Politische Verfasstheit der kommunalen Ebene | Parlamentarismus | bpb.de

Am 12. Februar 2012 wurde der nach dem Unglück bei der Loveparade 2010 in die Kritik geratene Duisburger Oberbürgermeister Adolf Sauerland im Rahmen eines Bürgerentscheids abgewählt. Die Abwahl konnte jedoch erst initiiert werden, nachdem der nordrhein-westfälische Landtag durch eine Änderung der Gemeindeordnung – die als "Lex Sauerland" bekannt geworden ist – die Möglichkeit zur Einleitung des Abwahlverfahrens über ein Bürgerbegehren eingeführt hatte. Davor war nur der Duisburger Stadtrat in der Lage, ein Abwahlverfahren zu initiieren: mit einer Mehrheit von mindestens zwei Dritteln seiner Mitglieder, die jedoch im Fall Sauerland nicht erreicht werden konnte.

Die Abwahl von Sauerland hat Licht auf ein Feld geworfen, das von Medien, Gesellschaft und Politikwissenschaft im Allgemeinen eher wenig beachtet wird: die politische Verfasstheit der kommunalen Ebene. Betrachtet man diese sowie deren Entwicklung in den Flächenbundesländern, sind drei Dinge festzustellen: Erstens haben die politischen Strukturen auf kommunaler Ebene wie auf keiner anderen politischen Ebene in Deutschland einen Wandel erfahren. Zweitens lässt sich eine gewisse Tendenz zur Vereinheitlichung der politischen Architektur auf kommunaler Ebene feststellen. Drittens existieren sowohl vor als auch nach dem angesprochenen Wandel signifikante Unterschiede zu den politischen Strukturen auf Bundes- und Landesebene.

Diese Entwicklungen und Spezifika werden im Folgenden beleuchtet und systematisch eingeordnet. Dabei erfolgt eine Konzentration auf die 13 Flächenbundesländer, zumal in den Stadtstaaten (naturgemäß) abweichende Ausformungen der politischen Strukturen existieren. Im Mittelpunkt der Betrachtungen stehen die Legitimation beziehungsweise die Wahl sowie die Abberufung beziehungsweise die Abwahl der "kommunalen Regierungschefs" – wobei zur Vereinfachung nur die Position der Bürgermeister fokussiert wird (unabhängig davon, welche konkreten Führungsfunktionen mit diesem Amt verbunden sind). Schließlich werden mit der Legitimation und der Abberufung der Regierungschefs die zentralen Funktionsmechanismen eines Regierungssystems deutlich.

Die Legitimation beziehungsweise die Wahl der Regierungschefs können in demokratischen Regierungssystemen direkt oder indirekt erfolgen: direkt (durch Volkswahl) in präsidentiellen Regierungssystemen und indirekt (durch das Parlament) in parlamentarischen Regierungssystemen. Als wichtigeres Kriterium zur Unterscheidung von Regierungssystemen wird jedoch die Möglichkeit zur Abberufung beziehungsweise Abwahl des Regierungschefs (oder der Regierung) durch das Parlament aus politischen Gründen betrachtet, die in parlamentarischen Regierungssystemen gegeben und in präsidentiellen Regierungssystemen nicht gegeben ist. Für Winfried Steffani ist dieses Merkmal sogar das alleinige zur Unterscheidung von Regierungssystemen: "Das abstrakt formulierte, jedoch durch seine maßgebliche politisch-praktische Relevanz ausgezeichnete Kriterium zur Unterscheidung präsidentieller und parlamentarischer Regierungssysteme sehe ich im parlamentarischen Misstrauensvotum mit zwingender Rücktrittsfolge beziehungsweise, wie dies üblicherweise in Großbritannien der Fall ist, der Folge einer Auflösung des Parlaments und dessen anschließender Neuwahl."

Legitimation der Bürgermeister

Lange Zeit wurden die Bürgermeister in den meisten Flächenbundesländern von den "Kommunalparlamenten" beziehungsweise der Kommunalvertretung (wie dem Gemeinderat) gewählt, was den "kommunalen Regierungssystemen" mit Blick auf das Kriterium der Legitimation der "Regierungschefs" den Charakter eines parlamentarischen Regierungssystems verlieh. Nur in Bayern und Baden-Württemberg werden die Bürgermeister bereits seit 1952 beziehungsweise 1956 direkt gewählt. Schließlich ist die Direktwahl (neben der vergleichsweise starken Position der Bürgermeister im kommunalen Gefüge) ein Wesensmerkmal der sogenannten Süddeutschen Ratsverfassung. Die anderen Flächenbundesländer führten die Direktwahl erst in den 1990er Jahren ein: Hessen 1991, Brandenburg und Rheinland-Pfalz 1993, Nordrhein-Westfalen, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen und das Saarland 1994, Niedersachsen und Schleswig-Holstein 1996 sowie Mecklenburg-Vorpommern 1999.

Ursächlich für die Reformen war unter anderem die hohe Popularität direktdemokratischer Elemente in der Bevölkerung. Zudem hat die kommunale Verfassungsentwicklung in den ostdeutschen Bundesländern zu entsprechenden Weichenstellungen und einem zusätzlichen Reformdruck in den westdeutschen Bundesländern geführt. Hinzu kamen die Folgen der kommunalen Finanzkrise der 1980er Jahre, die weithin "Forderungen nach Struktur- und Steuerungsveränderungen" in den Gemeinden nach sich zogen. An die Einführung der Direktwahl wurden letztlich viele – mehr oder weniger plausible – Ziele und Hoffnungen geknüpft, etwa der Politikmüdigkeit entgegenzuwirken, das "Nominierungsmonopol" der Parteien aufzubrechen, die Qualität der Kommunalpolitik zu verbessern sowie die Steuerungsfähigkeit, Verantwortlichkeit und Transparenz zu erhöhen.

Indem mittlerweile in allen Flächenbundesländern die (hauptamtlichen) Bürgermeister direkt gewählt werden, existieren zwei wesentliche Unterschiede zwischen der kommunalen Ebene sowie der Bundes- und Landesebene: Die Bürgermeister haben im Gegensatz zu Bundeskanzlern und zu den Ministerpräsidenten eine direkte und damit eine stärkere Legitimation, aber nicht zwingend eine "parlamentarische" Mehrheit – über die Bundeskanzler und Ministerpräsidenten in der Regel (mit Ausnahme von Minderheitsregierungen) verfügen. Dadurch erhalten die "kommunalen Regierungssysteme" mit Blick auf das Kriterium der Legitimation der "Regierungschefs" einen präsidentiellen Charakter. Das Problem einer fehlenden Mehrheit der Bürgermeister in ihren Kommunalvertretungen dürfte sich allerdings aufgrund der geringe(re)n Bedeutung der Parteipolitik auf kommunaler Ebene bei Weitem nicht so negativ auswirken wie auf Bundes- oder Landesebene. Zudem wird durch die Direktwahl vermieden, dass die Bürgermeister in den Kommunalvertretungen hinter dem Rücken und möglicherweise gegen den Willen der Wähler bestimmt werden.

Erhält ein Kandidat oder eine Kandidatin im Rahmen der Direktwahl keine absolute Mehrheit, findet in der Regel eine Stichwahl statt. Ausnahmen bilden Baden-Württemberg und Sachsen, wo noch einmal neu gewählt wird und dann die relative Mehrheit ausreichend ist, sowie Niedersachsen, wo die Stichwahl 2010 abgeschafft wurde. Dafür sprachen sicherlich die hohen Kosten (bei einer zu erwartenden hohen Zahl an Stichwahlen) sowie die abnehmende Wahlbeteiligung im zweiten Wahlgang.

Die Länge der Amtsperiode der Bürgermeister variiert stark und liegt in den Flächenbundesländern für die hauptamtlichen Bürgermeister zwischen sechs und zehn Jahren: sechs Jahre in Bayern, Hessen, Nordrhein-Westfalen und Thüringen, sechs bis acht Jahre in Schleswig-Holstein (nach der Regelung in der jeweiligen Hauptsatzung), sieben Jahre in Sachsen und Sachsen-Anhalt, sieben bis neun Jahre in Mecklenburg-Vorpommern (nach der Regelung in der jeweiligen Hauptsatzung), acht Jahre in Baden-Württemberg, Brandenburg, Niedersachsen und Rheinland-Pfalz sowie zehn Jahre im Saarland. Dabei wird deutlich, dass die Amtsperioden der Bürgermeister im Vergleich zur Amtszeit der Bundeskanzler, zum Teil auch im Vergleich zu den Amtszeiten der Ministerpräsidenten, relativ lang sind. Dies ist in vielerlei Hinsicht sinnvoll, etwa mit Blick auf die Stabilität, die Unabhängigkeit, die geringe politische Partizipation auf kommunaler Ebene (die sich in einer niedrigen Wahlbeteiligung manifestiert), die aufwändige Rekrutierung von geeignetem politischem Personal oder die Bereitschaft von geeigneten Kandidaten, sich für das Amt zur Verfügung zu stellen, sowie natürlich auch die Kosten für den Wahlgang selbst.

Abberufung der Bürgermeister

Lange Zeit bestand in den Flächenbundesländern keine Möglichkeit, Bürgermeister aus politischen Gründen abzuberufen, was den "kommunalen Regierungssystemen" mit Blick auf das Kriterium der Abberufung der "Regierungschefs" den Charakter eines präsidentiellen Regierungssystems verlieh. Allerdings wurde in den 1970er Jahren in insgesamt vier Flächenbundesländern der Kommunalvertretung – als "demokratisches Korrektiv" – die Möglichkeit gegeben, die Bürgermeister aus politischen Gründen abzuwählen: 1973 in Rheinland-Pfalz und im Saarland sowie 1979 in Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen.

Mittlerweile können in nahezu allen Flächenbundesländern die Bürgermeister aus politischen Gründen abgewählt werden – mit Ausnahme von Bayern und Baden-Württemberg, wo eine Amtsenthebung nur infolge von strafrechtlichen oder disziplinarischen Vergehen der Amtsinhaber sowie bei Feststellung der Dienstunfähigkeit möglich ist. In allen anderen Ländern wurde die Möglichkeit zur Abwahl im Zuge der Einführung der Direktwahl der Bürgermeister neu geregelt: in Hessen 1992, in Brandenburg und Rheinland-Pfalz 1993, in Nordrhein-Westfalen, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen und im Saarland 1994, in Niedersachsen und Schleswig-Holstein 1996 sowie in Mecklenburg-Vorpommern 1999. In den genannten Ländern ist eine Abwahl der Bürgermeister aus politischen Gründen prinzipiell möglich. Damit existiert auf kommunaler Ebene mehrheitlich eine Struktur, die mit Blick auf das Kriterium der Abberufung der "Regierungschefs" Züge eines parlamentarischen Regierungssystems trägt. Schließlich können "Regierungschefs" wie im parlamentarischen Regierungssystem und damit wie auf Bundes- und Landesebene aus politischen Gründen abberufen werden.

Allerdings zeigen sich mit Blick auf das Kriterium der Abberufung der "Regierungschefs" zwei wesentliche Unterschiede zum (allgemeinen) Grundmuster eines parlamentarischen Regierungssystems: Zum einen ist die Abberufung nur unter erschwerten Voraussetzungen möglich, zum anderen erfolgt sie – zumindest final – nicht durch das Parlament, sondern per Bürgerentscheid. Letzteres ist mit Blick auf die Legitimation konsequent: Wenn die Bürgermeister vom Wahlvolk direkt gewählt werden, sollten sie – zumindest final – auch nur vom Wahlvolk, also direkt, wieder abgewählt werden können. Wären die Kommunalvertretungen nicht nur in der Lage, die Abwahl einzuleiten, sondern auch vorzunehmen, würden sie in die direkte Legitimation der Bürgermeister eingreifen und könnten die Bürgermeister mit unterschiedlicher Wertigkeit legitimiert und abberufen werden. Zudem könnten neu gewählte Bürgermeister, die eine hinreichende (qualifizierte) Mehrheit in der Kommunalvertretung gegen sich haben, (im Extremfall) unmittelbar nach ihrer Wahl wieder ihres Amtes enthoben werden.

In allen Flächenbundesländern, in denen die Bürgermeister abgewählt werden können, erfolgt dies über einen Bürgerentscheid mit einem Quorum für die Beteiligung beziehungsweise für die Stimmen für die Abwahl. In der Regel muss sich ein Mindestanteil der Wahlberechtigten beteiligen und mehrheitlich für die Abwahl stimmen. Dieser liegt in Schleswig-Holstein bei 20 Prozent, in Brandenburg und Niedersachsen bei 25 Prozent, in Hessen, Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt, Thüringen und im Saarland bei 30 Prozent sowie in Sachsen bei 50 Prozent. In Mecklenburg-Vorpommern müssen mindestens ein Drittel der Wahlberechtigten abstimmen und davon mindestens zwei Drittel für die Abwahl stimmen. In Nordrhein-Westfalen müssen eine Mehrheit der Abstimmenden und zugleich mindestens 25 Prozent der Wahlberechtigten für die Abwahl stimmen.

Es wird deutlich, dass die Hürden für die Abwahl der Bürgermeister sehr unterschiedlich sind. Ein hohes Quorum, wie etwa in Sachsen oder in Nordrhein-Westfalen, erschwert natürlich die Abwahl der Bürgermeister, erscheint aber aus zwei Gründen sinnvoll: Zum einen wird die Regierbarkeit und Stabilität auf kommunaler Ebene gesichert beziehungsweise vermieden, dass Bürgermeister sich permanent einem Abwahlprozess stellen müssen oder gar unentwegt aus dem Amt entfernt werden. Zum anderen wird vermieden, dass eine engagierte Minderheit einen Bürgermeister gegen den Willen einer nicht partizipationswilligen Mehrheit aus dem Amt entfernt.

Von zentraler Bedeutung ist neben der Frage, wie sich die Abwahl vollzieht, die Frage, wie ein Abwahlverfahren eingeleitet werden kann. In allen Flächenbundesländern, in denen eine Abwahl der Bürgermeister möglich ist, kann das Abwahlverfahren von den Mitgliedern der Kommunalvertretung beantragt und beschlossen werden. Für die Beschlussfassung ist in Brandenburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein, Thüringen und im Saarland eine Mehrheit von mindestens zwei Dritteln sowie in Niedersachsen und Sachsen eine Mehrheit von mindestens 75 Prozent der Mitglieder der Kommunalvertretung erforderlich. In Sachsen-Anhalt reicht indessen die Mehrheit von mindestens 75 Prozent der anwesenden Mitglieder. Die Beantragung bedarf in Brandenburg, Hessen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und im Saarland einer Mehrheit von mindestens 50 Prozent sowie in Niedersachsen einer Mehrheit von mindestens 75 Prozent der Mitglieder der Kommunalvertretung. In Sachsen-Anhalt reicht die Mehrheit von mindestens zwei Dritteln der anwesenden Mitglieder. In Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Schleswig-Holstein und Thüringen kann sogar ein Mitglied allein einen entsprechenden Antrag einbringen. Dabei wird deutlich, dass zumindest der Beschluss, ein Abwahlverfahren einzuleiten, in allen betroffenen Flächenbundesländern einer qualifizierten Mehrheit bedarf – was mit Blick auf die Regierbarkeit bzw. Stabilität auf kommunaler Ebene zweifelsohne sinnvoll erscheint.

In vier Flächenbundesländern (Brandenburg, Sachsen, Schleswig-Holstein und Nordrhein-Westfalen) können alternativ zu den Kommunalvertretungen im Rahmen eines Ratsbegehrens auch die Bürgerinnen und Bürger im Rahmen eines Bürgerbegehrens Abwahlverfahren einleiten. Dafür liegt in Schleswig-Holstein das Quorum bei 20 Prozent der Wahlberechtigten.

In den anderen betroffenen Bundesländern hängt das Quorum von der Einwohnerzahl der Kommune ab: In Brandenburg liegt es in Kommunen bis 20000 Einwohner bei 25 Prozent, in Kommunen zwischen 20000 und 60000 Einwohner bei 20 Prozent und in Kommunen ab 60000 Einwohner bei 15 Prozent der Wahlberechtigten; in Nordrhein-Westfalen in Kommunen bis 50000 Einwohner bei 20 Prozent, in Kommunen zwischen 50000 und 100000 Einwohner bei 17,5 Prozent und in Kommunen ab 100000 Einwohner bei 15 Prozent der Wahlberechtigten; in Sachsen in Kommunen bis 100000 Einwohner bei einem Drittel und in Kommunen ab 100000 Einwohner (nach der Regelung in der jeweiligen Hauptsatzung) zwischen 20 Prozent und einem Drittel der Wahlberechtigten. Folglich nimmt in Brandenburg und in Nordrhein-Westfalen das Quorum mit zunehmender Bevölkerungszahl ab. In Sachsen ist eine derartige Abstufung in Kommunen ab 100000 Einwohner möglich.

Vor dem Hintergrund der sozialpsychologischen Erkenntnis, dass die Aktivität Einzelner in Gruppen mit zunehmender Größe im Allgemeinen abnimmt, erscheint eine derartige Regelung durchaus sinnvoll. So zeigen etwa auch empirische Untersuchungen am Beispiel von Kommunalwahlen in Baden-Württemberg im Zeitraum von 1973 und 2003, dass die Wahlbeteiligung mit zunehmender Bevölkerungszahl eine abnehmende Tendenz aufweist.

Dass die Möglichkeit, ein Abwahlverfahren im Rahmen eines Bürgerbegehrens (bei einem relativ niedrigen Quorum) einzuleiten und die Abwahl anschließend (bei einem relativ niedrigen Quorum) per Bürgerentscheid zu beschließen, durchaus zu einer sehr hohen Anzahl an (erfolgreichen) Abwahlverfahren führen kann, zeigt der Fall Brandenburg. Dort wurden bis 2008 34 Abwahlverfahren durchgeführt, wovon 17 durch ein Bürgerbegehren eingeleitet wurden und 23 erfolgreich waren.

Damit war Brandenburg von den Bundesländern, in denen ein Abwahlverfahren per Bürgerbegehren eingeleitet werden kann, geraume Zeit das einzige, in dem von diesem Instrument auch (rege) Gebrauch gemacht wurde. Der "Spiegel" sprach in diesem Zusammenhang 1996 vom "Bürgermeisterkegeln". Dies ist primär auf das sehr niedrige Quorum zurückzuführen (zehn Prozent der Wahlberechtigten), das in Brandenburg bis 1998 für die Einleitung des Abwahlverfahrens galt. Schließlich wurden in der Geltungszeit dieses niedrigen Quorums (von 1993 und 1998) 15 Abwahlverfahren eingeleitet – und infolgedessen eine Erhöhung des Quorums vorgenommen.

Ansonsten wurden bis 2008 nur in zwei anderen Bundesländern mehr als zehn Abwahlverfahren eingeleitet: in Sachsen in elf Fällen, wovon vier erfolgreich waren, und in Sachsen-Anhalt in 19 Fällen, wovon elf erfolgreich waren. In allen anderen Bundesländern waren die Zahlen in dem entsprechenden Zeitraum zum Teil deutlich niedriger: Hessen (9 durchgeführt/7 erfolgreich), Mecklenburg-Vorpommern (2/1), Niedersachsen (2/2), Nordrhein-Westfalen (3/2), Rheinland-Pfalz (2/1), Schleswig-Holstein (2/0) und Thüringen (6/4). Im Saarland ist es bis zu diesem Zeitpunkt sogar noch nie zu einem Abwahlverfahren gekommen.

Dabei wird deutlich, dass Abwahlverfahren nur sehr selten eingeleitet werden und noch seltener erfolgreich sind. Dies hängt sicherlich nicht zuletzt mit den relativ hohen Hürden zur Abwahl der Bürgermeister zusammen. Letztlich zeigt sich, dass zwar eine Abwahl der Bürgermeister aus politischen Gründen möglich ist, aufgrund der verhältnismäßig hohen Hürden aber nur bei gröberen politischen Verfehlungen praktiziert werden kann.

Fazit

Die politischen Strukturen auf kommunaler Ebene haben in den Flächenbundesländern in den 1990er Jahren einen deutlichen Wandel erfahren: Einerseits wurde die Direktwahl der Bürgermeister flächendeckend eingeführt, andererseits wurde – mit Ausnahme von Bayern und Baden-Württemberg – die Abwahl der Bürgermeister per Bürgerentscheid ermöglicht. Trotz unterschiedlicher Regelungen im Detail lässt sich eine gewisse Tendenz zur Vereinheitlichung der politischen Architektur auf kommunaler Ebene feststellen.

Eine Einordnung der „kommunalen Regierungssysteme“ fällt dennoch schwer: Vor dem Wandel in den 1990er Jahren hatten die meisten „kommunalen Regierungssysteme“ mit Blick auf das Kriterium der Legitimation der "Regierungschefs" den Charakter eines parlamentarischen Regierungssystems und mit Blick auf das Kriterium der Abberufung der "Regierungschefs" den Charakter eines präsidentiellen Regierungssystems. Nach dem Wandel zeigen die "kommunalen Regierungssysteme" mit Blick auf das Kriterium der Legitimation des "Regierungschefs" den Charakter eines präsidentiellen Regierungssystems und mit Blick auf das Kriterium der Abberufung der "Regierungschefs" – mit gewissen Einschränkungen – Züge eines parlamentarischen Regierungssystems. Damit sind sowohl vor als auch nach dem angesprochenen Wandel signifikante Unterschiede zwischen den politischen Strukturen auf kommunaler Ebene und den politischen Strukturen auf Landes- und Bundesebene festzustellen.