Konkurrenz und Kontrolle: horizontale Gewaltenteilung | Das politische System der USA | bpb.de

Während im US-System die Legislative als Ganzes mit der Exekutive um Machtbefugnisse konkurriert, ist "Opposition" im parlamentarischen System auf die Minderheit im Parlament beschränkt, die nicht die Regierung trägt. Insbesondere für die Regierungspartei/-koalition sind Partei- bzw. Fraktionsdisziplin grundlegend erforderlich, um die Funktionsfähigkeit der eigenen Regierung, ja des parlamentarischen Regierungssystems insgesamt zu gewährleisten. Da Exekutive und Parlamentsmehrheit in einer politischen Schicksalsgemeinschaft verbunden sind, haben einzelne Abgeordnete ein Eigeninteresse, bei wichtigen Abstimmungen nicht von der Parteilinie abzuweichen und sich der Fraktionsdisziplin zu fügen. Wahlverfahren, Parteienfinanzierung, Kandidatenrekrutierung und die hohe Arbeitsteilung im Parlament geben weitere Anreize für parteidiszipliniertes Verhalten.

Dagegen ist in den USA die politische Zukunft einzelner Abgeordneter bzw. Senatorinnen und Senatoren weitgehend unabhängig von der des Präsidenten; ihre (Wieder-)Wahlchancen hängen vorrangig vom Rückhalt im eigenen Wahlkreis bzw. Einzelstaat ab. Aufgrund des Wahlsystems und der Politikfinanzierung sind sie als "politische Einzelunternehmer" (political entrepreneurs) in den USA primär selbst für ihre Wiederwahl verantwortlich und haften gegebenenfalls auch persönlich für ihr Abstimmungsverhalten im Kongress, weil sie gegenüber Interessengruppen und Wählerschaft nicht die Notwendigkeit zur Befolgung einer Parteidisziplin geltend machen können. Den US-Parteien fehlen in der legislativen Auseinandersetzung Ressourcen und Sanktionsmechanismen, um den Gesetzgebungsprozess im Sinne einer Parteidisziplin zu gestalten.

Power of the purse: die Legislative

Die Legislative und ihre Befugnisse sind in der US-Verfassung – noch vor dem Präsidenten und dessen Aufgaben – an erster Stelle angeführt. Artikel I, Absatz 1 bestimmt: "Die gesetzgebende Gewalt ruht im Kongress der Vereinigten Staaten, der aus einem Senat und einem Abgeordnetenhaus besteht." Im Sinne der Verfassungsväter, dargelegt 1788 von James Madison in den Federalist Papers, Nr. 63, galt die Senatskammer seinerzeit schon als "gemäßigte und angesehene Körperschaft von Bürgern" (temperate and respectable body of citizens), die die Verfassungsväter als nötig ansahen, um etwaige von ihnen befürchteten "regelwidrige Leidenschaften" (irregular passions) der Abgeordneten der zweiten Kammer zu zügeln.

Senat und Repräsentantenhaus …

Der Statusunterschied zwischen beiden ist enorm: Ein Senator vertritt einen ganzen Bundesstaat, sein Bekanntheitsgrad ist dementsprechend viel größer. Seine längere Amtszeit von sechs Jahren und Exklusivrechte in der Gesetzgebung (zum Beispiel die Blockademöglichkeit des filibuster), mithilfe derer er den ganzen Gesetzgebungsprozess aufhalten kann, verleihen ihm ein größeres Machtpotenzial.

Dagegen repräsentiert ein Abgeordneter nur eine sehr viel kleinere Teileinheit eines Bundesstaates; er muss sich alle zwei Jahre zur Wahl stellen und ist über seinen Wahlkreis hinaus nur wenigen bekannt, es sei denn, er hat eine Führungsposition inne. Mehr noch als im Abgeordnetenhaus in der Hierarchie aufzusteigen, träumen die meisten Abgeordneten insgeheim davon, irgendwann auch einmal Senator zu werden. Hingegen gab es in der Parlamentsgeschichte der USA noch keinen Senator, der nach seinem Ausscheiden aus dem "Oberhaus" (Senat) für das "Unterhaus" (Repräsentanten-/Abgeordnetenhaus) kandidierte.

Ihre unterschiedlichen konstitutionellen Eigenschaften begünstigen die Konkurrenz zwischen den beiden Kammern und bedingen damit eine weitere Form der Gewaltenkontrolle. Ein langjähriger Insider bringt die Rivalität zwischen Repräsentantenhaus (House of Representatives) und Senat (Senate) auf den Punkt: Für Christopher Matthews, den ehemaligen Stabschef des langjährigen Sprechers des Abgeordnetenhauses, Tip O’Neill, existiert eine Art unsichtbare Trennwand zwischen beiden Kammern. Senatorinnen und Senatoren könnten Jahre auf dem Kapitol-Hügel zubringen, ohne je die andere Seite des Kapitols betreten zu haben – wenn es nicht die Reden des Präsidenten zur Lage der Nation (State of the Union) gäbe, zu der sich Senatorinnen und Senatoren und Abgeordnete im Plenum des größeren Abgeordnetenhauses versammeln. Es gäbe keinen anderen wirklich wichtigen Grund, als Senator hinüber zum Abgeordnetenhaus zu gehen. Andererseits würde es ein Abgeordneter aus Angst vor einer Demütigung nie wagen, die ehrwürdigen Hallen des Senats zu betreten.

Doch die Verfassung zwingt beide zur Zusammenarbeit. Damit eine Gesetzesvorlage (bill) dem Präsidenten zur Unterzeichnung vorgelegt werden kann, muss sie in beiden Kammern in identischer Form verabschiedet werden. Der dafür notwendige intensive Austausch findet häufig über den Mitarbeiterstab (congressional staff) der Senatorinnen und Senatoren sowie Abgeordneten statt; in vielen Fällen auch erst später, in einem ad hoc für eine bestimmte Gesetzesvorlage einberufenen Gremium: Im Vermittlungsausschuss (conference committee) verhandeln dann die von den Parteiführungen beider Kammern bestimmten Vertreterinnen und Vertreter in kleinerer Runde, um einen Kompromiss zu finden.

… bilden den Kongress

Der Kongress ist das zentrale Verfassungsorgan bei der Gesetzgebung – auch wenn die beiden anderen politischen Gewalten mitwirken: der Supreme Court durch die Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen und der Präsident durch sein Vetorecht. Der Präsident hat zwar selbst kein Initiativrecht und kann nur mittelbar über gleichgesinnte Abgeordnete sowie Senatorinnen und Senatoren Gesetzesvorlagen auf den Weg bringen. Er hat jedoch das "letzte" Wort: Damit eine Vorlage (bill) zum Gesetz (law) wird, ist diese von ihm zu unterzeichnen. Er kann auch auf den laufenden Gesetzgebungsprozess Einfluss nehmen, indem er sein suspensives (aufschiebendes) Veto ausspricht oder damit droht. Denn sein Einspruch kann nur von jeweils einer Zweidrittelmehrheit in beiden Kammern des Kongresses überstimmt werden – was sehr selten möglich ist.

Hingegen hat auch die Legislative Möglichkeiten, die ausführende Gewalt zu kontrollieren, sprich oversight auszuüben: Bei schweren Verfehlungen, sogenannten high crimes and misdemeanors, kann der Senat (nach Aufnahme eines Verfahrens durch das Abgeordnetenhaus) sogar den Präsidenten seines Amtes entheben (impeachment). Völkerrechtlich bindende Vertragsunterzeichnungen des Präsidenten gelten erst, wenn sie vom Senat ratifiziert worden sind. Der Senat muss ferner präsidentiellen Personalernennungen für höhere Ämter wie Richter, Botschafter, Minister und weitere Spitzenbeamte zustimmen.

Zwar kann der Präsident den Rat und die Zustimmung (advice and consent) des Senats umgehen, indem er Kandidierende außerhalb der Sitzungsperiode, das heißt über ein recess appointment, ernennt. Doch deren Amtszeiten enden dann mit der jeweiligen Legislaturperiode, und sie bekommen bei ihrer Amtsausübung den Unmut der Senatorinnen und Senatoren zu spüren. Denn das wirksamste politische Kontrollmittel ist die Macht der Geldbörse (power of the purse), das heißt, der Kongress muss bzw. darf die Haushaltsmittel insbesondere auch jene für Exekutivorgane bewilligen. Nicht nur bei der alljährlichen Haushaltsbewilligung, sondern ebenso bei budgetrelevanten Gesetzen geht es auch um die institutionelle Kraftprobe zwischen dem Weißen Haus und Capitol Hill, dem Sitz des Parlaments.

Die unterschiedlichen Wahlzyklen des Präsidenten und des Kongresses ermöglichen unter Umständen eine weitere Facette der Machtkontrolle, nämlich eine "geteilte Regierung". Die Regierungskonstellation des divided government liegt dann vor, wenn die Partei, die den Amtsinhaber im Weißen Haus stellt, nicht über Mehrheiten im Kongress verfügt. Während der Präsident im Falle eines unified government (Amtsinhaber und Kongressmehrheit gehören derselben Partei an) im Sprecher des Abgeordnetenhauses (speaker of the house) einen Verbündeten hat, der ihm hilft, Mehrheiten für seine politischen Initiativen zu organisieren, ist dieser im Falle des divided government sein schärfster Widersacher.

Zwar verfügt der Sprecher des Abgeordnetenhauses wegen der fehlenden Partei- und Fraktionsdisziplin nicht über die enormen Sanktionsmittel, die ein Fraktionschef in einem parlamentarischen Regierungssystem wie in Deutschland hat. Der US-Präsident kann sich mit entsprechenden Hilfen für die Wahlkreise oder Einzelstaaten der umworbenen Abgeordneten bzw. Senatorinnen und Senatoren sogar Kongressmitglieder der anderen Partei "kaufen".

Doch hat auch der speaker Mittel zur Verfügung, um die Mehrheit seiner Parteifreunde auf Linie zu halten: Er kann die für Interessengruppen und deren Zuwendungen besonders attraktiven Vorsitzenden von Ausschüssen und Unterausschüssen bestimmen, er kann über einen Verfahrensausschuss, das rules committee, regeln, ob und in welchen Ausschüssen bzw. Unterausschüssen ein Gesetz behandelt wird, und er kann festlegen, inwieweit Änderungsanträge (amendments) zulässig sind und welche Prozeduren dabei zu erfolgen haben. Die Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses gibt dem Sprecher also wirksame Machtinstrumente an die Hand.

Erheblich schwieriger ist es, den Senat zu führen. In dieser Kammer kann ein einziger Senator mit Dauerreden, einem sogenannten filibuster, den Geschäftsbetrieb aufhalten – solange ihm nicht eine qualifizierte Dreifünftelmehrheit von mindestens 60 Senatorinnen und Senatoren den Mund verbietet. "To invoke cloture" lautet das Manöver, um ein filibuster abzuwenden. Seitdem die Demokraten im November 2013 mit ihrer einfachen Mehrheit kurzerhand die Geschäftsordnung des Senats veränderten – sich für die von den Republikanern wegen der weitreichenden Konsequenzen für die zukünftige Kooperation so genannte "nukleare Option" entschieden –, können Blockademanöver bei Personalbenennungen nunmehr bereits mit einer einfachen Mehrheit aufgehoben werden. Im April 2017 nutzten die Republikaner dann wiederum ihre Senatsmehrheit, um die Kontrollmöglichkeit des filibuster auch bei Nominierungen für das Oberste Gericht auszuhebeln.

Ausgenommen bleibt jedoch das normale Gesetzgebungsverfahren. Hier sind weiterhin 60 Stimmen nötig, um eine Blockade aufzuheben. Deshalb gilt es im Senat, Anreize zu geben, um möglichst alle 100 Senatorinnen und Senatoren zufriedenzustellen. Die Ausübung von Druck würde hingegen wenig bewirken.

Der Präsident kann also wenig Macht auf die Senatorinnen und Senatoren ausüben, von denen nicht wenige eine Kandidatur für das Präsidentenamt erwägen. Der amtierende Präsident Joe Biden war selbst langjähriger Senator, bevor er nach mehreren Anläufen erfolgreich für die Präsidentschaft kandidierte. Anders als die Legislative in parlamentarischen Regierungssystemen hat der Kongress im politischen System der Vereinigten Staaten allgemein eine sehr starke, institutionell fundierte Machtstellung gegenüber der Exekutive – insbesondere auch durch seine Aufsicht (oversight) und Organisationsgewalt gegenüber der Administration, also dem Verwaltungsapparat des Präsidenten.

Zwischen Legislative und Exekutive: die Verwaltung

Im Kontrast zur überschaubaren und hierarchisch organisierten deutschen Ministerialbürokratie erscheint die US-Behördenstruktur als unübersichtlicher Wildwuchs von Organisationseinheiten. Während der deutsche Kanzler an der Spitze des Kabinetts steht, ihm damit auch die Ministerien und deren Bürokratie untergeordnet sind, hat der US-Präsident viel größere Schwierigkeiten, seine Exekutive zu leiten. Enorme Anstrengungen, um die eigene Linie in einem Interessengeflecht rivalisierender Ministerien und Regierungsstellen durchzusetzen, gehören zum mühsamen Tagesgeschäft des sogenannten Chefs der Bundesverwaltung.

Kompetenzgerangel und Reformversuche

Die einzelnen Behörden wurden oftmals ad hoc, aus politischen Anlässen oder zur Krisenbewältigung gegründet und nicht etwa in das bestehende Organigramm eingegliedert, sondern hinzugefügt. Die daraus entstandene fragmentierte Struktur ist gewollt, denn sie bietet Außenstehenden, nicht zuletzt auch den Kongressausschüssen, vielfältige Möglichkeiten der Einflussnahme.

Die US-Verwaltung ist geprägt durch intensives Kompetenzgerangel zwischen Exekutive und Legislative, wenn es darum geht, wichtige Positionen zu besetzen, die Behörden finanziell auszustatten sowie deren Aufgaben vorzugeben bzw. zu kontrollieren. Zwar liegt die exekutive Gewalt beim Präsidenten. Laut Verfassung (Artikel III, Absatz 1) muss er dafür sorgen, dass die Gesetze "gewissenhaft" vollzogen werden. Er kann zudem unter anderem die Führungsspitzen der Ministerien (departments) und Bundesbehörden (federal agencies) nominieren.

Doch müssen diese von der Legislative, namentlich vom Senat, gebilligt werden. Dem Kongress obliegt auch die Organisationsgewalt, sprich die Befugnis, die Bundesbehörden zu errichten und zu finanzieren. Die power of the purse führt seit jeher zu (informellen) Absprachen zwischen den Geldgebern im Kongress und den Empfängern in der Verwaltung. Insbesondere die für die Finanzierung verantwortlich zeichnenden Abgeordneten bzw. Senatorinnen und Senatoren zuständiger Kongressausschüsse bewachen mit Argusaugen ihre Einflussbereiche, die auch helfen, ihre Wiederwahl zu sichern. Denn ihr politisches Schicksal hängt letztlich davon ab, wie sehr sie die Partikularinteressen in ihren Wahlkreisen bzw. Einzelstaaten bedienen können, und insbesondere jene der ihnen nahestehenden Interessengruppen, die ihre immer teurer werdenden Wahlkämpfe finanzieren.

Mittlerweile haben sich zu den Vertretern von Partikularinteressen, Kongressausschüssen und der Exekutive auch noch Experten von Think Tanks, das heißt politikorientierte und häufig auch interessengebundene Forschungsinstitute, Universitäten und Journalisten gesellt. Ihre etwas lockeren themenspezifischen Verbindungen wurden 1978 vom US-amerikanischen Politikwissenschaftler Hugh Heclo "issue networks" genannt: Mittels dieser "Themennetzwerke" versuchen sie mit vereinten Kräften bestimmte Interessen und politische Ideen durchzusetzen, weshalb sie vom US-Politikwissenschaftler Paul Sabatier 1993 als "Tendenzkoalitionen" (advocacy coalitions) bezeichnet wurden.

Aufgrund dieser Interessensgeflechte sind bislang alle Vorhaben misslungen, den Verwaltungsapparat merklich zu verkleinern. So scheiterte Anfang der 1970er-Jahre Präsident Richard Nixon (1969–1974) mit seinem Versuch, durch einen radikalen Umbau "anti-präsidiale Nischen" in der Exekutive zu eliminieren. Mit seinem Dezentralisierungsprogramm des "New Federalism" wollte eine Dekade später Präsident Ronald Reagan (1981–1989) das "big government" in Washington verkleinern – ohne nachhaltigen Erfolg.

Auch Joe Biden war bereits als Präsident Barack Obamas Vize bemüht, den Regierungsapparat schlanker und effizienter zu machen. Im Januar 2012 ersuchte Präsident Obama den Kongress, die handelspolitischen Aufgaben von sechs Regierungseinheiten, darunter des Handelsministeriums und des Büros des Handelsbeauftragten, in einer neuen Behörde zusammenzufassen. Doch die symbiotischen Dreiecksbeziehungen, das "eiserne Dreieck", zwischen den betroffenen Einheiten der Exekutive, der Wirtschafts- und Handelslobby und den federführenden Ausschüssen im Kongress, haben auch Obamas ehrgeizige Neuorganisation vereitelt.

Besonders zielstrebig ging der ehemalige Leiter der rechtspopulistischen Website Breitbart News Stephen "Steve" Bannon während seiner Zeit als Donald Trumps Chefstratege von Januar bis August 2017 vor. Zuvor hatte er bereits den "Rückbau des Verwaltungsstaates" (deconstruction of the administrative state) angekündigt. Dazu wurde vom Weißen Haus so etwas wie ein Schattenkabinett eingerichtet und vertraute Mitarbeiter wurden eingesetzt, die auf höchster Ebene in die Arbeitsabläufe der Ministerien eingebunden waren. Sie waren aber nicht dem jeweiligen Minister, sondern nur einem Aufsichtskoordinator weisungsgebunden, zunächst dem damaligen stellvertretenden Stabschef im Weißen Haus, Rick Dearborn.

Der Präsident und sein Stab

Dass Trumps Regierungsmaschine nicht reibungs- und geräuschlos lief, belegte Bob Woodward in seinem Buch "Fear" (deutsch: Furcht: Trump im Weißen Haus, 2018): Demnach arbeiteten selbst hochrangige Kabinettsangehörige, etwa der damalige Stabschef im Weißen Haus, John Kelly, sowie Verteidigungsminister James Mattis, gegen die "Neigungen" des Präsidenten, um Schlimmeres zu verhüten. Trump sah sich von vermeintlichen "Verrätern" und "Spionen" umgeben. Ende Mai 2018 verlangte er vom Justizministerium eine Untersuchung, ob der Geheimdienst FBI oder das Ministerium selbst sein Wahlkampfteam "aus politischen Gründen infiltriert oder überwacht" hätten.

Trumps Misstrauen wurde noch größer, als ein Unbekannter – unter dem Pseudonym "Anonymous" – in einem Gastbeitrag in der New York Times am 5. September 2018 schrieb: "Ich bin Teil des Widerstands innerhalb der Regierung Trump. Ich arbeite für den Präsidenten, aber gleichgesinnte Kollegen und ich haben gelobt, Teile seiner Agenda und seine schlimmsten Neigungen zu vereiteln."

Schnell war bei Trumps Anhängern von einer Verschwörung die Rede – Mutmaßungen, die Trump selbst öffentlichkeitswirksam beförderte. Er sprach den eigenen Geheimdiensten öffentlich sein Misstrauen aus, bezeichnete sie als "deep state", als unkontrollierten Staat im Staate mit der Absicht, ihm das Handwerk zu legen, weil er zum Wohle seiner Bewegung gegen das Washingtoner Establishment und die Bürokratie vorgehe.

Jeder Präsident, nicht nur der durch seine Verhaltensweisen besonders auffällige Donald Trump, war bislang gut beraten, einen eigenen, nur ihm gegenüber loyalen Beraterstab um sich zu scharen. Denn nur so konnte er in einem institutionell angelegten Geflecht widerstreitender Interessen seine politische Linie durchsetzen – nicht zuletzt auch gegenüber der Verwaltung "seiner" Exekutive. Denn die Auseinandersetzungen in den Reihen der Exekutive sind nicht minder heftig. Auf der einen Seite versuchen die "Männer und Frauen des Präsidenten", das presidential government, die Politikinitiativen des Weißen Hauses voranzutreiben. Auf der anderen Seite bremst sie das permanent government immer wieder aus.

Die relativ autonomen Ministerien und Behörden versuchen unabhängig vom jeweiligen Präsidenten und von der jeweiligen parteipolitischen Konstellation ihre eigenen institutionellen Besitzstände zu wahren. Dabei berücksichtigen sie die Absichten der ihnen nahestehenden Kongressausschüsse und die Anliegen der von ihnen repräsentierten Interessengruppen. Hinzu kommen noch jene unabhängigen Behörden (independent agencies), deren Leiter bzw. Leiterinnen der Präsident zwar nominieren kann, wofür er aber wiederum die Zustimmung des Senats benötigt. Die independent regulatory agencies, die häufig auch als independent regulatory commissions bezeichnet werden, sind überdies ausschließlich dem Kongress verantwortlich. Die meisten von ihnen werden massiv von Interessengruppen beeinflusst. Die von Regulierungen Betroffenen regulieren sich mehr oder weniger selbst. Regulation by the regulated lautet das Prinzip, das dem Präsidenten kaum Einwirkungsmöglichkeiten lässt.

Die persönlichen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Präsidenten – die er ohne Zustimmung des Senats frei auswählen kann – sind seine engsten Vertrauten in den Machtkämpfen, die mit dem Begriff bureaucratic politics verharmlosend umschrieben werden. Die Getreuen und einflussreichsten Berater des Präsidenten sind im White House Office zu finden. Sie genießen auch ein "exekutives Privileg" (executive privilege), das heißt, sie sind der Legislative keine Rechenschaft schuldig und dürfen vor Kongressausschüssen nicht verhört werden.

Die anderen, dem Präsidenten ebenso nahestehenden Leiterinnen und Leiter der Einheiten (federal agencies) des Executive Office of the President müssen jedoch vom Senat abgesegnet werden und auch nach ihrer Bestätigung der Legislative laufend Rede und Antwort stehen. Ebenso wie bei diesen Personalentscheidungen muss der Präsident auch bei der Besetzung der Ministerämter die Machtkalküle der "anderen politischen Gewalt", sprich die Interessen des Kongresses, berücksichtigen.

Revolving Doors

Die große Fülle politischer Berufungen in die Ministerien und Behörden geht nicht nur auf Kosten des öffentlichen Dienstes (civil service); sie ist zeitraubend und erschwert nach Wahlen den Übergang von einer Regierungsmannschaft zur nächsten. Mit jedem neuen Präsidenten wechseln in den USA etwa 7000 Fachleute ihre Position: entweder von außen nach innen oder, im Falle der ausscheidenden Administration, von innen nach außen. In diesem Drehtürsystem der revolving doors, des ständigen in-and-out, spielen neben Interessengruppen auch Think Tanks eine wichtige Rolle als "Ideenagenturen", so der Politologe Winand Gellner 1995.

Dementsprechend politisch ist das Selbstverständnis im Verwaltungsapparat. Während die meisten auf Lebenszeit dienenden deutschen Beamtinnen und Beamten sich für ihr Fortkommen nicht politisch engagieren müssen und sich auf ihre Aufgabenbereiche und nächste "Verwendung" konzentrieren können, arbeitet die US-amerikanische Bürokratie im Zentrum der Auseinandersetzung um den politischen Machterhalt. Das Gros der oft nur für eine Amtszeit beschäftigten Verwaltungseliten beteiligt sich mehr oder weniger sichtbar an der politischen Meinungsbildung und Entscheidungsfindung.

Diese policy maker sind indes keine inkompetenten Parteigänger, sondern ausgewiesene Expertinnen und Experten mit politischer Orientierung. Ihre Fachkenntnisse haben sie zumeist über mehrere Jahre in verschiedenen Arbeitsbereichen erworben, sei es in der Exekutive, der Legislative, einem Think Tank, einer Universität oder einem Privatunternehmen. Sie wechseln häufig ihre Arbeitgeber, bleiben aber ihrem Themenschwerpunkt (issue) treu. Damit sind sie auch in ihrem issue network gut vernetzt, was wiederum ihren nächsten Arbeitsplatz sichern hilft.

Diese "Wanderarbeiter" haben mittlerweile die auf Lebenszeit Beschäftigten des civil service verdrängt. Zwar genießen auch einige US-amerikanische Staatsbedienstete noch Privilegien wie eine mehr oder weniger sichere Anstellung. Schlechte Bezahlung und mangelnde Aufstiegschancen haben aber zur Demoralisierung und permanenten Krise des civil service geführt. Nicht zuletzt spiegelt das geringe Ansehen des Staatsdienstes auch die historisch begründete, institutionell begünstigte und politisch verstärkte Skepsis großer Teile der US-Bevölkerung gegenüber dem Staat und dessen Machtapparat wider.

Macht und Ohnmacht der Exekutive

Geprägt durch die historische Erfahrung mit den Monarchien der "Alten Welt" wollten die Verfassungsväter die Machtbefugnisse des Präsidenten beschneiden. Doch die Bedrohung durch das Königreich Großbritannien und die Persönlichkeit des ersten amerikanischen Präsidenten George Washington (1789–1797) sorgten dafür, dass das Amt mit mehr Handlungsspielraum, also zusätzlichen Machtbefugnissen gegenüber dem Kongress und gegenüber den Einzelstaaten, ausgestattet wurde.

Washington, ehemaliger Oberbefehlshaber der Kontinentalarmee der 13 nordamerikanischen Kolonien im Amerikanischen Unabhängigkeitskrieg (1775–1783) gegen die britische Kolonialmacht, beanspruchte als Präsident und Hüter der neu gewonnenen "independence" vom Mutterland auch im Inneren größere Gestaltungsmacht.

Diese wuchs im Laufe der weiteren Geschichte: In Reaktion auf nationale Krisen, wie die Weltwirtschaftskrise in den 1930er-Jahren, den Zweiten Weltkrieg in den 1940er-Jahren und die Anschläge vom 11. September 2001, wurden die Bundeskompetenzen, vor allem jene des Präsidenten, erheblich erweitert. Als Staatsoberhaupt, Regierungschef, Chef der Bundesverwaltung, höchster Diplomat, militärischer Oberbefehlshaber und Parteiführer kann der Präsident heute umfangreiche, in der Verfassung garantierte Aufgaben und Funktionen beanspruchen.

Dennoch ist im politischen System der checks and balances seine Macht beschränkt. Je nach Politikbereich verfügt der Präsident über unterschiedliche Machtbefugnisse: Während diese in der Sicherheitspolitik besonders ausgeprägt sind, sodass selbst das Oberste Gericht die mangelnde Gewaltenkontrolle seitens der Legislative beklagte, sind dem Präsidenten in allen anderen Politikfeldern, etwa in der Wirtschafts-, Handels-, Umwelt- und Energiepolitik, durch den Kongress oftmals die Hände gebunden.

Der US-Präsident kann selbst keine Gesetzesvorlagen einbringen und benötigt bei Initiativen gleichgesinnte Abgeordnete bzw. Senatorinnen und Senatoren. Im Gesetzgebungsprozess ist er daher laufend gefordert (und gelegentlich überfordert), im Kongress für die Zustimmung zu seiner Politik zu werben – also je nach Politikinitiative unterschiedliche und zumeist parteiübergreifende Ad-hoc-Koalitionen zu schmieden.

Zwar verfügt der seit Januar 2021 amtierende Präsident Joe Biden über 36 Jahre Erfahrung sowie persönliche Arbeitsbeziehungen im Senat und ist für seine Fähigkeit zu parteiübergreifender Zusammenarbeit bekannt. Aber seine legislativen Kooperationserfolge sind lange her – sie fielen in eine Zeit, in der Konsensfindung noch möglich war und von den Wählerinnen und Wählern und Interessengruppen honoriert wurde. Mittlerweile jedoch gefährdet die Polarisierung der beiden politischen Lager die legislative Zusammenarbeit und Funktionsfähigkeit des politischen Systems. Eine von Partikularinteressen forcierte republikanische Blockade seiner Gesetzgebungsagenda könnte Präsident Biden weiterhin zwingen, mittels exekutiver Anordnungen in Form von Dekreten – also ohne die längerfristige Verbindlichkeit der Gesetzgebung – zu regieren. So handhabten es bereits seine beiden Vorgänger Barack Obama und Donald Trump.

Der Präsident muss politische Führung (leadership) demonstrieren. Wenn er nicht mehr mit Angeboten locken kann, dann muss er umso mehr öffentlichen Druck ausüben. Präsident Theodore Roosevelt (1901–1909) prägte den Begriff der "bully pulpit", das Bild der "hervorragenden" (bully) Redeplattform einer Kanzel (pulpit), welche die Präsidentschaft seiner Ansicht nach bot, um die öffentliche Meinung zu beeinflussen. Seine exponierte Stellung als einziger landesweit gewählter Politiker kann der Präsident dazu nutzen, um über die klassischen Massenmedien und die neuen sozialen Medien die Wählerbasis der Kongressmitglieder für seine Agenda zu mobilisieren, damit die (qualifizierte) Mehrheit der Abgeordneten sowie Senatorinnen und Senatoren seiner Politik folgt. Das ist dennoch nicht einfach, da diese eine institutionelle Identität als Mitglieder des Kongresses haben, sich der "anderen Staatsgewalt" (the other branch of government) zugehörig fühlen und mit der Exekutive um Macht konkurrieren.

Dominanz des Präsidenten in der Sicherheitspolitik

Die Sorge der Legislative um die institutionelle Machtbalance tritt jedoch in den Hintergrund, wenn Gefahr droht. In Krisen- und Kriegszeiten steht der Präsident als Oberster Befehlshaber im Mittelpunkt der Aufmerksamkeit. Ihm kommt die Rolle des Schutzpatrons zu. Der patriotische Sammlungseffekt des rally around the flag (deutsch: Versammeln um die Fahne) bedeutet einen immensen Machtgewinn und Vertrauensvorsprung für den Präsidenten und die Exekutive. Nicht zuletzt symbolisiert das Präsidentenamt die nationale Einheit und gilt das Weiße Haus als Ort der Orientierung in Krisenzeiten. Präsidenten konnten nationale Krisen immer wieder dazu nutzen, die Struktur des Regierungsapparats und der Verwaltung grundlegend zu verändern, indem sie exekutive Kompetenzbereiche auf nationaler Ebene gebündelt und oftmals auch erweitert haben.

So mündete die "Große Depression" der 1930er-Jahre in den Sozialstaat, der von Präsident Franklin D. Roosevelt (1933–1945) geprägt wurde. Im Zuge der militärischen und sicherheitsdienstlichen Aufrüstung im Zweiten Weltkrieg erhielt die Bundesregierung umfangreiche Sicherheitsaufgaben. Im Kalten Krieg gegen die Sowjetunion etablierte sich eine Interessenverbindung zwischen Militär, Rüstungsindustrie und politischen Eliten. In seiner Abschiedsrede im Januar 1961 warnte Präsident Dwight D. Eisenhower (1953–1961), der einst selbst Generalstabschef der Armee war, vor diesem "militärisch-industriellen Komplex".

Der Kalte Krieg und seine Nebenkriegsschauplätze, etwa in Vietnam, gingen auch im Inneren einher mit einer "imperialen Präsidentschaft", so der Buchtitel des US-Historikers und Beraters zweier US-Präsidenten, Arthur Schlesinger Jr., 1973: Das Regierungshandeln der Kriegspräsidenten Lyndon B. Johnson (1963–1969) und Richard Nixon (1969–1974) war wenig transparent und im Falle Nixons höchst kriminell. Ihm drohte ein Amtsenthebungsverfahren (impeachment) wegen "schwerster Verbrechen und Amtsvergehen" (high crimes and misdemeanors). Denn seine Machenschaften hatten das System der checks and balances aus dem Gleichgewicht gebracht. Um in der Watergate-Affäre einer formalen Amtsenthebung zu entgehen, trat Nixon schließlich am 9. August 1974 zurück. Danach schlug das Pendel wieder in die andere Richtung: In Reaktion auf die Grenzüberschreitungen der Exekutive beanspruchte der Kongress mehr Machtbefugnisse.

Die Verunsicherung nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 und der von der Regierung George W. Bush so genannte Globale Krieg gegen den Terrorismus eröffneten einmal mehr Möglichkeiten, die Gestaltungsmacht des Präsidenten und der unter seiner Führung handelnden Exekutive auszuweiten. Schon unmittelbar nach Amtsantritt hatten Präsident George W. Bush, Vizepräsident Richard (Dick) Cheney und ihre Gefolgsleute deutlich gemacht, dass sie die Position der Exekutive auf Kosten der Machtbefugnisse der Legislative zu stärken beabsichtigten.

Diese offensive Strategie des Weißen Hauses, den vor allem in der Amtszeit des Vorgängers Bill Clinton (1993–2001) erstarkten Kongress wieder in eine untergeordnete Rolle zu drängen, erhielt mit den Terroranschlägen von New York und Washington ihre Legitimation – denn die US-amerikanische Bevölkerung war mehrheitlich überzeugt, dass dies angesichts der nationalen Bedrohung rechtens, ja notwendig sei. Im Globalen Krieg gegen den Terrorismus konnte der Präsident nunmehr die dominante Rolle des Oberbefehlshabers der Streitkräfte spielen. Aber auch in der nationalen Diskussion gelang es George W. Bush, seine Diskurshoheit zu etablieren und sich als Schutzpatron zu geben, der die traumatisierte Nation vor weiteren Angriffen bewahrt.

Unter dem Primat der Sicherheit konnte Präsident Bush auch innerhalb der Exekutive Organisationsstrukturen aufbrechen und Kompetenzen neu verteilen. Zahlreichen Ministerien wurden Ressourcen und Aufgabenbereiche entzogen und dem 2002 neu geschaffenen Heimatschutzministerium, dem Department of Homeland Security (DHS), zugewiesen. Eine Vielzahl von Einheiten aus anderen Ministerien wurde in dieses neue Heimatschutzministerium integriert, zwei Dutzend Bundesbehörden mit seinerzeit etwa 180.000 Bediensteten und einem jährlichen Budget von 40 Milliarden Dollar darin zusammengefasst. In Fragen der inneren Sicherheit ist das Department of Homeland Security seitdem auf horizontaler Regierungsebene federführend bei der Zusammenarbeit mit anderen Ministerien. Es ist zudem bei der vertikalen Koordination die zentrale Ansprechstelle für Behörden auf einzelstaatlicher und lokaler Ebene. Seine Schaffung ist Teil des umfangreichsten Umbaus, dem die Regierungsorganisation der Vereinigten Staaten seit dem Ende des Zweiten Weltkrieges unterzogen wurde.

Der 11. September und seine Folgen

Die Terroranschläge vom 11. September 2001 führten den USA zudem vor Augen, dass ihre Geheimdienste versagt hatten. Dieser nationale Schock erleichterte es dem Kriegspräsidenten Bush, die Struktur der Nachrichtendienste zu verändern, um den Informationsfluss innerhalb der sogenannten intelligence community zu bündeln. Vor den Anschlägen waren die diversen Einheiten für ihre Geheimniskrämerei bekannt: Sie taten sich schwer damit, Informationen auszutauschen, auch weil sie miteinander um die knappen finanziellen Ressourcen konkurrierten. Doch die Geldknappheit endete ebenfalls mit einem Schlag: Nach den Terroranschlägen wurden die Mittelzuweisungen für die neu aufgestellten Teileinheiten massiv aufgestockt.

Dem ehemaligen technischen Mitarbeiter der US-amerikanischen Geheimdienste Edward Snowden und seinen über die Medien verbreiteten Informationen ist es zu verdanken, dass die Öffentlichkeit im Jahr 2013 nicht nur vom Ausmaß der weltweiten Überwachungs- und Spionagepraktiken erfuhr, die auch vor der Ausspähung befreundeter Regierungen nicht Halt machten.

Darüber hinaus eröffneten sich Einblicke in die neue Struktur, die Aufgaben- und Finanzzuweisungen der einzelnen Einheiten. Von den 52,6 Milliarden Dollar, die im Haushaltsjahr 2013 für die intelligence community veranschlagt wurden, erhielten die Central Intelligence Agency (CIA), die National Security Agency (NSA) und das National Reconnaissance Office (NRO) mit mehr als zwei Dritteln des Gesamtbudgets den Löwenanteil. Von den über 107.000 Mitarbeitenden des insgesamt 16 Bundesbehörden (agencies) umfassenden Gesamtapparats waren etwa 20 Prozent in militärischen Funktionen tätig (etwa zwei Drittel davon bei der NSA), der Großteil war jedoch mit "zivilen" Aufgaben betraut.

Die Nachrichtendienste wurden von der Regierung George W. Bush nicht nur finanziell aufgerüstet, sondern auch ermutigt, ihre Arbeit mit mehr Nachdruck zu verrichten. Nach Medienberichten haben in der Amtszeit George W. Bushs Mitarbeitende der CIA im Globalen Krieg gegen den Terrorismus unter anderem die Foltermethode des simulierten Ertränkens, das sogenannte waterboarding, praktiziert oder mutmaßliche Terroristen festgenommen bzw. entführt und in befreundete autoritäre Staaten geflogen, wo noch weit robustere Verhörmethoden angewendet werden. Damit verstießen die USA unter anderem gegen die Folterkonvention der Vereinten Nationen.

Im Rahmen des Globalen Krieges gegen den Terrorismus wurde Recht neu interpretiert – im nationalen wie internationalen Rahmen. Mit dem Angriffskrieg gegen den Irak und den auch von der nachfolgenden Obama-Regierung als Folter eingestuften Praktiken bei Verhören wurde Völkerrecht gebrochen. Um den inneren politischen Frieden zu wahren, scheute Präsident Obama jedoch davor zurück, die federführenden Mitarbeitenden der Bush-Administration juristisch zur Verantwortung zu ziehen. In Obamas Amtszeit wurden auch viele von der Vorgängerregierung eingeleitete Strategieänderungen weitergeführt. Die folgenden Regierungen unter dem Oberbefehl Obamas, Trumps und Bidens haben den Globalen Krieg gegen den Terrorismus mit weniger militärischem Aufwand und damit auch geringeren politischen wie ökonomischen Kosten, dafür aber mit größerem Einsatz von Drohnen, sogenannten unbemannten Luftfahrzeugen (unmanned aerial vehicles, UAV), und geheimdienstlichen Mitteln weitergeführt.

Um nach dem wenig ruhmreichen Abzug der US-Truppen aus Afghanistan – vor allem auch gegenüber seinen Landsleuten – wieder mehr Handlungsfähigkeit zu demonstrieren, wird US-Präsident Biden den Globalen Krieg gegen den Terrorismus mit Drohnen fortführen. Ferngesteuerte unbemannte Flugsysteme können zur Aufklärung und Überwachung eingesetzt werden. Mit Raketen bestückt können diese Drohnen bei Bedarf auch für gezielte Tötungen verwendet werden. Drohnen haben den Vorteil für die Weltmacht, dass sie weniger kosten, auch politisch, weil weniger Gefahr für die eigenen "Soldaten" besteht.

Die USA werden sich künftig noch weniger um zerfallende Staaten wie Afghanistan und die davon ausgehenden Sicherheitsbedrohungen (auch für Europa) interessieren, sondern wieder mehr auf starke Staaten wie China fokussieren. Biden begründete seinen Abzug aus Afghanistan damit, die zunehmend knapper werdenden Ressourcen in der Region Asien-Pazifik zu bündeln, um dort der aufsteigenden Macht China zu begegnen, das in Ostasien Amerikas Hegemonie herausfordert.

Solange der Krieg gegen den Terrorismus andauert – und sich die USA zudem wieder von "revisionistischen Mächten" wie Russland und China bedroht sehen –, wird wohl die römische Maxime "inter arma silent leges" (Unter Waffen schweigen die Gesetze. Cicero, Rede für Milo) auch im politischen System der Vereinigten Staaten weiterhin gelten. Diese Ansicht vertrat auch William Rehnquist, bis zu seinem Tode Anfang September 2005 Chief Justice (Oberster Richter) des Supreme Court. In einer eingehenden Analyse mit dem Titel "All the Laws but One: Civil Liberties in Wartime" warnte er bereits 1998 vor der Gefahr, dass der Oberste Befehlshaber in Kriegszeiten durch zusätzliche Machtbefugnisse dazu verleitet wird, den konstitutionellen Rahmen zu überdehnen.

Sicherungsinstanz Judikative

Die Ernennung von Richterinnen und Richtern des Supreme Court ist ein hochpolitischer Akt. Vor allem das Oberste Gericht entscheidet darüber, wieviel Macht der Präsident hat und welche Grenzen ihm der Kongress setzen darf. Sie bestimmen die Kräfteverhältnisse im US-System der checks and balances, der konkurrierenden und sich damit gegenseitig kontrollierenden politischen Gewalten. Jede Neubesetzung von Richterämtern am Supreme Court kann die Mehrheitsverhältnisse des Gremiums verändern und damit auch grundlegende, für die Qualität der amerikanischen Demokratie ausschlaggebende Entscheidungen prägen. So konnten die Obersten Richter eine der größten Verfassungskrisen der jüngsten US-amerikanischen Geschichte entschärfen, indem sie im Fall Bush v. Gore am 12. Dezember 2000 den Ausgang der heftig umstrittenen Präsidentschaftswahl zugunsten des Republikaners George W. Bush entschieden. Trotz dieser fundamentalen Eingriffsrechte genießt der Supreme Court in der US-Bevölkerung höchste Autorität. Seine Zustimmungsraten übertreffen die Werte der anderen politischen Gewalten, namentlich des Kongresses und des Präsidenten.

Gleichwohl sind auch die Rechtsprechungen des Obersten Gerichts nicht in Stein gemeißelt. Im Laufe der Entwicklung der USA von einer Agrar- über eine Industrie- hin zu einer Dienstleistungs- und Informationsgesellschaft mussten die Richterinnen und Richter immer wieder neue Realitäten mit den (interpretierbaren) Verfassungsgrundsätzen in Einklang bringen. Doch die Interpretationsfähigkeit des Verfassungstextes ist bis heute umstritten.

Während die einen den Text der Verfassung nur gemäß der "ursprünglichen Absicht" (original intent) ihrer Väter auslegen wollen, sehen die anderen im Verfassungstext ein "lebendes Dokument" (living document). Dementsprechend fordern erstere juristische Zurückhaltung (judicial restraint) und verurteilen den Standpunkt der zweiten Gruppe, die weite rechtliche Auslegung, als Aktionismus (judicial activism).

Wegen dieses Auslegungsspielraums kann jede Richterbesetzung entscheidend sein, vor allem für Unternehmen und Wirtschaftsverbände, die keine Regulierungen ihrer Geschäftsgebaren wollen. Zuletzt wurde am 26. und 27. Oktober 2020 die erzkonservative Amy Coney Barrett als Nachfolgerin der am 18. September 2020 verstorbenen liberalen Richterin Ruth Bader Ginsburg vereidigt. Alle drei der von US-Präsident Trump nominierten Richter, also auch Neil Gorsuch und Brett Kavanaugh, sind eindeutig dem Lager der "Originalisten" zuzuordnen. Sie plädieren dementsprechend für juristische Zurückhaltung – auch im Sinne der Wirtschaftsverbände und Interessenvertreter, die Trump und dessen Richternominierungen massiv unterstützten.

Alle als konservativ geltenden sechs Richter des neunköpfigen Supreme Court sind Mitglied der Federalist Society, einer mächtigen wertkonservativen und in Wirtschaftsfragen staatskritischen Interessenvereinigung, die mit Argusaugen darauf achtet, dass keinesfalls im Wege der Rechtsfortbildung neue Regulierungen geschaffen werden, die dem Wortlaut der geschriebenen Verfassung ursprünglich nicht zu entnehmen waren.

Wie bereits Trumps vorherige Besetzungen stand auch der Name Amy Coney Barrett auf einer Liste von zwei Dutzend Kandidatinnen und Kandidaten, die die Federalist Society Trump schon vor dessen Wahl zum Präsidenten anbot. Trump ließ sich auf diesen Deal ein: Er versprach, als Präsident nur Kandidaten dieser Liste für das höchste Richteramt zu benennen und erhielt dafür die Unterstützung der Federalist Society und ihrer finanzkräftigen Geldgeber – und nicht zuletzt auch den für seinen Wahlsieg ebenso auschlaggebenden Segen der wertkonservativen Christlich Rechten.

Mit der Entscheidung des Obersten Gerichts zur Abtreibung (Roe v. Wade, 1973) wurden viele Gläubige politisiert. Die Liberalisierung des Abtreibungsrechts gilt als Geburtsstunde der politischen Bewegung der Christlich Rechten, konservativer evangelikaler und katholischer Interessengruppen und ihrer Wählerschaft, die sich seither im Sinne einer "moralischen Mehrheit" verstärkt für die Republikaner engagieren. Sogenannte moralische Themen (moral issues) wie Abtreibung spalten nicht nur die Bevölkerung in Befürworter und Gegner, sondern beschäftigen seit Jahrzehnten die Politik und die diversen Instanzen im US-amerikanischen Justizsystem.

In der Jurisprudenz herrscht das Prinzip der vertikalen Gewaltenteilung – zwischen der Gerichtsbarkeit des Bundes und der Einzelstaaten, die parallel existieren. Ohnehin konkurrieren die Staaten mit dem Bund um Kompetenzen – das sind historisch angelegte, permanente Auseinandersetzungen, die im Laufe der US-amerikanischen Verfassungsgeschichte auch den Supreme Court immer wieder zu Grundsatzentscheidungen genötigt haben.