Die Entwicklung ländlicher Räume ist aktuell durch tief greifende Veränderungsprozesse gekennzeichnet: Je nach landschaftlichen Ausgangsbedingungen, je nach Lage im Netz der großen Entwicklungsachsen und großen Städte stehen ländliche Räume heute in einem Spannungsfeld zwischen zunehmenden Stadt-Umland-Verflechtungen einerseits und wachsender peripherer Abgeschiedenheit mit rückläufigen sozioökonomischen Aktivitäten andererseits. Mit sich verändernden gesellschaftlichen Werthaltungen und Raumwahrnehmungen wandeln sich Standortpräferenzen der Wirtschaft genauso wie jene für individuelle Lebens- und Arbeitsumfelder. Ländliche Regionen nehmen unterschiedliche Entwicklungswege, die durch den demografischen Wandel weiter akzentuiert werden. Dörfer und ländliche Klein- und Mittelstädte sind gleichsam Prismen dieser Veränderungsprozesse. Gleichzeitig entstehen aus dem anhaltenden Struktur- und Funktionswandel der Landwirtschaft weitere Determinanten räumlicher Entwicklung. Anforderungen des Ressourcenschutzes und die zunehmende Notwendigkeit, Antworten auf den Klimawandel zu finden und die Biodiversität zu erhalten, beeinflussen Landnutzung, Siedlungswesen, Infrastruktur- und Standortentwicklung. Von all diesen Einflüssen bleiben die ländlichen Kulturlandschaften mit ihren natürlichen Potenzialen und ländlichen Soziokulturen nicht unberührt.
Der ländliche Raum ist also keine einheitliche Raumkategorie. Um den regional differenzierten Ausgangslagen und Entwicklungspfaden gerecht zu werden, ist eine Typisierung ländlicher Räume nötig. Erst sie ebnet den Weg dafür, Leitbilder räumlicher Entwicklung regionsbezogen zu konkretisieren und angepasste Problemlösungen zu finden. Auf europäischer wie auch auf nationaler Ebene folgt Politik für den ländlichen Raum daher heute solchen Raumklassifikationen, die strukturelle und funktionale Abgrenzungskriterien miteinander verbinden. Sie stützen sich etwa auf Daten zur sozioökonomischen Struktur oder Einwohnerdichte einerseits und Verflechtungs- und Erreichbarkeitskriterien andererseits. Statistische Daten, beispielsweise zur Ausweisung von Siedlungsstrukturtypen, werden so etwa mit statistischen Zeitbedarfen, die nötig sind, um Versorgungsdienstleistungen in einem zentralen Ort zu erreichen (Erreichbarkeitskriterium), mithilfe von Geoinformationssystemen verschnitten. Dies ermöglicht beispielsweise eine Gliederung des ländlichen Raums im Stadt-Land-Kontinuum: Peripherere ländliche Regionen können dann von solchen unter Suburbanisierungseinflüssen oder von solchen mit selbsttragenden Entwicklungsdynamiken unterschieden werden. Doch sind Kriteriensets, die zugrunde gelegte Methodologie und selbst die Ansprache der ländlichen Raumtypen durchaus differenziert.
Typologien werden kontinuierlich modifiziert – zum Beispiel aus verändertem wissenschaftlichem Erkenntnisinteresse heraus oder aufgrund eines veränderten Bedarfs in der Politikgestaltung, wie dieser sich etwa vor einigen Jahren in der Bundesrepublik mit dem demografischen Wandel und seinen regional unterschiedlichen Folgewirkungen abzeichnete.
Eine einzige Standardtypologie gibt es also weder auf nationaler noch auf europäischer Ebene. Unter den Gesichtspunkten von Maßstab und Gebietsgrößen ist allen Typologien jedoch gemeinsam, dass sie eine Einteilung des ländlichen Raumes auf einer gewählten regionalen Ebene vornehmen. Im EU-Kontext werden dazu die in der EU verwendeten statistischen Raumeinheiten der "NUTS-Regionen 2 und 3" verwendet. Für Deutschland bilden die Landkreise und kreisfreien Städte (NUTS 3) und in der Regel die im Verwaltungsaufbau der Bundesländer verankerten regionalen Mittelebenen wie die Regierungsbezirke die kartografische Basis. In der nationalen Raumbeobachtung rückt die Landkreisebene in den Vordergrund.
sektorübergreifendes Politikfeld
Politik für die ländlichen Räume baut auf diesem Grundverständnis differenzierter regionaler Ausgangslagen und Entwicklungspfade auf. Sie ist weniger Sektorpolitik als vielmehr ein politisches Handlungsfeld, in dem verschiedene raumwirksame Politiken zusammenwirken. Im Vordergrund stehen die Raumordnungs- und regionale Strukturpolitik sowie die Agrarstrukturpolitik. Doch ist in und für die ländlichen Räume auch die Naturschutz- und Umweltpolitik raumwirksam. Im Zeichen des demografischen Wandels, der Integration und der Daseinsvorsorge ist im Handlungsfeld der ländlichen Raumentwicklung des Weiteren der Stellenwert der Sozial-, Bildungs- und Kulturpolitik gestiegen.
Der politische Auftrag umfasst nichts Geringeres, als die Zukunftsfähigkeit des ländlichen Raums in seiner regionalen Vielfalt zu sichern. Dazu zählt, ein zweckmäßiges Niveau der Daseinsvorsorge zu gewährleisten, angepasste zentralörtliche Funktionen aufrechtzuerhalten, Zugänge zu Mobilität, Information und Wissen zu ermöglichen und gegebenenfalls durch Digitalisierung zu verbessern sowie eine nachhaltige Landnutzung zu gewährleisten, die auch das natürliche und kulturelle Erbe der ländlichen Kulturlandschaften berücksichtigt.
Die inhaltliche wie regionale Komplexität der Problemlagen verlangt Ziele und Instrumente im Sinne einer abgestimmten ganzheitlichen, das heißt querschnittsorientierten oder integrierten Politik für den ländlichen Raum, damit Synergien in der ländlichen Raumentwicklung erreicht werden können. Diese Notwendigkeit zu sektorübergreifender Zusammenarbeit darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass der eingeschlagene Weg "steinig" ist: Ungeachtet aller Erfolge und Fortschritte, durch die sich in den vergangenen Jahren das Politikfeld insbesondere auf EU- und Bundesebene akzentuiert hat, besteht die permanente Aufgabe, Ziel- und Maßnahmenkohärenzen über die verschiedenen Ressorts hinweg herzustellen und Schnittstellen zwischen den einzelnen politischen Handlungsfeldern zu schärfen.
Damit folgt diese Politik gültigen Handlungsorientierungen, wie etwa jenen der nachhaltigen Entwicklung, der Gewährleistung gesellschaftlicher Teilhabe an Wohlstandsentwicklung oder einer an den Potenzialen von Teilräumen orientierten Wirtschaftsleistung. Sie ist damit auch dem zentralen raumordnungspolitischen Leitsatz der "Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse" gemäß Paragraf 1 Absatz 2 Raumordnungsgesetz (ROG) verpflichtet. Dieser ist Ausdruck sozialen Ausgleichs und einer anzustrebenden Verteilungsgerechtigkeit. Er basiert unmittelbar auf dem Sozialstaatsprinzip gemäß Artikel 20 Grundgesetz (GG) und dem Benachteiligungsverbot gemäß Artikel 3 GG.
Im Zeichen veränderter Rahmenbedingungen staatlichen Handelns, einem gewandelten Demokratieverständnis und einer veränderten Planungskultur sowie nicht zuletzt angesichts wachsender regionaler Disparitäten in Deutschland und der EU ist der Gleichwertigkeitsgrundsatz in den vergangenen Jahren mehrfach kontrovers diskutiert worden. Er wird heute im Sinne eines "staatlichen Ermöglichens" interpretiert, das heißt, staatliches Handeln ist darauf ausgerichtet, je nach regionaler Situation und unter Berücksichtigung gewandelter gesellschaftlicher Ansprüche, verändertem Mobilitätsverhalten oder Lebensstilen, Voraussetzungen für Daseinsvorsorge und Teilhabe an Gesellschaft und Wohlstand zu gewährleisten.
Politik im und für den ländlichen Raum ist vor diesem Hintergrund dem Auftrag verpflichtet, die raumordnerischen Leitvorstellungen und Grundsätze gemäß Paragrafen 1 und 2 ROG im Sinne einer abgestimmten Raumentwicklung sowie die aktuellen Leitbilder der Raumordnung – Wettbewerbsfähigkeit stärken, Daseinsvorsorge sichern, Raumnutzungen steuern und nachhaltig entwickeln und Klimawandel und Energiewende gestalten – auszuarbeiten und umzusetzen. Sie ist in das Mehrebenensystem von EU, Bund und Bundesländern eingebunden (Abbildung 1). Als raumwirksame Politik unterliegt sie dabei den Regelungsprinzipien von Subsidiarität und Gegenstrom. Diese elementaren Grundprinzipien staatlichen und insbesondere planerischen Handelns im föderativen System bilden die Basis für ein zielführendes "Zusammenführen" von Leitbildern, Zielen und Maßnahmen über die verschiedenen Ebenen hinweg.
Die Ausarbeitung und Umsetzung politischer Ziele vollzieht sich dabei in einer Planungskultur, die im Zeichen eines veränderten Verantwortungs- und Steuerungsverständnisses steht und in deren Mittelpunkt der "Governance"-Begriff zu finden ist. Ungeachtet unterschiedlicher fachdisziplinärer Zugänge zum Begriff ist diese Planungskultur heute Ausdruck eines gewandelten Verständnisses staatlicher Aufgaben im Umfeld von Demokratisierung und Bürgermitwirkung, öffentlich-privaten Kooperationen und Partnerschaften, von akteursgetragenen Entscheidungsprozessen in regionalen oder lokalen Raumkontexten. Sie ist einerseits durch Elemente strategischer Planung charakterisiert, etwa wenn es darum geht, in einer Region zusammen mit den regionalen Akteuren gemeinsame Visionen für die räumliche Entwicklung zu erarbeiten oder Handlungsprioritäten festzulegen. Sie ist andererseits durch eine umsetzungsbezogene Planung gekennzeichnet, denn dem projektbezogenen Arbeiten, in dem gesteckte Ziele realisiert werden, wird ein großer Stellenwert beigemessen.
Politik für den ländlichen Raum ist im hohen Maße darauf ausgerichtet, sowohl das prozessuale und kooperative Entwicklungs- und Planungsgeschehen als auch das projektorientierte Arbeiten zu unterstützen und mit geeignetem Instrumenteneinsatz zu steuern. Instrumente des Planungs- und Ordnungsrechts, des Anreiz- und Förderrechts sowie kooperative Instrumente informeller Planung und Entwicklung stehen dafür zur Verfügung. Ländliche Raumentwicklung, die sich konzeptionell als "integrierte ländliche Entwicklung" versteht, baut so auf vielfältigen Formen der Koordination und Zusammenarbeit zwischen formal-rechtlichen und informellen Planungs- und Steuerungsinstrumenten auf (Abbildung 2).
Im Blickpunkt: Agrarstrukturpolitik
Im europäischen Politikfeld zur Entwicklung ländlicher Räume nimmt die Agrarpolitik eine besondere Stellung ein, weil sie mit ihren Teilpolitiken der Markt- und Preispolitik, der Struktur- und Agrarumweltpolitik, direkt oder indirekt auf Entscheidungen zur Landnutzung einwirkt. Im Mittelpunkt steht die Agrarstrukturpolitik. Die gemeinsame Agrarpolitik der EU (GAP) hat sich seit den 1960er Jahren mehrfach gewandelt. Der entscheidende Impuls zur Etablierung einer Politikachse für die ländliche Raumentwicklung ging 1996 von der Konferenz von Cork (Irland) aus. Das dort verabschiedete Zehn-Punkte-Programm für die Entwicklung ländlicher Räume in Europa lenkte die Aufmerksamkeit darauf, die regionalen Disparitäten und besonderen Problemlagen in der ländlichen Entwicklung wirksam aufzufangen. Es formulierte dazu ein Spektrum neuer agrarstrukturpolitischer Orientierungen, zu denen unter anderem auch innovative Ansätze einer integrierten ländlichen Entwicklung gehörten. Im Zuge der Agenda 2000 der EU wurde die Programmatik ländlicher Raumentwicklung erstmals als sogenannte Zweite Säule der EU-Agrarpolitik neben die klassische Markt- und Preispolitik (Erste Säule) gestellt. Wenn auch zwischenzeitlich weitere Reformen der EU-Agrarpolitik dazu geführt haben, die Zweite Säule über die Jahrzehnte hinweg finanziell besser auszustatten, steht ihr Finanzvolumen nach wie vor hinter dem der Ersten Säule zurück. Dieser Umstand wie auch die für die in jeder Förderperiode vorgenommenen inhaltlichen Anpassungen an veränderte Ausgangslagen in der ländlichen Entwicklung geben immer wieder Anlass zu kritischen Diskursen.
Auch die EU-Gemeinschaftsinitiative LEADER (Liaison entre actions de développement de l’économie rurale), die heute einen festen Platz in der Förderlandschaft der ländlichen Raumentwicklung einnimmt, nahm in den 1990er Jahren ihren Anfang. Erstmals stellte sie die lokale und kleinregionale Handlungsebene der peripheren ländlichen Räume Europas in den Fokus, um damit neue Lösungen für die Probleme dieser Regionen zu finden. Sie adressierte die ländlichen Akteure vor Ort und zielte darauf ab, ländliche Entwicklung aus dem Erkennen und Ausschöpfen der jeweiligen regionalen Potenziale voranzutreiben. Hatte LEADER zunächst den Charakter eines "Labors" für innovative ländliche Regionalentwicklung, ist die LEADER-Programmatik heute als allgemeiner Schwerpunkt in der Förderung der EU-Agrarpolitik angekommen. Erfahrungsaustausch und Wissenstransfer der LEADER-Aktionsgruppen und deren Partner zählen über die Projektarbeit hinaus seit jeher zu den Zielen des Programms. Heute wird die ländliche Raumentwicklung in Regionen und vor Ort vielfältig durch LEADER-Netzwerke getragen, die zudem auf den verschiedenen Handlungsebenen institutionelle Unterstützung erfahren, etwa durch die Deutsche Vernetzungsstelle LEADER.
2016 hat die Nachfolgekonferenz von Cork ("Cork 2.0") die Programmatik der EU-Politik für die ländlichen Räume grundsätzlich bestätigt und gemäß der aktuellen Anforderungen in einem neuen Zehn-Punkte-Programm justiert. Betont werden zukunftsweisende inhaltliche Ausrichtungen wie der konsequente Ausbau ländlicher Wertschöpfungsketten oder die Teilhabe an Wissen und Innovation, und dem Governance-Ansatz wird weiterhin eine besondere Bedeutung beigemessen.
Umsetzung der Politik im Mehrebenensystem
Die Wirkungsmechanismen der EU-Agrarstrukturpolitik entfalten sich über die verschiedenen politischen Ebenen hinweg in differenzierten Ziel- und Anreizsystemen, die in komplexen Abstimmungsprozessen auf die nationale und – in Deutschland – auf die föderative Ebene der Bundesländer "heruntergebrochen" werden. Die EU-Agrarpolitik folgt den Leitzielen der von der Europäischen Kommission verabschiedeten "Europa 2020-Strategie". Daraus leiten sich die aktuell gesetzten Prioritäten in der Entwicklung ländlicher Räume ab, die mit folgenden Schlagworten umrissen werden:
Wissenstransfer, Bildung und Beratung,
Wettbewerbsfähigkeit,
Lebensmittelketten und Risikomanagement,
Förderung von Ökosystemen,
Förderung der Ressourceneffizienz,
Arbeit und Entwicklung im ländlichen Raum sowie
Priorität für methodische Ansätze.
Diese finden in den geltenden Förderkorridoren der unterschiedlichen Europäischen Struktur- und Investitionsfonds, die im "Gemeinsamen strategischen Rahmen" (GSR) zusammengebunden werden, ihren Niederschlag. Der Agrarstrukturpolitik selbst steht dabei der "Europäische Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung der ländlichen Räume" (ELER-Fonds) zur Verfügung. Mit seinen vier Förderkorridoren – Förderung der Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft, Agrarumweltmaßnahmen und Tierschutz, integrierte ländliche Entwicklung und Förderung lokaler und regionaler Entwicklungsstrategien sowie Impulse für lokale und regionale Aktionsgruppen (LEADER) – unterstützt er die Umsetzung der genannten Zielprioritäten auf europäischer Ebene. Er ist zentrales Instrument der EU zur ländlichen Raumentwicklung im Rahmen der Agrarstrukturpolitik. Dabei bleiben Spielräume für nationale Ausgestaltung erhalten, was dem Ansatz entspricht, der Vielfalt ländlicher Regionen und den Spezifika regionaler Problemlagen entgegenzukommen.
In verwaltungstechnisch-organisatorischer und rechtlicher Hinsicht vollzieht sich diese Ausgestaltung im Mehrebenensystem EU-Bund-Bundesländer mithilfe verschiedener Steuerungsinstrumente: Die "Durchgängigkeit" der gesamten EU-Förderprogrammatik und der zur Verfügung stehende Finanzierungsrahmen wird mit Blick auf die nationale Ebene in der laufenden Förderperiode 2014 bis 2020 durch die "Partnerschaftsvereinbarung" zwischen der EU-Kommission und der Bundesrepublik Deutschland festgelegt. In diesem Dokument wird beschrieben, wie die Finanzmittel in der geltenden Förderperiode eingesetzt werden sollen, um die Ziele der "Europa 2020-Strategie" im jeweiligen nationalen Rahmen zu erreichen.
Auf Bundesebene stellt die "Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" (GAK) von Bund und Ländern den maßgeblichen Rahmen dar, in dem nationale und europäische Programmansätze "zusammengebunden" werden: Die Ziele des ELER-Fonds werden in Anpassung an die nationalen und ländereigenen Bedürfnisse zur Entwicklung ländlicher Räume ausgestaltet und modifiziert und die EU-Finanzmittel von Bund und Ländern mittels Ko-Finanzierung aufgestockt. Die Verteilung der Finanzmittel und die für einen bestimmten Zeitraum geltenden Fördergrundsätze werden im gemeinsam von Bund und Ländern ausgehandelten GAK-Rahmenplan festgeschrieben, der in seiner aktuellen Fassung bis 2019 gilt. Doch auch Gestaltungsspielräume für die einzelnen Bundesländer werden berücksichtigt. Sie füllen diese, eingepasst in die Förderung der Gemeinschaftsaufgabe, in eigenen operationellen Programmen zur ländlichen Entwicklung aus. Hier finden sich im Vergleich der Bundesländer durchaus unterschiedliche Gewichtungen der Förderstränge wieder. Der aktuelle GAK-Rahmenplan gliedert zahlreiche Förderbereiche aus und berücksichtigt dabei auch Maßnahmen zur integrierten ländlichen Entwicklung, um ländliche Strukturen zu verbessern. So gelten beispielsweise die Erstellung integrierter Entwicklungskonzepte, der Aufbau eines Regionalmanagements oder die Dorferneuerung als förderfähige Tatbestände.
Über die genannten Regelungen und Instrumente hinaus unterstützen Bund und Bundesländer die Entwicklung ländlicher Räume zurzeit mit zahlreichen weiteren Initiativen, Programmen und Modellvorhaben. Prominentes Beispiel dafür ist die "Bundesinitiative ländliche Entwicklung" der Bundesregierung, in deren Rahmen das Bundesprogramm "Ländliche Entwicklung" aufgelegt ist. In der Programmperiode bis 2020 werden die zur Verfügung gestellten Finanzmittel unter anderem dafür verwendet, Modell-, Forschungs- und Entwicklungsvorhaben, Wettbewerbe oder Projekte des Wissens- und Informationstransfers umzusetzen. Dazu zählen beispielsweise das bereits gestartete Modellvorhaben "Land(auf)Schwung" oder der Wettbewerb "Kerniges Dorf – Umbau gestalten".
Auch andere ressortspezifische Initiativen und Förderprogramme richten ihr Augenmerk aktuell verstärkt auf Problemkreise der ländlichen Entwicklung. So wendet sich die Städtebauförderung besonders auch an die ländlichen Klein-und Mittelstädte, um drängende Probleme, die sich dort in der Innenentwicklung oder in der Erhaltung der Daseinsvorsorge vielerorts stellen, zu lösen.
Schlussbemerkung
Die Entwicklung ländlicher Räume in Europa und in Deutschland ist Gegenstand eines breiten Politikfelds. Über die Einbettung in den politischen Kontext der EU hinaus wird die Thematik auf der nationalen Ebene unterschiedlich ausgefüllt. In Deutschland findet die Entwicklung ländlicher Räume in vielfältigen programmatischen Handlungsansätzen ihren Niederschlag. Dies kommt der Forderung nach einer querschnittsorientierten, auf Synergien angelegten ländlichen Entwicklung entgegen. Wie die angeführten Beispiele deutlich machen, sind über die traditionellen Förderthemen wirtschaftlicher oder städtebaulicher Entwicklung in den vergangenen Jahren weitere Initiativen und Vorhaben auf den Weg gebracht worden. Sie zielen darauf ab, öffentliche und private Akteure in der ländlichen Regional-, Kommunal- und Dorfentwicklung zu befähigen, eigenverantwortliche Problemlösungen zu finden, diese in Konzepten zu strukturieren und schließlich auch zu realisieren. Dies folgt dem Paradigma governance-geprägter Planungskultur im ländlichen Raum, die sich auch in den Orientierungen der zur Verfügung stehenden Instrumente und Förderlinien in der EU, im Bund und in den Bundesländern zeigt.
