter den USA die Bundesrepublik mit einem Marktanteil von etwa 17 Prozent der zweitgrößte Lieferant Israels für Rüstungsgüter geworden ist. Umgekehrt war Israel in den Jahren 2009 bis 2013 mit acht Prozent der deutschen Rüstungsexporte der drittgrößte Empfänger (nach den USA und Griechenland). Diese Entwicklung verlief erstaunlich bruchlos trotz der Tatsache, dass vor allem während der Regierungszeit von Gerhard Schröder die Kriterien für Rüstungsexporte schärfer gefasst worden sind und aus Teilen der SPD und Bündnis 90/Die Grünen immer wieder Kritik an dieser Unterstützung Israels geäußert worden ist.

Ergänzt wird diese rüstungspolitische Kooperation durch eine vertiefte Zusammenarbeit im Bereich der Ausbildung der beiden Streitkräfte, die seit 2008 durch ein entsprechendes Abkommen ("Vereinbarung über gegenseitige Ausbildung zwischen Israel und der Bundesrepublik Deutschland") formalisiert ist. In den vergangenen 30 Jahren haben 493 israelische Offiziere, Offiziersanwärter und andere Soldaten an Ausbildungsprogrammen der Bundeswehr teilgenommen, umgekehrt nahmen im selben Zeitraum 254 deutsche Soldaten an entsprechenden Angeboten der israelischen Armee teil.

Regionale Dimension I: Bemühen um Friedensregelung

Die zweite Facette der häufig als "Merkel-Doktrin" vereinfacht beschriebenen Verpflichtung der deutschen Außenpolitik zugunsten Israels ist das Bemühen, in der Region des Nahen Ostens ein politisches Umfeld zu schaffen, das die Spannungen zwischen Israel und seinen arabischen Nachbarn abfedert und den arabisch-israelischen Konflikt einer dauerhaften Regelung zuführen soll. Diese Politik basiert auf der Annahme, dass der Sicherheit Israels am besten damit gedient sei, wenn es zu einer Friedensregelung käme, die wiederum den Weg zu einer Zusammenarbeit zwischen Israel und seinen arabischen Nachbarn in einer Vielzahl von Feldern ermöglichte (intraregionaler Handel, Umweltschutz, Verkehrsinfrastruktur und anderes mehr). Dieses mittelbare Bemühen um Israels Sicherheit war und ist die Triebfeder hinter diversen Initiativen und dem entsprechenden Engagement der deutschen Außenminister in den vergangenen Jahrzehnten. Die Beispiele dafür sind vielfältig: der Sieben-Punkte-Plan des damaligen Amtsinhabers Joschka Fischer aus dem Jahr 2002, der zum Ziel hatte, den Friedensprozess zwischen Israelis und Palästinensern neu zu beleben; die deutschen Vorschläge zur Schaffung des sogenannten Nahostquartetts (bestehend aus den USA, Russland, der EU und den Vereinten Nationen) oder zuletzt die direkten Vermittlungsbemühungen von Außenminister Frank-Walter Steinmeier um einen Waffenstilstand zur Beendigung des Gaza-Kriegs im Sommer 2014. Dabei handelte es sich teilweise um nationale Initiativen, angesichts der fortschreitenden Europäisierung der deutschen Nahostpolitik in den vergangenen Jahren aber zunehmend auch um deutsche Initiativen innerhalb eines europäischen Rahmens.

Solange diese Bestrebungen, besonders bezüglich des israelisch-palästinensischen Verhandlungsstrangs, ergebnislos bleiben und die sich verschlechternde Lebenssituation vieler Palästinenser den Konflikt immer neu zu befeuern droht, lässt sich auch die finanzielle Unterstützung der Bundesregierung für die Palästinensischen Gebiete als ein Element lesen, die Sicherheit Israels zu gewährleisten. Dadurch, dass die Folgen einer ausbleibenden politischen Regelung abgemildert werden beziehungsweise die deutsche Hilfe der palästinensischen Bevölkerung unmittelbar zugutekommt, soll diese dazu bewegt werden, den fragilen Friedensprozess auch weiterhin zu unterstützen.

Dies erklärt, warum Deutschland sich seit Langem in den Palästinensischen Gebieten engagiert und eines der größten bilateralen Geberländer ist. Schwerpunkte des deutschen Engagements sind dabei die Bereiche Wasser, Wirtschaftsentwicklung, öffentliche Sicherheit, gute Regierungsführung und Bildung. Insgesamt unterstützte die Bundesregierung die palästinensische Bevölkerung 2013 mit einem Gesamtvolumen von rund 150 Millionen Euro, davon mit rund 100 Millionen Euro im Rahmen bilateraler Projekte, das verbleibende Drittel durch Beiträge an die EU. Die bilateralen Projekte verteilen sich zu knapp zwei Dritteln auf die Entwicklungszusammenarbeit (60 Millionen Euro), zu einem Drittel auf humanitäre Hilfe (etwa 34 Millionen Euro), auf zivile Krisenprävention (etwa 3 Millionen Euro) sowie Kultur und Bildung (etwa 5 Millionen Euro). Ergänzt wird dieses Engagement durch den Finanzrahmen der EU, die traditionell die wichtigste Geberin für die Palästinensischen Gebiete ist. Das Brüsseler Engagement, zu dem Deutschland mit etwa 20 Prozent beiträgt, beläuft sich seit 2008 auf rund 3 Milliarden Euro. Allein 2013 hat die EU rund 250 Millionen Euro an Unterstützung für die Palästinensischen Gebiete geleistet.

Nicht zuletzt ist die im September 2006 beschlossene deutsche Beteiligung an der maritimen Dimension der United Nations Interim Force in Lebanon (UNIFIL) ein Ausdruck des Bemühens, einen Beitrag zur militärischen Deeskalation und Vertrauensbildung in der Region im Sinne der Sicherheit Israels zu leisten. Der Auftrag dieser von der UN geführten Operation ist, nach dem Krieg zwischen Israel und der Hisbollah-Miliz im Libanon den Waffenschmuggel vor der libanesischen Küste zu unterbinden und die Seewege zu kontrollieren. Insbesondere Waffenlieferungen an die Hisbollah sollen unterbunden werden. Eine aktive Entwaffnung der schiitischen Miliz sieht das Mandat allerdings nicht vor. Die Bundesrepublik beteiligt sich zurzeit mit einem Kontingent von 125 Soldatinnen und Soldaten an dieser Mission, was vom Bundestag erst einmal bis zum 30. Juni 2015 mandatiert ist. Eine ähnlich vertrauensbildende Funktion hatte die von Deutschland unterstützte europäische Mission zur Überwachung des Grenzverkehrs zwischen Israel und dem Gazastreifen (EUBAM Rafah). Gleiches würde für die Beteiligung an einer möglichen UN-Friedenstruppe gelten, die – sollte es zu einer endgültigen und umfassenden israelisch-palästinensischen Friedensvereinbarung kommen – die Einhaltung eines solchen Abkommens überwachen würde.

Das deutsche Bemühen um eine arabisch-israelische Friedensregelung dient aber nicht nur israelischen Sicherheitsinteressen. Ein kooperativer Modus Operandi innerhalb des Nahen Ostens würde der deutschen Politik größere Handlungsspielräume und eine flexiblere Politik in der Region erlauben. Auch ließen sich gute Beziehungen sowohl zu Israel als auch zu den arabischen Akteuren miteinander in Einklang zu bringen. Denn auch der Umkehrschluss stimmt: Je konfrontativer die regionale Handlungsdynamik ist, umso schwieriger ist es für die deutsche Politik, diese beiden Ziele ihrer Nahostpolitik gleichermaßen zu verfolgen.

Regionale Dimension II: Iranisches Nuklearprogramm

In ihrer Jerusalemer Rede von 2008 rückte die Kanzlerin die Formulierung "Teil der Staatsräson" unmittelbar in den Kontext des iranischen Nuklearprogramms: "Und wenn das so ist, dann dürfen das in der Stunde der Bewährung keine leeren Worte bleiben. Deutschland setzt gemeinsam mit seinen Partnern auf eine diplomatische Lösung. Die Bundesregierung wird sich dabei, wenn der Iran nicht einlenkt, weiter entschieden für Sanktionen einsetzen." Für die deutsche Außenpolitik ergibt sich daraus eine konkrete Verpflichtung.

Seit dem Jahr 2002 hegen viele Staaten Zweifel am friedlichen Charakter des iranischen Nuklearprogramms. Die Internationale Atomenergie-Organisation (IAEO), der UN-Sicherheitsrat und die E3+3-Staaten (Russland, China, USA, Frankreich, Großbritannien und Deutschland) haben Iran immer wieder zur Zusammenarbeit und Transparenz aufgefordert. Trotz des im November 2013 vereinbarten "Aktionsplans" ist nach wie vor fraglich, inwiefern Teheran den in zahlreichen Resolutionen beschlossenen Auflagen des Sicherheitsrats und der IAEO nachgekommen ist, sein Nuklearprogramm zu suspendieren und mit der IAEO zusammenzuarbeiten, um die Fragen der internationalen Gemeinschaft nach einer möglichen militärischen Dimension des Programms zu klären. Angesichts der konfrontativen, zuweilen aggressiven Rhetorik der iranischen Regierung gegenüber Israel besteht die Befürchtung, dass sich eine mögliche Drohung mit einer Nuklearwaffe vor allem gegen Jerusalem richten würde.

Seit 2003 verfolgt die deutsche Politik im Kontext der E3+3-Verhandlungen mit Iran daher nicht nur das Ziel, das globale Nichtverbreitungsregime zu erhalten und einen regionalen, nuklearen Rüstungswettlauf am arabisch-persischen Golf zu verhindern, sondern daneben auch die Absicht, Israels Sicherheit dadurch zu gewährleisten, dass die iranischen Anreicherungsbemühungen begrenzt und dem Kontrollregime der IAEO unterworfen werden. Einerseits bieten die E3+3-Akteure Iran dabei eine umfassende Kooperation für den Fall an, dass er in der Frage seines Nuklearprogramms mit den internationalen Organisationen kooperiert. Andererseits dient das internationale Sanktionsregime dem Ziel, Iran zum Einlenken in der Nuklearfrage zu bewegen. Bis zu einer endgültigen Vereinbarung, für die nunmehr der Verhandlungszeitraum bis zum 30. Juni 2015 verlängert worden ist, wird auch Berlin am modifizierten Sanktionsregime festhalten. Zugleich hat Deutschland Israel in den vergangenen Jahren immer von einem Militärschlag gegen Iran abgeraten und, wie ausgeführt, das israelische Abschreckungspotenzial mit aufgebaut.

Internationale Dimension: Unterstützung in multilateralen Organisationen

Die dritte Dimension der deutschen Verpflichtung zugunsten Israels umfasst eine Haltung in internationalen Organisationen, die die eigene Politik (respektive das entsprechende Abstimmungsverhalten) an den Interessen beziehungsweise der Sicherheit Israels orientiert. Dies ist vor allem augenfällig bei derjenigen Dimension des israelisch-palästinensischen Konfliktes, die in den Vereinten Nationen ausgetragen wird. Versuchen, dem Anliegen der palästinensischen Staatlichkeit durch eine völkerrechtliche Aufwertung der Palästinensischen Gebiete in den UN Auftrieb zu verschaffen, haben Bundesregierungen immer skeptisch gegenüber gestanden. So gehörte Deutschland zu den 41 Staaten, die sich im November 2012 in der UN-Generalversammlung bei der Abstimmung über eine Anerkennung Palästinas als beobachtendes Nicht-Mitglied enthielten. In diesem Sinne hat sich die Bundesregierung bislang auch immer geweigert, eine völkerrechtliche Anerkennung Palästinas zu unterstützen, denn dies schade den Bemühungen für neue Verhandlungen zwischen Israelis und Palästinensern.

Zuletzt hat dies Angela Merkel im November 2014 betont, da innerhalb der EU zunehmend die Position erodiert, Palästina als Staat erst nach einer Verhandlungslösung mit Israel anzuerkennen. Denn die Parlamente in Schweden, Großbritannien und Frankreich haben Ende 2014 entsprechende Beschlüsse gefasst, auch wenn diese vorwiegend symbolische Bedeutung besitzen. Ähnlich zurückhaltend haben sich deutsche Regierungsvertreter in der aktuellen Debatte über einen Beitritt Palästinas zum Internationalen Strafgerichtshof geäußert. Mit der Unterzeichnung des sogenannten Rom-Statuts hat der palästinensische Präsident Mahmud Abbas den Beitritt zu diesem Gericht in die Wege geleitet. Da dieses prinzipiell auch für Verbrechen in Palästina einschließlich des Gazastreifens zuständig wäre, könnten in Zukunft grundsätzlich auch israelische Politiker und Militärs für schwere Kriegsverbrechen auf palästinensischem Gebiet in Den Haag belangt werden.

Fazit

Diese kurzen Betrachtungen unterstreichen das Wesen der seit 2008 geltenden rhetorischen Verknüpfung von Israels Sicherheit mit der deutschen Staatsräson: Es handelt sich nicht um eine neue Leitlinie, aus der sich präzise Schritte für das zukünftige außenpolitische Handeln der Bundesrepublik ableiten lassen. Und in der Tat lässt sich auch nicht erkennen, was denn in den vergangenen sieben Jahren anders in den deutsch-israelischen Beziehungen geworden wäre. Vielmehr hat die Bundeskanzlerin mit ihrem Diktum einen Rahmen aufgespannt, mit dem alle bereits existierenden Grundentscheidungen der deutschen Israelpolitik zum wiederholten Male bekräftigt und programmatisch überwölbt wurden.

Geht man der Frage nach, warum Angela Merkel sich gerade zu diesem Zeitpunkt geäußert hat beziehungsweise überhaupt die Notwendigkeit gesehen hat, sich in diese Richtung zu äußern, so wird vor allem in Rechnung zu stellen sein, dass die innenpolitische Grundierung der deutschen Israelpolitik in jüngster Zeit einem erheblichen Wandel unterliegt. So verweisen viele Beobachter seit Jahren darauf, dass die grundsätzlich proisraelische Orientierung der deutschen Politik von weiten Teilen der Bevölkerung nicht länger geteilt wird. Im Gegenteil ist derjenige Anteil gestiegen, der Israel gegenüber eher kritisch eingestellt ist, was bis in Teile der Exekutive und Legislative hineinreicht. Aus nachvollziehbaren Gründen ist dies vor allem dann der Fall, wenn der arabisch-israelische beziehungsweise der israelisch-palästinensische Konflikt militärisch eskaliert, wie in den vergangenen Jahren mit trauriger Regelmäßigkeit geschehen, oder wenn es den Anschein hat, dass die israelische Armee unverhältnismäßig Gewalt einsetzt. Diese Kritik manifestiert sich dann zum Beispiel in Empfehlungen, die bilaterale Rüstungszusammenarbeit einzustellen oder EU-Handelsbegünstigungen für Israel auszusetzen oder gar vollständig zu streichen.

Aber auch die grundsätzliche Frage, ob Deutschland eine besondere Verantwortung für Israel trage beziehungsweise Israels Sicherheit Teil der deutschen Staatsräson sei, wird von weiten Teilen der deutschen Öffentlichkeit zunehmend anders beantwortet als von den politischen Eliten. Auffällig ist die deutlich kritischere Haltung vor allem in Ostdeutschland – hier wirkt möglicherweise das schwierige Verhältnis der DDR zu Israel ohne formelle diplomatische Beziehungen nach. Daneben fällt auf, dass vor allem auch jüngere Menschen eine besondere Verantwortung für Israel ablehnen. Hier wird man vermuten können, dass die wachsende historische Distanz wirkt: Was für weite Teile der Generation derjenigen Deutschen, die noch eigene Erinnerungen an Nationalsozialismus und Holocaust besitzen, ein Eckpfeiler deutscher Außenpolitik geworden ist, verliert für die jüngere Generation zunehmend an Bindewirkung.

Sollte sich an dieser Tendenz in Zukunft nichts ändern, droht die gesellschaftliche Unterfütterung der außenpolitischen Selbstverpflichtung zugunsten Israels auf Dauer immer dünner zu werden. Das muss nicht zwingend zu einem Politikwechsel führen, aber zukünftige Bundesregierungen müssen sich wachsender innenpolitischer Widerstände gewahr sein.