Neugründung der Länder und Rückkehr zur kommunalen Selbstverwaltung | Lange Wege der Deutschen Einheit | bpb.de

An der Spitze der Verwaltungsorganisation der DDR stand der Ministerrat als Regierung der DDR (Art. 76 Abs. 1 DDR-Verfassung von 1968). Er leitete, koordinierte und kontrollierte die Tätigkeit der Ministerien, der anderen zentralen Staatsorgane sowie der Räte der Bezirke (vgl. Art. 78 Abs. 1). Der Schwerpunkt seiner Tätigkeit lag bei der staatlichen Leitung und Planung der Volkswirtschaft der DDR nach den politischen Leitlinien der SED (vgl. § 1 Abs. 2 Ministerratsgesetz der DDR). Hinzu traten weitere wichtige Aufgaben auf dem Gebiet der Außenpolitik (Art. 76 Abs. 3).

Der Ministerrat sollte durch die Volkskammer politisch kontrolliert werden. Anders als in dem gewaltenteilig eingebetteten Regierungssystem einer parlamentarischen Demokratie wie der Bundesrepublik spielte diese Verantwortlichkeit de facto aber keine große Rolle. Eine enge Verzahnung mit der Staatspartei SED bestand hingegen bereits deshalb, weil der SED als stärkster Volkskammerfraktion das Vorschlagsrecht für die Person des Ratsvorsitzenden zustand (vgl. Art. 79 Abs. 2).

Dem Ministerrat nachgeordnet waren die Ministerien und die sonstigen Verwaltungsbehörden. Den größten Einfluss hatte dabei das Ressort Wirtschaftsverwaltung. Der Ministerrat verwaltete in diesem Bereich durch Industrieministerien jeweils einen oder mehrere Industriezweige. Diese entstanden nach Auflösung des Volkswirtschaftsrates im Jahre 1965 durch die Umbildung seiner Industrieabteilungen in selbstständige Ministerien. Auch die Kombinate waren den Ministerien unterstellt, soweit diese nicht von Bezirken selbst geleitet wurden. Neben den Landwirtschaftlichen Produktionsgenossenschaften (LPG) waren Kombinate prägend für die Struktur der DDR-Wirtschaft. In Kombinaten waren volkseigene Betriebe (VEB) zu großen Wirtschaftseinheiten zusammengeschlossen (vgl. Kombinatsverordnung vom 8. 11. 1979, Gesetzblatt/ GBl. DDR I S. 355).

Auf zentraler Ebene bestanden neben den Ministerien weitere staatliche Ämter: Zum Beispiel war die Staatliche Plankommission als oberste Planungsbehörde der DDR dem Ministerrat direkt unterstellt. Ferner existierten das Amt für Jugendfragen beim Ministerrat, das Amt für Standardisierung und andere mehr.

Auf der Grundlage eines Volkskammergesetzes aus dem Jahre 1952 (Gesetz über die weitere Demokratisierung des Aufbaus und der Arbeitsweise der staatlichen Organe in den Ländern der DDR vom 23. 7. 1952) wurde die DDR neu gegliedert. An die Stelle der bis dahin bestehenden fünf Länder traten 14 ihrerseits in Kreise untergliederte Bezirke als größte Gebietseinheiten in der neuen Verwaltungsgliederung. Ohne Rücksicht auf den alliierten Sonderstatus als Viersektorenstadt wurde Ostberlin 1961 zum 15. Bezirk der DDR erklärt. Die Volksvertretung auf regionaler Ebene war der Bezirkstag. Anders als zuvor die nun aufgelösten Länder besaß er kaum eigene politische Kompetenzen. Der Bezirkstag wählte den Rat des Bezirks als Exekutivorgan des Bezirks. Für die Wirtschaftsverwaltung auf Bezirksebene war der Bezirkswirtschaftsrat (BWR) als staatliches Organ für die Planung und Leitung der bezirksseitig geleiteten Industrie von Bedeutung. Der BWR wurde vom Ministerium für bezirksgeleitete Industrie angeleitet und war dem Bezirkstag rechenschaftspflichtig. Dem BWR waren alle VEBs direkt unterstellt. Die Bezirksplankommission agierte als ein für die regionale Planung zuständiges Organ der Räte der Bezirke.

Unterhalb der regionalen Verwaltungseinheiten in Gestalt der Bezirksverwaltungsbehörden handelten als örtliche Verwaltungseinheiten die Kreisverwaltungsbehörden sowie die Städte- und Gemeindeverwaltungen. Man unterschied (1) kreisangehörige Gemeinden bzw. Städte und (2) kreisfreie Städte (Stadtkreise), die in großen Stadtkreisen in Stadtbezirke als unterste Verwaltungsebenen untergliedert waren, sowie (3) Gemeindeverbände. Die Kommunen besaßen kein Selbstverwaltungsrecht. Ein Gesetz über die örtlichen Volksvertretungen regelte die Aufgabenzuweisung an diese Gremien (G. v. 4. 7. 1985 [GöV 1985], GBl. DDR I S. 213). Neben die örtlichen Volksvertretungen traten die jeweiligen Räte als Exekutivorgane. Ebenso wie auf Bezirksebene galt auch auf lokaler Ebene das Prinzip der "doppelten Unterstellung" der Räte: Danach war der Rat sowohl der jeweiligen Volksvertretung gleicher Ebene als auch dem übergeordneten Rat verantwortlich und rechenschaftspflichtig. Die kreisangehörigen Gemeinden und Kreisstädte hatten im Staats- und Verwaltungssystem der DDR nur geringe Verwaltungskraft und verfügten nur über bescheidene Einnahmen. Oftmals gewährleisteten erst Zuwendungen von örtlich ansässigen Betrieben die Finanzierung von Verwaltungsaufgaben. Nachgeordnete Organe der Bezirksplankommission waren die Kreisplankommissionen, die Aufgaben im Rahmen der örtlichen Planung wahrnahmen. Die so genannte kommunale Wohnungsverwaltung war als VEB organisiert und dem örtlichen Rat unterstellt (trotz Umbildung zu VEB blieb die Bezeichnung als "kommunale Wohnungsverwaltung" zu DDR-Zeiten gebräuchlich).

Betriebe, Kombinate und Produktionsgenossenschaften waren als Teil der Staatswirtschaft selbst Verwaltung im materiellen Sinn – neben Behörden der Wirtschaftsverwaltung im formellen Sinne, wie die Plankommissionen oder die Wirtschaftsräte. Die große Anzahl und Bedeutung von Behörden der Wirtschaftsverwaltung war Ausdruck einer zentral gelenkten Verwaltungswirtschaft. Da die DDR in weitaus stärkerem Maße als die Bundesrepublik die Bereiche Soziales und Kultur steuerte, nahm auch die Behördenorganisation in diesen Verwaltungsbereichen mehr Raum ein als in der Bundesrepublik.

Die Unterschiede zwischen den Verwaltungen beider deutscher Teilstaaten werden durch einen Vergleich des Verwaltungsorganisationsrechts allein nicht hinreichend deutlich. Für das Verständnis der DDR-Verwaltung ist in weit größerem Maß die Kenntnis der Verwaltungspraxis von Bedeutung. Zu berücksichtigen sind insoweit vor allem eine Rechtswirklichkeit jenseits der Gesetze und der vielschichtige Einfluss des Parteiapparates, der kennzeichnend für die DDR-Verwaltung war und diese beherrschte. Der unmittelbar und mittelbar bestimmende Einfluss der SED auf die Verwaltung in all ihren Ebenen war durch eine zur Staatsorganisation spiegelbildlich organisierte und jener übergestülpten Parteiorganisation sichergestellt. Einflussnahme erfolgte nicht nur durch förmlich geregelte Weisungsverhältnisse, sondern auch durch informelle Strukturen. Zudem wurden die Leitungspositionen der meisten Verwaltungsbereiche mit SED-Mitgliedern besetzt.

Die Neuordnung der DDR-Verwaltung im Jahr 1990

Eine grundlegende Reform der DDR-Behördenorganisation erfolgte 1990 kurz vor der Wiedervereinigung durch die erste (und letzte) frei gewählte Volkskammer sowie die Regierung Modrow. Zunächst wurde die Führungsrolle der Arbeiterklasse und ihrer marxistisch-leninistischen Partei aus Art. 1 Abs. 1 der DDR-Verfassung getilgt. Das Ministerium für Staatssicherheit und die noch vom Ministerrat eingerichtete Nachfolgeorganisation (Amt für nationale Sicherheit) wurden aufgelöst. Die Volkskammer hob die Bestimmungen der DDR-Verfassung über die örtlichen Volksvertretungen und ihre Organe auf und führte mit der neuen Kommunalverfassung der DDR das kommunale Selbstverwaltungsrecht wieder ein (ebenso § 3 Abs. 3 des Ländereinführungsgesetzes vom 22. 7. 1990). Das Kommunalvermögensgesetz (KVG) vom 6. 7. 1990 (GBl. DDR I S. 660) bestimmte den Übergang zahlreicher zuvor volkseigener Vermögenswerte in das Vermögen der Gemeinden, Städte und Landkreise. Das KVG führte zur Übertragung ganzer Verwaltungseinheiten als Bestandteile der vormaligen volkseigenen Betriebe und Einrichtungen auf die Kommunen, etwa in den Bereichen des öffentlichen Personennahverkehrs oder der Elektrizitäts- und Wasserversorgung.

Die Wiedereinführung der Länder

Die DDR war zu diesem Zeitpunkt von Rechts wegen noch zentralstaatlich organisiert. Das System des demokratischen Zentralismus prägte vorerst weiterhin den Staatsaufbau. Die Umwandlung in einen Bundesstaat erfolgte wenig später, Ende Juli 1990, auf Grundlage des Ländereinführungsgesetzes. Die fünf neugebildeten Bundesländer waren bis zu ihrem späteren Beitritt zur Bundesrepublik Länder der DDR. Das Gesetz regelte des Weiteren die Zuordnung der Kreise (deren Fortbestand unangetastet blieb – vgl. § 78 Abs. 1 Kommunalverfassung) zu den neuen Ländern (§ 1 Ländereinführungsgesetz sowie Anlage hierzu).

Die neuen Länder in Ostdeutschland waren 1990 anders geschnitten als die im Westen. Im Vergleich zu den westlichen Bundesländern weisen sie mit Ausnahme von Sachsen in der Größe ihres Gebiets und ihrer Bevölkerungszahl eine große Zersplitterung auf hinsichtlich der Anzahl an Landkreisen und vor allem an Gemeinden (gemessen an Gebiet und Bevölkerungsdichte). Im rasanten Einigungsprozess Deutschlands konnte es nicht auf Anhieb gelingen, die Bundesländer insgesamt nach objektiven, gesicherten und rationellen Kriterien neu zuzuschneiden. Womöglich wäre dadurch in Ostdeutschland eine neue strukturelle Kommunalbasis, eine effektivere Kreis- und Gemeindegliederung geschaffen worden. Die Bevölkerung wollte indes ihre Identität in den Ländern wieder hergestellt wissen, wie sie nach 1945 schon einmal bestanden hatten. Vor diesem Hintergrund ist die neue territoriale Kleinteiligkeit verständlich, die allerdings auch der alten Bundesrepublik nicht fremd war, wenn man z.B. an das Saarland denkt.

Ein genereller Neuzuschnitt der Bundesländer wäre auch weder bis zum 3. Oktober 1990 noch bis zum Tag der Landtagswahlen in den neuen Ländern am 14. Oktober 1990 zu bewältigen gewesen. Ein nur Wochen dauerndes Schnellverfahren für einen generellen Länderneuzuschnitt war unmöglich im komplizierten demokratischen und föderativen Gefüge Deutschlands, in dem Meinungspluralismus herrscht, konkurrierende Lobbygruppen eine große Rolle spielen, die notwendigen parlamentarischen Verfahren langwierig sind sowie die Verfassungsgerichtsbarkeit angerufen werden kann. Daher hätte auch ein Versuch, die neuen Bundesländer auf zwei oder drei zu reduzieren, kaum Erfolg versprochen.

In der föderalen Ordnung und im Bundesrat als dem föderalen Organ haben die ostdeutschen Länder wiederholt durch parteiunabhängige Kooperationen ihre gemeinsamen Interessen geltend gemacht, zuletzt im Zusammenhang mit dem Braunkohleausstieg. Zudem beeinflusst das im Osten Deutschlands größere politische Gewicht der Partei Die Linke, insbesondere dadurch, dass sie seit 2014 den Ministerpräsidenten in Thüringen stellt, auch die politischen Strukturen im Bundesrat.

Umbau der Landesverwaltungen der DDR im Einigungsjahr 1990

Entsprechend dem grundgesetzlichen System der Verteilung der Verwaltungskompetenzen bestimmte Art. 12 des Ländereinführungsgesetzes, dass die Länder die Gesetze der DDR als eigene Angelegenheit ausführen, soweit das jeweilige Gesetz es nicht anderes bestimmt oder zulässt. Im Falle des Vollzugs der DDR-Gesetze als eigene Angelegenheit regelten die Länder die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren, soweit nicht Gesetze der DDR etwas anderes bestimmen (Art. 13 Abs. 1). Der Ministerrat konnte dazu allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassen (ebd.) und übte die Rechtsaufsicht darüber aus, dass die Länder die DDR-Gesetze dem geltenden Recht gemäß ausführten (ebd.). Zu diesem Zweck durfte er Beauftragte zu den obersten Landesbehörden – und mit deren Zustimmung auch zu den nachgeordneten Behörden – entsenden (ebd.).

Das Vermögen der Bezirke ging auf das Land über, dem sie angehörten (Art. 21). DDR-Vermögen, das überwiegend Verwaltungsaufgaben der DDR zu dienen bestimmt war, wurde auf die neuen Aufgabenträger – bzw. soweit die Aufgaben nun den Ländern oblagen – auf die jeweiligen Länder übertragen (Art. 21 Abs. 2). Sonstiges Vermögen übertrug die DDR auf ihre Länder (Art. 21 Abs. 3). Mit der Bildung der Länder gingen die Verwaltungsorgane und sonstige der öffentlichen Verwaltung dienende Einrichtungen der Republik, soweit sie nach dem Ländereinführungsgesetz Aufgaben der Länder wahrnehmen, auf die Länder über (Art. 22).

Die Bestimmungen des Einigungsvertrages über die Behördenorganisation

Der Einigungsvertrag (EV) vom 31.8.1990 (BGBl. II S. 889) enthielt in seinem fünften Kapitel "Öffentliche Verwaltung und Rechtspflege" die zentralen Aussagen zur Umwandlung der DDR-Verwaltung. Nach dem Grundsatz des Art. 13 Abs. 1 EV wurden Verwaltungsorgane und sonstige der öffentlichen Verwaltung dienende Einrichtungen in dem Beitrittsgebiet der Regierung desjenigen Landes unterstellt, in dem sie örtlich gelegen waren. Einrichtungen mit länderübergreifendem Wirkungskreis gingen in die gemeinsame Trägerschaft der betroffenen Länder, ebenso Länderübergreifende Einrichtungen. Selbstständige Teileinrichtungen wurden der Regierung des Landes, in dem sie sich befanden, unterstellt.

Die Landesregierungen hatten die Überführung und Abwicklung zu regeln. Abweichend von dem Grundsatz des Art. 13 Abs. 1 EV bestimmte Abs. 2 der Vorschrift, dass Einrichtungen und Teileinrichtungen i. S. d. Abs. 1, die bis zum Wirksamwerden des Beitritts Aufgaben erfüllt haben, die nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes vom Bund wahrzunehmen sind, den zuständigen obersten Bundesbehörden unterstehen. Diese hatten auch die Überführung an neue Eigentümer oder Abwicklung, d.h. Schließung, zu regeln. Den kommunalverfassungsrechtlichen Rahmen der Selbstverwaltung in Gestalt der neuen DDR-Kommunalverfassung ließ der Einigungsvertrag in Kraft (Anl. II zum EV, Kapitel II, Sachgebiet B: Verwaltung, Abschnitt I). Der Einigungsvertrag enthielt für alle Verwaltungsebenen den Grundsatz, dass die Angehörigen des Staatsapparates im Interesse der "Verwaltungskontinuität" auf ihren Arbeitsplätzen bleiben sollten, was allerdings nur für die Verwaltungen galt, die fortgeführt wurden, wie z.B. die Stadt- und Gemeindeverwaltungen.

Für die Zuordnung von Behördenstrukturen waren auch die Bestimmungen über den Übergang des Verwaltungsvermögens auf die neuen Verwaltungsträger von großer Bedeutung. Das Verwaltungsvermögen der DDR wurde Bundesvermögen, soweit es nicht nach seiner Zweckbestimmung für Verwaltungsaufgaben der Länder, Gemeinden oder sonstigen Träger öffentlicher Verwaltung bestimmt war (Art. 21 Abs. 1 Satz 1 EV). Soweit Verwaltungsvermögen nicht dem Bund zugewiesen wurde, stand es mit dem Wirksamwerden des Beitritts demjenigen Träger öffentlicher Aufgaben zu, der nach dem Grundgesetz für die Verwaltungsaufgabe zuständig war (Art. 21 Abs. 2 EV). Der Treuhandanstalt war bereits durch das Treuhandgesetz der Volkskammer die Aufgabe der Rekommunalisierung des volkseigenen Vermögens, das kommunalen Aufgaben und kommunalen Dienstleistungen diente, übertragen worden (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 2 TreuhandG vom 17. 6. 1990 [GBl. DDR I S. 300]). Von Bedeutung für die Behördenorganisation im Beitrittsgebiet war zudem, dass der Einigungsvertrag die Geltung des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes im Beitrittsgebiet anordnete, wobei das Gesetz für den Vollzug von Landesrecht bis zum Inkrafttreten von Landesverwaltungsverfahrensgesetzen galt.

Angleichung der Verwaltungsinstitutionen

Die Umwandlung der Behördenorganisation in den neuen Bundesländern erfolgte im Rahmen des Partnerländer-Modells. Dabei wurden jedem der neuen Bundesländer ein oder zwei West-Bundesländer zugeordnet, die durch entsandtes Verwaltungspersonal und sonstige Berater die Anpassung der Verwaltungen an den neuen rechtlichen Rahmen unterstützten. Es handelt sich also um sachliche und personelle Aufbauhilfe (zur Leistung von Verwaltungshilfe waren die Altbundesländer gem. Art. 15 Abs. 2 EV verpflichtet). Zahlreiche erfahrene Verwaltungsbeamte aus den Altbundesländern wurden in das jeweilige Partnerland zeitweilig abgeordnet. Schätzungen zufolge beträgt das Kontingent der "Leihbeamten" rund 35.000. Mitte 1991 waren etwa 4.000 westdeutsche Landesbedienstete für kürzere oder längere Dauer nach Ostdeutschland abgeordnet (vgl. Holtmann 2005, S. 366).

Viele Leitungspositionen in den erneuerten Verwaltungen wurden schrittweise mit Personen aus den alten Bundesländern besetzt. In den Verwaltungen und der Bevölkerung entwickelten sich daraufhin anfänglich Vorbehalte gegen diese Form der sogenannten "Ostkolonisation" durch West-Beamte. Aufgrund früherer Tätigkeit für das Ministerium für Staatssicherheit, infolge der Neuordnungen der Verwaltungsbehörden und des schrittweisen Abbaus des Personalüberhangs verloren zahlreiche Verwaltungsbeschäftigte der DDR-Verwaltung ihre Anstellung. Andererseits waren, wie Untersuchungen zeigen, die Unterschiede im Rollenverständnis west- und ostdeutscher Verwaltungsbediensteter von Anfang an bemerkenswert gering (vgl. Reichard/Schröder 1993, Glaeßner/Reichard/Röber 1996 und folgende Abbildung).

Während die Länder Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen die Landesverwaltung dreistufig aufbauten, entschieden sich die Länder Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern für einen zweistufigen Aufbau ohne Mittelinstanz (Bezirksregierung). In Sachsen-Anhalt und Thüringen wird die Funktion der Mittelinstanz inzwischen durch ein Landesverwaltungsamt wahrgenommen (siehe Abbildung Dreistufiger Behördenaufbau).

Der Umbau der Verwaltung war bis Mitte der neunziger Jahre im Wesentlichen abgeschlossen. In der zweiten Hälfte der neunziger Jahre war die Verwaltung in den neuen Bundesländern bereits - wenn auch zögerlicher als in den alten Ländern - ebenfalls mit Fragen der Verwaltungsmodernisierung und der Einführung des Neuen Steuerungsmodells beschäftigt. Mit Ausnahme von Brandenburg und Thüringen wurde die Zahl der Landkreise und Gemeinden durch in der Regel gründlich vorbereitete Funktions- und Gebietsreformen deutlich reduziert und in Größe und Zahl westlichen Maßstäben angeglichen.

Die ostdeutschen Länder weisen heute 58 Landkreise auf (14 in Brandburg, 6 Mecklenburg-Vorpommern, 10 in Sachsen, 11 in Sachsen-Anhalt und 17 in Thüringen). Die Gesamtanzahl der Gemeinden in den neuen Bundesländern beläuft sich auf 2.414, (417 in Brandenburg, 726 in Mecklenburg-Vorpommern, 419 in Sachsen, 218 in Sachsen-Anhalt und 634 in Thüringen), einschließlich der 18 kreisfreien Städte. Die Zahl der Mitarbeiter im öffentlichen Dienst der neuen Bundesländer ist von 1,4 Millionen im Jahr 1991 über 836383 im Jahr 2002 auf 698.225 im Jahr 2019 zurückgegangen (siehe auch folgende Abbildung). Die Gehälter bewegten sich 1991 auf 84 Prozent des Westniveaus und wurden über zwei Jahrzehnte hinweg schrittweise weitgehend angeglichen.

Kommunale Verwaltung während der Besatzungszeit und in der DDR

In der sowjetischen Besatzungszone war 1946 die "Demokratische Gemeindeordnung" erlassen worden, die im Hinblick auf das Selbstverwaltungsrecht mit den Regelungen in den Gemeindeordnungen in den westlichen Besatzungszonen vergleichbar war, die ihrerseits an den Stand der Zeit vor 1933 anknüpften. In der Praxis wurde das demokratische Selbstverwaltungsrecht mit dem Aufbau der SED-Diktatur aber beseitigt. Die formale Bestätigung des Verlusts kommunaler Autonomie erfolgte mit dem "Gesetz über die örtlichen Organe der Staatsmacht" von 1957. Durch dieses Gesetz wurde auch für die Kommunen das Prinzip des "demokratischen Zentralismus" verwirklicht. Die Gemeinden wurden damit zu unteren staatlichen Verwaltungsbehörden ohne eigenen Wirkungskreis und ohne Rechtsfähigkeit. Das "Gesetz über die örtlichen Volksvertretungen in der DDR" von 1985 hat diesen Zustand verfestigt (vgl. König 1993).

Die demokratisierte DDR-Kommunalverfassung von 1990

Nach der Öffnung der Mauer und den ersten freien Wahlen zur Volkskammer wurde noch vor der Neubildung der ostdeutschen Länder mit dem Gesetz vom 17. Mai 1990 eine neue Kommunalverfassung der DDR eingeführt, auf deren Grundlage im gesamten Gebiet der DDR Gemeinden und Landkreise anknüpfend an den alten Rechtszustand vor 1933 gebildet wurden (zu Einzelheiten Bretzinger, Die Kommunalverfassung der DDR, 1994).

Die demokratisierte Kommunalverfassung der DDR definierte die Gemeinde als eine Bürgergemeinschaft, die "in bürgerschaftlicher Selbstverantwortung das Wohl und das gesellschaftliche Zusammenleben ihrer Einwohner" fördern sollte. Noch vor der Einigung wurden somit in Ostdeutschland institutionelle Grundlagen für eine demokratische lokale Politik geschaffen, die an die historische Selbstverwaltungs-tradition anknüpft und punktuell weiterentwickelt (u.a. durch eine Zurücknahme der Regelungsdichte, die Erweiterung der bürgerschaftlichen Partizipation und Neuerungen in den Organstrukturen). Die kommunale Selbstverwaltung wurde insbesondere durch die eigene Verantwortung über die Finanzen, die Satzungshoheit sowie durch einen umfassenden Katalog von Selbstverwaltungsaufgaben gesichert. Letzterer wurde durch die Möglichkeit ergänzt, öffentliche Aufgaben per Gesetz an die Kommunen zu übertragen. Als Selbstverwaltungsorgane der Gemeinde fungierten die Gemeindevertretung und der Bürgermeister. Ausführlich ausgestaltet waren die demokratischen Mitwirkungsrechte der Bürger am Gemeindeleben, bis hin zu den volksunmittelbaren Instrumenten von Bürgerantrag, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid.

Die Kommunalgesetze der neuen Bundesländer

Nach der Neubildung der Bundesländer Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen durch das Ländereinführungsgesetzes vom 22. Juli 1990 auf Beschluss der Volkskammer der DDR erließen diese ab 1991 eigene Kommunalgesetze. Während Mecklenburg-Vorpommern ein einheitliches Kommunalverfassungsgesetz und Thüringen eine einheitliche Kommunalordnung erlassen haben, welche sowohl die Gemeinden als auch die Landkreise erfassen, wurden in den drei übrigen neuen Bundesländern getrennte Gemeinde- und Landkreisordnungen sowie Gesetze über die kommunale Gemeinschaftsarbeit erlassen. In den Gesetzen spiegelt sich sowohl in der Gesetzessystematik und Terminologie als auch in einzelnen Regelungen der Einfluss der jeweiligen westdeutschen Partnerländer und ihrer kommunalrechtlichen Traditionen wider.

Allerdings mussten zum Teil auch andere Wege beschritten werden. So konnte z.B. im dünn besiedelten Brandenburg nicht das nordrhein-westfälische Modell großer Einheitsgemeinden umgesetzt werden, sondern es wurde auf die Tradition der Ämter, die viele kleine Gemeinden zu einer Verwaltungseinheit bündeln, zurückgegriffen. Insgesamt sind diese Gesetzeswerke aber auch ein Zeichen für die Angleichung der Kommunalgesetze, die seit den achtziger Jahren in ganz Deutschland zu verzeichnen ist. Diese Tendenz zur Gleichgestaltung kommt unter anderem darin zum Ausdruck, dass heute Bürgermeister und Landräte direkt von den Bürgern gewählt werden, und nicht mehr von den Vertretungskörperschaften. Auch Bürgerbegehren und Bürgerentscheid sind inzwischen in alle Kommunalgesetze aufgenommen worden.

Kommunale Neuordnung als ein fortschreitender Prozess

Die Neuordnung der Behördenorganisation auf kommunaler Ebene war nur ein (wichtiger) Mosaikstein der Verwaltungsreform und ebenso Bestandteil eines umfassenden Systemwandels. Zugleich mussten im Rahmen von Gebietsreformen neue und größere, leistungsfähige territoriale Einheiten geschaffen, qualifizierte Bedienstete gewonnen und Bedienstete, die aus der DDR-Verwaltung übernommen wurden, für den Vollzug des "neuen" Rechts qualifiziert werden. Untersuchungen zufolge war Anfang der 1990er Jahre auf kommunaler Ebene bis zu 70 Prozent altes Verwaltungspersonal weiterhin im Dienst, wenngleich häufig in anderer Funktion (vgl. Berg/Möller 1993, Däumer 1997, Wollmann/ Jaedicke 1993). Dabei mussten auch ein anderes Rechtsverständnis sowie eine andere Verwaltungskultur vermittelt werden, zumal das realsozialistische Rechtssystem zu einem erheblichen Funktionsverlust des Rechts und zu einer neben dem geschriebenen Gesetz rechtsstaatswidrigen Rechtswirklichkeit geführt hatte (vgl. Kluth 2001). Angesichts dessen sprachen Verwaltungsforscher wie Heinz-Ulrich Derlien von der DDR-Erblast einer "politisierten Inkompetenz" im Verwaltungspersonal, die schrittweise abgebaut werden musste.

Vor allem angesichts des enormen Bedeutungs- und Verantwortungszuwachses der Kommunen, der mit der Wiederherstellung ihrer freiwilligen und pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben sowie den übertragenen staatlichen Aufgaben einherging, ließ sich eine gewisse Überforderung dieser Ebene nicht übersehen. Im zentralistischen Verwaltungssystem der DDR waren die Bezirke und Kreise die verwaltungsstarken Organisationseinheiten gewesen, während die Gemeinden eine eher randständige Rolle spielten. So waren etwa wegen der Aufhebung der gemeindlichen Planungshoheit in der DDR bei den Gemeinden zu Beginn der 1990er Jahre noch keine Erfahrungen mit dieser Aufgabe vorhanden. Das schwierige bundesdeutsche Bauplanungsrecht musste nun (schrittweise) umgesetzt werden.

Da bei der Neubildung der Gemeinden und Kreise an historische Strukturen aus der Zeit vor dem zweiten Weltkrieg angeknüpft wurde, stellte sich auch in den neuen Bundesländern das Problem der Notwendigkeit einer kommunalen Gebietsreform. Dies umso mehr, als von den rund 7.500 Gemeinden viele weniger als 500 Einwohner zählten und somit nicht über eine ausreichende Verwaltungskraft verfügten. Im Zuge von Verwaltungs- und Gemeindegebietsreformen wurde durch die Schaffung von Einheitsgemeinden (mit in der Regel mindestens 10.000 Einwohnern) oder Verbandsgemeinden (so in Sachsen-Anhalt ab 2010) die Zahl der Gemeinden drastisch reduziert. Zudem wurde durch die Zusammenlegung der Verwaltungseinheiten kleiner Gemeinden in Ämtern (so in Brandenburg) bzw. Verwaltungsgemeinschaften (so in Sachsen-Anhalt bis 2010) eine Zwischenlösung gefunden.

Die Landkreise wurden ähnlichen Reformen unterzogen. Im Ergebnis ist in den meisten neuen Bundesländern in den vergangenen Jahren eine Funktional- und Gebietsreform durchgeführt worden oder ist diese noch im Gange. Diese Entwicklungen, die bei betroffenen Bürgern (ähnlich wie bei den westdeutschen Vorläuferreformen in den 1960er und 1970er Jahren) häufig Widerspruch auslösten, spiegeln sich auch in der Rechtsprechung der Landesverfassungsgerichte wider (zuletzt sachsen-anhaltisches VerfG, NVwZ-RR 2009, 545). Besonders radikal wurde die Neugliederung der Landkreise in Mecklenburg-Vorpommern in Angriff genommen, wo der Gesetzgeber eine Reduktion auf fünf Landkreise beschlossen hatte. Dieses Gesetz scheiterte aber vor dem dortigen Landesverfassungsgericht, welches unter anderem durch die geplante Großräumigkeit der neuen Kreise die ehrenamtliche Mitwirkung an der kommunalen Selbstverwaltung unverhältnismäßig erschwert sah.

Als Folge der Schaffung größerer kommunaler Verwaltungseinheiten ist aus heutiger Sicht der Rückgang des ehrenamtlichen Engagements vor allem in den früher selbständigen Ortsteilen kritisch zu bewerten. Hier stellt sich die Frage, ob und wie durch die Stärkung der Entscheidungszuständigkeiten der Ortschaftsräte eine Neubelebung des kommunalen Ehrenamtes erreicht werden kann. Zudem könnten auch weitere Instrumente der Förderung von bürgerschaftlichem Engagement, wie z.B. Infrastrukturgenossenschaften, gefördert werden (Kluth, 2017).