Verteilungsfragen haben in den steuer- und sozialpolitischen Debatten der vergangenen Jahre wieder an Gewicht gewonnen. Tatsächlich ist die ungleiche Verteilung der Einkommen und Vermögen in Deutschland seit Mitte der 1990er Jahre gewachsen. Die Unternehmens- und Vermögenseinkommen legten im Trend zu, während die Masseneinkommen stagnierten und die niedrigen Erwerbseinkommen gesunken sind. Die Umverteilungswirkung von Steuern und sozialen Sicherungssystemen hat diese Wirkungen gemildert, ist aber ebenfalls leicht reduziert worden. Steuern auf hohe Einkommen und Vermögen wurden gesenkt, die indirekten Steuern angehoben und Sozialtransfers abgebaut. Vor diesem Hintergrund und angesichts der Notwendigkeiten der Haushaltskonsolidierung durch Finanzkrise und Schuldenbremse ist in den vergangenen Jahren die Forderung nach höheren Steuern auf hohe Einkommen oder Vermögen lauter geworden.
Zunehmende Einkommensungleichheit
Die zuverlässigste Quelle zur Entwicklung der Einkommensverteilung am aktuellen Rand und im Zeitverlauf ist das Sozio-oekonomische Panel (SOEP). Zur Auflösung der Fußnote[1] Hierbei handelt es sich um eine repräsentative und etablierte Haushaltserhebung, die als Wiederholungsbefragung jährlich durchgeführt wird und detaillierte Informationen zu den Einkommen und sozio-ökonomischen Lebensverhältnissen der Personen und Haushalte erfasst.
Ausgangsgröße für die Einkommensverteilung sind die Markteinkommen der Haushalte, also die Erwerbs- und Vermögenseinkommen vor staatlichen Steuern und Transfers. Hier zeigt sich ein spürbarer Anstieg der Einkommensungleichheit von 1991 bis Mitte der 2000er Jahre, gemessen am Gini-Koeffizienten, dem Standardmaß für die Einkommensungleichheit (vgl. Abbildung 1 in der PDF-Version 1). Zur Auflösung der Fußnote[2] Um die Einkommenssituation von Haushalten unterschiedlicher Größe und Zusammensetzung vergleichen zu können, wird das gesamte Haushaltseinkommen in ein Äquivalenzeinkommen umgerechnet, das ein unter Bedarfsgesichtspunkten modifiziertes Pro-Kopf-Einkommen darstellt. Nach der dabei international üblichen Bedarfsskala ("neue OECD-Äquivalenzskala") erhält der Haushaltsvorstand ein Bedarfsgewicht von eins, weitere erwachsene Personen haben jeweils ein Gewicht von 0,5 und Kinder bis zu 14 Jahren ein Gewicht von 0,3. Unterstellt wird also eine deutliche Kostenersparnis in größeren Haushalten aufgrund der gemeinsamen Haushaltswirtschaft.
In Ostdeutschland war der Anstieg ausgeprägter, aber auch im Westen gingen die Einkommen auseinander, vor allem von 1999 bis 2005. Maßgebliche Gründe für diese Entwicklung sind die steigende Arbeitslosigkeit, geringe Zuwächse bei den Lohneinkommen und staatlichen Transfers, eine Spreizung der Lohneinkommen sowie steigende Unternehmens- und Vermögenseinkommen, die vor allem bei den wohlhabenden Haushalten konzentriert sind. Ferner wurde die Einkommensungleichheit moderat erhöht durch Veränderungen in der Haushaltsstruktur, etwa Zuwächse bei den Single-Haushalten oder von Alleinerziehenden, sowie durch steigende Teilzeitarbeit. Zur Auflösung der Fußnote[3]
Detailliertere Untersuchungen unter Einbeziehung der Top-Einkommen aus der Einkommensteuerstatistik zeigen, dass von 1992 bis 2005 nennenswerte reale Einkommenszuwächse nur bei den reichsten zehn Prozent der Bevölkerung angefallen sind.
Zur Auflösung der Fußnote[4] Davon entfiel wiederum ein beachtlicher Teil auf das reichste ein Prozent. Seit 2005 ist der Trend zunehmender Ungleichheit der Markteinkommen gestoppt. Dies ist vor allem auf die günstige gesamtwirtschaftliche Entwicklung und den dynamischen Arbeitsmarkt zurückzuführen. Selbst die scharfe Rezession der Jahre 2008 und 2009 infolge der Finanzkrise hat sich kaum auf die Einkommensverteilung ausgewirkt. Dank weitreichender Kurzarbeitsregelungen und einer schnellen Erholung der Konjunktur wurde der Trend steigender Beschäftigung und moderater Zuwächse bei den Realeinkommen kaum unterbrochen. Insgesamt ist die Beschäftigung in Deutschland seit 2005 um 2,5 Millionen Personen gestiegen und die Arbeitslosigkeit ist um zwei Millionen Personen gesunken. Gemessen daran hätte die Ungleichheit der Markteinkommen eigentlich deutlicher zurückgehen können. Hier spielt die zunehmende Teilzeitarbeit sowie die Ausweitung des Niedriglohnsektors eine Rolle.
Steuerlastverteilung: moderat progressiv
Bei den verfügbaren Haushaltseinkommen, also den Nettoeinkommen nach der staatlichen Umverteilung durch Sozialtransfers (wie Renten, Arbeitslosengeld, Grundsicherung und andere staatliche Geldleistungen) sowie Steuern und Sozialabgaben, ist der Anstieg der Einkommensungleichheit bis 2005 weniger ausgeprägt, aber ebenfalls spürbar, vor allem im Zeitraum seit 1999 (vgl. Abbildung 2 in der PDF-Version). Die staatliche Umverteilung konnte also die zunehmende Einkommensungleichheit teilweise auffangen. Allerdings hat die Umverteilungswirkung des Steuer- und Transfersystems leicht abgenommen. Die Steuerreformen seit Mitte der 1990er Jahre haben hohe Einkommen und Vermögen entlastet. Die Vermögensteuer wird nicht mehr erhoben, die Einkommensteuerspitzensätze sowie die Unternehmensteuern wurden gesenkt und die Kapitalerträge werden seit 2009 nur noch mit pauschal 25 Prozent Abgeltungsteuer belastet.
Ferner wurden die indirekten Steuern mehrfach angehoben. Dies betrifft vor allem die Mehrwertsteuer, aber auch die Energiesteuern. Diese Steuern wirken "regressiv" bezogen auf die verfügbaren Einkommen, das heißt, sie belasten die armen Haushalte in Relation zum Einkommen deutlich stärker als die wohlhabenden Haushalte, die einen größeren Teil ihres Einkommens sparen und einen geringeren Anteil für Energie ausgeben.
Die Sozialreformen haben dagegen die Ungleichheit nur wenig beeinflusst. So hat etwa die Einführung der Grundsicherung 2005 zwar für viele Bezieher der früheren Arbeitslosenhilfe finanzielle Nachteile gebracht. Zugleich wurden aber die Grundsicherungsleistungen teilweise ausgeweitet. Zur Auflösung der Fußnote[5]
Analysen zur Steuerlastverteilung zeigen, dass die Einkommensbesteuerung tatsächlich deutlich progressiv ist, also bei höheren Einkommen steigende Steuerbelastungen bewirkt. Zur Auflösung der Fußnote[6] Während die ärmeren Haushalte bis zu den mittleren Einkommen aufgrund von Freibeträgen und steuerfreien Einkünften wie etwa den Sozialtransfers weniger Steuern zahlen, steigen die effektiven Steuerbelastungen für die reichsten zehn Prozent der Bevölkerung auf etwa 22 Prozent und für die reichsten ein Prozent auf etwa 35 Prozent. Dabei sind Unternehmensteuern und Steuervergünstigungen berücksichtigt.
Allerdings sind die Steuerbelastungen der Topverdiener durch die Steuersenkungen bis 2005 spürbar gesunken. Die Einkommen- und Unternehmensteuern machen zudem nur die Hälfte des gesamten Steueraufkommens aus. Die andere Hälfte entfällt auf die indirekten Steuern, die in den vergangenen Jahren gestiegen sind. Diese belasten die ärmeren Bevölkerungsschichten relativ gesehen stärker. Daher ist die gesamte Steuerlastverteilung nur moderat progressiv.
Zur Auflösung der Fußnote[7]
Vermögen stark konzentriert
Die Vermögen sind wesentlich stärker konzentriert als die Einkommen. Das gilt jedenfalls für die Sach- und Finanzvermögen im engeren Sinne wie Immobilien-, Geld- und Finanzvermögen, Unternehmensbeteiligungen, abzüglich Schulden auf die Vermögenswerte (Nettovermögen). So ergeben Analysen auf Grundlage des Sozio-oekonomischen Panels einschließlich einer Zuschätzung für die sehr wohlhabenden Personen, dass vom gesamten Nettovermögen der privaten Haushalte (ohne Altersvorsorgevermögen und Hausrat) im Jahr 2007 zwei Drittel auf die reichsten zehn Prozent entfallen, 36 Prozent auf die reichsten ein Prozent und noch 23 Prozent auf die reichsten 0,1 Prozent. Zur Auflösung der Fußnote[8]
Höhere Vermögen dieser Art vermitteln Sicherheit, Unabhängigkeit sowie gegebenenfalls auch wirtschaftlichen und sozialen Einfluss. Hierin wird häufig eine besondere steuerliche Leistungsfähigkeit gesehen, die eine zusätzliche Besteuerung höherer Vermögen oder Vermögenseinkommen begründen kann. Die Vermögensverteilung im weiteren Sinne, bei der auch die Lohneinkommen zum "Humankapital" oder die Sozialtransfers zum "Sozialvermögen" kapitalisiert werden, nähert sich naturgemäß der Einkommensverteilung an.
Zur Auflösung der Fußnote[9]
Vorschläge für höhere "Reichensteuern"
Vor dem Hintergrund der gestiegenen Ungleichheit bei Einkommen und Vermögen sowie angesichts der Notwendigkeiten der Haushaltskonsolidierung durch Finanzkrise und Schuldenbremse werden in den vergangenen Jahren höhere "Reichensteuern" vorgeschlagen. Mögliche Anknüpfungspunkte hierfür sind der Einkommensteuerspitzensatz, die Unternehmen- und Kapitaleinkommensteuern, die Erbschaftsteuer, die Wiederbelebung der Vermögensteuer oder der Erhebung einer einmaligen Vermögensabgabe. Inzwischen gibt es sogar Initiativen von Millionären, die höhere Steuern auf höhere Einkommen und Vermögen für gerechtfertigt halten. Zur Auflösung der Fußnote[10]
Beim Spitzensatz der Einkommensteuer dürfte es in Deutschland wieder Spielraum nach oben geben. Zur Auflösung der Fußnote[11] Länder wie etwa Frankreich oder Großbritannien haben bereits die Spitzensteuersätze angehoben. Anders als bei den Unternehmen- und Kapitaleinkommensteuern scheint der internationale Steuersenkungswettlauf hier zu Ende gegangen zu sein. Der Spitzensteuersatz in Höhe von 45 Prozent wird in Deutschland zurzeit erst ab einem steuerpflichtigen Einkommen von 250.730 Euro erhoben. Eine Erhöhung auf 49 Prozent würde etwa 1,7 Milliarden Euro Steuermehreinnahmen erbringen, unter Vernachlässigung von "Ausweichreaktionen" der Steuerpflichtigen. Soll der Spitzensteuersatz von 49 Prozent schon ab einem steuerpflichtigen Einkommen von 100.000 Euro gelten, könnte dies etwa 4,5 Milliarden Euro Steuermehreinnahmen pro Jahr erbringen.
Allerdings werden die "wirklich Reichen" mit "millionenschweren" Unternehmensbeteiligungen von einer Erhöhung des Spitzensteuersatzes nicht belastet. Denn die Gewinne von Kapitalgesellschaften unterliegen auf Unternehmensebene nur der Gewerbe- und Körperschaftsteuer und werden bei der Ausschüttung an die Inhaber nur noch mit 25 Prozent Abgeltungsteuer plus Solidaritätszuschlag belastet. Die progressive Belastung der Kapitaleinkünfte bei der persönlichen Einkommensteuer wurde 2009 abgeschafft. Wer also die hohen Einkommen stärker belasten will, muss diese Regelungen ändern oder hohe Vermögen belasten.
Angesichts der starken Vermögenskonzentration können Steuern auf hohe Vermögen oder Vermögenseinkünfte ein spürbares Steueraufkommen erzielen, auch wenn sie mit hohen Freibeträgen auf die wirklich Wohlhabenden beschränkt werden.
Zur Auflösung der Fußnote[12] Selbst bei einem hohen persönlichen Freibetrag von einer Million Euro (bei Ehepaaren also zwei Millionen Euro) und einem Freibetrag für das Betriebsvermögen von fünf Millionen Euro ergibt sich noch eine Bemessungsgrundlage von 1,4 Billionen Euro oder 56 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP). Eine Vermögensteuer oder Vermögensabgabe in Höhe von einem Prozent auf diese Steuerbasis könnte somit ein Steueraufkommen von 14 Milliarden Euro oder 0,6 des BIP erzielen, unter Vernachlässigung von "Ausweichreaktionen" der Steuerpflichtigen. Steuerpflichtig wären etwa 300.000 Personen, das entspricht den reichsten 0,6 Prozent der Bevölkerung. Wenn man die Steuer bereits ab einem Freibetrag von 500.000 Euro persönlichem Vermögen erhebt, steigt die Bemessungsgrundlage auf 1,7 Billionen Euro, bei 250.000 Euro wären es sogar 2,3 Billionen Euro. Allerdings wären damit deutlich mehr Steuerpflichtige betroffen.
Wirtschaftliche Wirkungen beachten, Steuervermeidung einschränken
Kritiker von "Reichensteuern" befürchten Anpassungs- und Ausweichreaktionen der Steuerpflichtigen, die das Mehraufkommen begrenzen und nachteilige wirtschaftliche Wirkungen auslösen. Dies ist auch der Grundgedanke der berühmten "Laffer-Kurve", die seit den 1980er Jahren die steuerpolitischen Debatten stark beeinflusst hat. Zur Auflösung der Fußnote[13] Demnach seien Steuern bei zunehmender Belastung leistungsfeindlich und lösten Steuervermeidung aus. Ab einem bestimmten Niveau erzielten Steuererhöhungen daher kein Zusatzaufkommen mehr.
Neuere empirische Studien zeigen, dass es tatsächlich spürbare Anpassungsreaktionen geben kann, die das Mehraufkommen bei Steuererhöhungen begrenzen. Zur Auflösung der Fußnote[14] Allerdings sind die Effekte zumeist begrenzt. Das gilt auch für die Steuerpflichtigen mit höheren Einkommen. Berechnungen mit "Optimalsteuermodellen" zeigen, dass die Spitzensteuersätze deutlich höher ausfallen könnten, wenn die Steuervermeidung stärker eingeschränkt werden könnte. Zur Auflösung der Fußnote[15] Denn die Steuerpflichtigen mit höheren Einkommen reagieren nur wenig mit ihrem grundlegenden realwirtschaftlichen Leistungsverhalten auf die Besteuerung, also etwa bei Arbeitszeit und -umfang, Bildungs- und Karriereentscheidungen. Dafür reagieren sie mit Steuergestaltungen. Das komplizierte Steuerrecht sowie die komplexen und zunehmend internationalisierten Verhältnisse in Wirtschaft und Gesellschaft bieten viele Möglichkeiten hierzu.
Die meisten Steuergestaltungsmöglichkeiten sind aber nicht naturgegeben. Sie beruhen auf Unzulänglichkeiten bei der Einkommensermittlung und beim Vollzug der Besteuerung, expliziten Steuervergünstigungen oder Steuerarbitrage zwischen Gebietskörperschaften. Diese Unzulänglichkeiten können zumindest längerfristig weiter begrenzt werden, politischer Wille und steuertechnische Möglichkeiten vorausgesetzt. Hieran hat die Steuerpolitik in den vergangenen Jahren bereits gearbeitet. Angesichts der zunehmenden Internationalisierung erfordert dies auch eine stärkere internationale Koordinierung der Steuerpolitik und Zusammenarbeit der Finanzbehörden.