Aus den Medien ist das Bild bekannt: Jedes Jahr im November/Dezember treffen sich die Staaten der Welt, um in zweiwöchigen Verhandlungsrunden über Fortschritte in der Klimapolitik zu debattieren. Gleichzeitig wird die Zeit von verschiedensten Initiativen und Organisationen genutzt, um für mehr Klimaschutz zu demonstrieren oder über verschiedenste klimarelevante Themen zu informieren.
Deutlich wird dadurch, dass Klimapolitik vielfältig ist und überall stattfindet: Nationale, regionale und lokale Regierungsebenen, internationalen Organisationen, Unternehmen, Nichtregierungsorganisationen und andere gesellschaftliche Akteur*innen auf den verschiedenen politischen Ebenen ringen darum, Lösungsstrategien zu entwickeln und Fortschritte zu erzielen, wenn auch mit unterschiedlicher Intensität und Ambition. Dieses interagierende Geflecht staatlicher Ebenen und Akteur*innen wird auch als "Multilevel Climate Governance" bezeichnet. Ein prägender Teil davon ist die internationale Klimapolitik.
Anfänge der Klimadebatte
"In den letzten drei Jahrzehnten haben sich die Emissionen an Kohlendioxid auf der ganzen Welt verdreifacht. Die möglichen Konsequenzen für das Klima auf dem ganzen Erdball (...) sind noch nicht sicher abzuschätzen, aber sie werden bei den langfristigen energiepolitischen Entscheidungen berücksichtigt werden müssen." Dieses Zitat könnte aus einer Debatte zur Relevanz und Dringlichkeit der Klimapolitik, einer Diskussion zu Transformationspfaden im Energiebereich oder einer Kritik an der Wirksamkeit der Klimapolitik stammen. Tatsächlich stammt es aus einer Regierungserklärung des damaligen Bundeskanzlers Externer Link: Helmut Schmidt in 1979 im Kontext der Ölkrise.
Dies zeigt, dass eine politische Beschäftigung mit dem Thema bereits sehr früh stattfand, auch wenn Erderwärmung zu dieser Zeit vielfach nicht ernst genommen oder nicht als dringliches Thema eingeschätzt wurde. International wurden in den 1970er und 1980er Jahren wiederholt wissenschaftliche Konferenzen zum Thema globale Erderwärmung organisiert und auf dessen Dringlichkeit hingewiesen.
Startpunkt des internationalen Klimaprozesses war die Generalvollversammlung der Vereinten Nationen im Jahr 1989. Dort wurde beschlossen, eine Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen (Externer Link: United Nations Framework Convention on Climate Change – UNFCCC) zu verhandeln. Diese wurde 1992 anlässlich des Erdgipfels im brasilianischen Rio de Janeiro von 154 Staaten angenommen und trat zwei Jahre später, 1994, in Kraft.
Die Rolle des internationalen Verhandlungsprozesses
Delegierte der UN-Klimakonferenz während der Eröffnungsveranstaltung im Internationalen Kongresszentrum (ICC) in Berlin am 28. März 1995. (© picture-alliance/dpa, Peer Grimm)
Delegierte der UN-Klimakonferenz während der Eröffnungsveranstaltung im Internationalen Kongresszentrum (ICC) in Berlin am 28. März 1995. (© picture-alliance/dpa, Peer Grimm)
Seit der COP 1 1995 in Berlin finden jährliche Vertragsstaatenkonferenzen zur UNFCCC statt (Conferences of the Parties, COPs). Da die Wirkungen der Erderwärmung unabhängig davon auftreten, wo und durch welche Aktivitäten die Treibhausgase emittiert werden, zielen die internationalen Klimaverhandlungen auf ein völkerrechtlich verbindliches, kontinuierliches und koordiniertes Vorgehen der Staatengemeinschaft ab. Es sollen Ziele, Verpflichtungen und Instrumente erarbeitet werden. Dadurch soll ein gemeinsamer Orientierungsrahmen geschaffen werden, der von den Vertragsstaaten durch eigene Politiken zu Hause zu füllen ist. Denn ohne diese nationale Umsetzung sind die globalen Ziele nicht zu erreichen.
Warum dauern die Verhandlungen so lange?
Alle Beschlüsse der Vertragsstaaten müssen einstimmig gefasst werden! Dieses Konsensprinzip wurde nach langen Diskussionen eingeführt, weil sich die Vertragsstaaten auf kein anderes Prinzip einigen konnten. Durch die Vielfalt der Interessenslagen führte dies aber oftmals zu schwierigen und zähen Verhandlungen. Oftmals wurden Kompromisse erst nach langen Nachtsitzungen am Ende der zweiwöchigen COPs und durch geschickte Verhandlungsführung der COP-Präsidentschaften erreicht.
Neben der Festlegung des völkerrechtlichen Rahmens haben die Verhandlungen auch die Aufgabe einer Schrittmacherin, um Regierungen, Unternehmen und Zivilgesellschaften die Dringlichkeit des Handelns zu signalisieren. Die jährliche, mediale Aufmerksamkeit hat dazu beigetragen, das Thema hoch auf der politischen Tagesordnung zu halten und sowohl Fortschritte als auch Untätigkeit und Rückschritte transparent zu machen. In den Verhandlungen wird der aktuelle Forschungsstand zu den Ursachen, Wirkungen und Risiken des Klimawandels sowie den Handlungsoptionen zur Kenntnis genommen und diskutiert. Der von den Vereinten Nationen 1988 gegründete Externer Link: Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) berichtet dazu auf den Konferenzen.
Die Verhandlungsprozesse werden ihrerseits auch durch Initiativen und Kampagnen beeinflusst. So zielen Einzelinitiativen verschiedener Vertragsstaaten, von Städten, Unternehmen und anderen zivilgesellschaftlichen Akteur*innen darauf ab, die Staatengemeinschaft durch gute Beispiele dazu zu bewegen, ambitioniertere Vereinbarungen auf den Klimakonferenzen zu treffen. Ein Beispiel ist das internationale Bündnis der Bürgermeister*innen (Externer Link: Covenant of Mayors), das bereits seit 2008 in diesem Sinne aktiv ist.
