Grundlagen der supranationalen Waldpolitik | Wald | bpb.de

Mehr als rund 40 Millionen Quadratkilometer der Erde sind bewaldet. Der Wald besitzt wesentliche klimatische und ökologische Funktionen, zum Beispiel als Senke für CO₂-Emissionen, und beheimatet einen Großteil der global vorkommenden Pflanzen- und Tierarten. Für den Menschen ist er Nahrungs- und Rohstofflieferant und hat zugleich historische, spirituelle und ästhetische Werte.

Obwohl die Waldfläche in manchen Regionen der Erde, beispielsweise in Europa, seit einigen Jahren wieder zunimmt, zeigen Statistiken einen stetigen Rückgang der weltweiten Waldflächen. In einigen Ländern findet eine völlige Entwaldung statt, in anderen werden Naturwälder in intensiv bewirtschaftete oder Plantagenwälder umgewandelt. Der Rückgang der Waldflächen der Erde hat weitreichende Folgen: für Klimaentwicklung, Biodiversität, Nahrungsbereitstellung, Wasserqualität und -quantität und damit über nationale Grenzen hinaus für Ökosystem und Menschen.

Auch die Ursachen des Waldrückgangs sind globaler Natur. Dabei sind in Abhängigkeit von politischer Situation, ökonomischen oder anderen Einflüssen weniger einzelne, sondern vielmehr das Zusammenspiel verschiedener Faktoren ausschlaggebend. Dazu gehören unter anderem die industrielle Landwirtschaft, Kahlschläge durch industrielle Forstwirtschaft in Verbindung mit globalen Märkten, aber auch der Ausbau von Straßennetzen.

Um diese globalen Problemstellungen zu bearbeiten, hat sich mit dem übergeordneten Ziel einer nachhaltigen Waldbewirtschaftung – verstanden als die Bewahrung der ökologischen, ökonomischen und sozialen Funktionen des Waldes heute und in der Zukunft – in den vergangenen Jahrzehnten auf supranationaler Ebene ein komplexes Waldregime herausgebildet, das sich aus verschiedenen internationalen und regionalen Normen, Strategien und Prozessen zusammensetzt. Diese nur zum Teil rechtlich bindenden Instrumente betreffen jedoch nicht alle in erster Linie den Wald und dessen Bewirtschaftung. Zunehmend ist die supranationale Waldpolitik bestimmt durch Politiken anderer Sektoren, beispielsweise durch Biodiversitäts- oder Klimapolitik. Des Weiteren ist auch in der Waldpolitik ein Wandel von einer rein staatlichen politischen Steuerung zu einer Steuerung durch ein Netzwerk von staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren zu beobachten. Das soll im Folgenden dargestellt werden.

Meilensteine internationaler Waldpolitik

Lange Zeit wurden Wälder als rein ökonomische Objekte betrachtet, die Einkommen für ihre Eigentümer und Anteile am Bruttosozialprodukt generieren. Die Eigentumsverhältnisse, denen Wälder unterliegen, werden durch innerstaatliche Gesetze geregelt. Damit ist Waldpolitik zunächst eine nationalstaatliche Angelegenheit.

Erst in den 1980er Jahren rückte mit der zunehmenden Wahrnehmung von Umweltproblemen auch der weltweite Rückgang der Waldflächen und die Verschlechterung der weltweiten Waldsituation in das öffentliche Bewusstsein, und es wurden Verbindungen zur Luftverschmutzung, zum Verlust der Artenvielfalt und zum Klimawandel hergestellt. Von nun an war der Waldsituation ein Platz auf der internationalen politischen Agenda gesichert.

Im Lichte des weltweiten Aufrufs von Umweltverbänden zum Tropenholzboykott konzentrierten sich die internationalen Bemühungen unter dem Dach der Vereinten Nationen zunächst auf den Tropenwald. 1985 schaffte die internationale Gemeinschaft mit dem Tropical Forestry Action Plan einen Rahmen für forstwirtschaftliche Programme zur Nutzung von Tropenwäldern auf nationalstaatlicher Ebene. Bereits zwei Jahre zuvor war mit dem Internationalen Tropenholzübereinkommen (ITTA) ein erstes internationales, rechtlich bindendes Abkommen über den Handel mit Tropenholz verabschiedet worden, mit dem Ziel, den Handel mit legal geschlagenem tropischen Holz aus nachhaltiger Waldnutzung zu fördern und den Schutz von tropischen Wäldern und ihren genetischen Ressourcen voranzutreiben. Obwohl 1986 die International Tropical Timber Organisation (ITTO) gegründet und das ITTA 1994 und 2006 neu aufgelegt wurde, blieben die Erfolge für den Waldschutz hinter den gesteckten Zielen zurück: Im zwischenstaatlichen Gremium der ITTO hängt das Stimmgewicht der Mitgliedsstaaten von ihrem Anteil am weltweiten Handel mit tropischem Holz ab, sodass das ITTA in erster Linie ein Handelsabkommen bleibt.

Zu Beginn der 1990er Jahre mündeten diese Bemühungen in die Forderung nach einer globalen, rechtlich bindenden Konvention für alle Wälder. Hier sollte 1992 der Erdgipfel in Rio de Janeiro den Durchbruch bringen. Dieser blieb jedoch aus. Die Sorge, die staatliche Souveränität durch ein Verständnis von Wald und insbesondere tropischem Wald als globales öffentliches Gut eingeschränkt zu sehen, überwog; hinzu kam die Diskrepanz von Erwartungen und Zielen zwischen dem globalen Norden und Süden. Während die Klimarahmenkonvention und die Biodiversitätskonvention in Rio beschlossen werden konnten, endete der Vorstoß für eine Waldkonvention mit einer Einigung auf völkerrechtlich bindende, aber schwache Prinzipien für eine nachhaltige Bewirtschaftung zur Erhaltung der Wälder. Strafen für die Nichteinhaltung wurden dabei nicht vorgesehen.

Nach der Konferenz in Rio wurde das Intergovernmental Panel on Forests gegründet, aus dem das Intergovernmental Forum on Forests hervorging, die eine Vielzahl von Handlungsvorschlägen für eine nachhaltige Waldwirtschaft erarbeiteten. Zu deren Umsetzung wurde im Jahr 2000 das Waldforum der Vereinten Nationen (UNFF) eingerichtet, mit dem auch die Hoffnung verbunden war, doch noch eine globale, rechtlich bindende Waldkonvention zu verabschieden. Trotz entsprechender Verhandlungen konnte sich die Staatengemeinschaft 2007 nur auf das Non-Legally Binding Instrument on All Types of Forests einigen. Zu den Zielen des Instruments gehören die Unterbindung des Waldrückgangs durch eine nachhaltige Forstwirtschaft, die Stärkung der ökonomischen, sozialen und umweltbedingten Funktionen von Wäldern, Maßnahmen zur Ausweitung von geschützten Waldflächen weltweit und die Umkehrung der abnehmenden offiziellen Entwicklungshilfe für nachhaltige Forstwirtschaft.

Die Ergebnisse des Waldforums sind Gegenstand von Kritik aus Reihen der Umweltverbände, aber auch aus dem Forstsektor selbst. Unter anderem wird angezweifelt, dass es tatsächlich ein rechtsverbindliches, starkes Waldabkommen zum Ziel hat. Kritiker sehen diese Institution eher als Platzhalter, der vermeiden soll, dass andere umweltbezogene Politiken zu großen waldbezogenen Einfluss gewinnen und damit die Forstwirtschaft einschränken.

Ein weiterer Vorstoß mit vergleichbaren Zielen, aber bisher ähnlichem Ausgang, ist das von der Ministerkonferenz zum Schutz der Wälder in Europa (Forest Europe) initiierte paneuropäische Ansinnen, ein regionales verbindliches Waldabkommen zu verabschieden. Obwohl sich die europäischen Staaten inklusive Russland in den Verhandlungen zwischen 2011 und 2013 inhaltlich auf bestimmte Ziele der nachhaltigen Forstwirtschaft einigen konnten, stagniert der Prozess seither und wurde eine entsprechende Konvention bis heute nicht unterschrieben. Als Gründe werden formale Faktoren wie die Uneinigkeit in der Frage des Sitzes des Sekretariats angeführt. Das Ausbleiben des Abkommens kommt jedoch den Interessen einiger Länder entgegen. So hatte Schweden ursprünglich lediglich ein Rahmenabkommen angestrebt, während unter anderem die Niederlande und Großbritannien einen stärkeren Naturschutzaspekt erwartet hatten.

Vereinfacht kann die internationale Waldpolitik als ein Prozess von halbherzigen Versuchen charakterisiert werden, eine gemeinsame Politik in Angriff zu nehmen. Eine solche Zusammenfassung simplifiziert das Bild jedoch über das angemessene Maß hinaus, trägt sie doch den unermüdlichen Vorstößen einiger Akteure und Länder sowie den partiellen Erfolgen zum Beispiel auf regionaler Ebene keine Rechnung.

EU-Waldpolitik

So gibt es etwa auf EU-Ebene einige waldpolitische Fortschritte. Zwar bleibt die Waldpolitik anders als die Umwelt- oder Agrarpolitik der Kompetenz der Mitgliedsstaaten vorbehalten, und die Verträge sehen keine gemeinsame europäische Waldpolitik vor. Aber es gibt eine Reihe verschiedener "weicher" waldpolitischer Instrumente. Dazu zählen unter anderem die 1998 vereinbarte EU-Forststrategie, die 2013 erneuert wurde, der 2006 angenommene EU-Forstaktionsplan und das 2010 veröffentlichte "Green Paper on Forest Protection and Information". Diese Dokumente bekräftigen die Bedeutung des Waldes für die Bereitstellung unterschiedlichster Ökosystemdienstleistungen und das Konzept der nachhaltigen Waldbewirtschaftung. Obwohl darin das Prinzip der Subsidiarität in der Waldpolitik anerkannt wird, wittert der Forstsektor in Teilen den Versuch, eine gemeinsame EU-Waldpolitik zu etablieren.

So stellt sich die Waldpolitik auf EU-Ebene wie auf der internationalen und paneuropäischen Ebene als sensibel und konfliktbehaftet dar. Die größte Unterstützung für eine gemeinsame Waldpolitik geht von Mitgliedsstaaten wie Spanien und Portugal aus, deren Waldsektor begrenzt ist und die hoffen, etwa im Falle von Waldbränden finanziell unterstützt zu werden. Die verschiedenen Positionen mit Blick auf eine gemeinsame EU-Waldpolitik sind nicht nur abhängig von der Größe des Waldanteils und der unterschiedlichen sozialökonomischen Bedeutung des Waldes in den jeweiligen Mitgliedsstaaten, sondern sind auch kulturell und in der Angst vor einem möglichen Machtverlust über die Wälder begründet.

Der begrenzten Kompetenz in der auf Wald fokussierten Politik der EU stehen zahlreiche nicht primär waldbezogene Politiken gegenüber, die dennoch auf den EU-weiten Wald und seine (Nicht-)Bewirtschaftung wirken. Dazu zählt zum Beispiel die Naturschutzpolitik, in deren Rahmen das zusammenhängende Netz von Schutzgebieten Natura 2000 eingerichtet wurde, die den Umgang mit Waldflächen direkt beeinflusst. Andere Beispiele für waldrelevante Politiken sind etwa Regelungen im Rahmen der Bioenergiepolitik und die Bioökonomiepolitik, die Auswirkungen auf die innereuropäische Nachfrage nach Waldprodukten wie Brennholz oder Holz zur Weiterverarbeitung haben.

Nach außen tritt die EU in internationalen politischen Prozessen als Vertreterin ihrer Mitgliedsstaaten auf – auch in waldpolitisch relevanten Fragen, obwohl die Waldpolitik als solche nicht in ihren Kompetenzbereich fällt. Das erlaubt ihr, durch die internationale Hintertür die Waldpolitik ihrer Mitgliedsstaaten indirekt zu steuern. Zugleich kann die EU nach außen das Ziel verfolgen, durch bilaterale und EU-weite Politiken auf die Waldpolitik von Nicht-EU-Staaten einzuwirken. Das geschieht etwa bei dem Versuch, den Handel mit nicht nachhaltigem und illegalem Holz einzudämmen.

Das 2003 verabschiedete EU-Aktionsprogramm Forest Law Enforcement, Governance and Trade (FLEGT) verfolgt das Ziel, ausschließlich legal produziertes Holz auf dem europäischen Markt zuzulassen. Dadurch sollen in den Holz produzierenden Staaten entsprechende politische Rahmenbedingungen begünstigt werden, die das Problem der illegalen Abholzung von Wäldern eindämmen. Europäische Unternehmen sind durch den Aktionsplan angehalten, nur noch Holz aus Quellen zu kaufen, die die eigenen ökonomischen, ökologischen und sozialen forstwirtschaftlichen Standards erfüllen. FLEGT beruht auf bilateralen Partnerschaften, die zwischen der EU und einem Holz produzierenden Land geschlossen werden. Gegenstand dieser Partnerschaften ist unter anderem die Nachverfolgung von Holz und seinen Nebenprodukten. Die globale Wirkung dieser bilateralen Partnerschaften wird allerdings als relativ gering eingeschätzt, nicht zuletzt weil die Regulierungen zwischen den Ländern divergieren und die Effekte in jedem Fall auf das jeweilige Partnerland begrenzt bleiben – und von diesen gibt es bislang nur sechs: Ghana, die Republik Kongo, Kamerun, die Zentralafrikanische Republik, Liberia und Indonesien.

Die Schwächen des FLEGT-Aktionsprogramms sollen durch die Einführung eines Europäischen Holzhandelsabkommens kompensiert werden, das 2010 verabschiedet wurde. Die Inhalte ähneln denen von Gesetzen in den USA und Australien aus den vergangenen zehn Jahren. So verbietet das Abkommen zwar den Handel mit illegalem Holz und Holzprodukten auf dem europäischen Markt – was im Einzelnen illegal ist, bleibt aber der Definition der produzierenden Länder vorbehalten. Zuwiderhandlungen werden mit Strafen geahndet, deren Ausmaß von dem jeweils betroffenen EU-Mitgliedsstaat abhängt. Umweltverbände kritisieren diese Strafen als nicht ausreichend.

Indirekte Waldpolitik

Neben der Handelspolitik, die mit Blick auf den Holzhandel wie eingangs beschrieben bereits seit den 1980er Jahren auf der internationalen Agenda steht, gibt es auch auf supranationaler Ebene Politiken, die nicht auf den Wald fokussiert sind, sich aber dennoch auf den Umgang mit Wald auswirken. Zu diesen waldrelevanten Politiken gehören unter anderem die Biodiversitäts- und die Klimapolitik.

Biodiversitätspolitik

Die Biodiversitätspolitik gründet auf der Erkenntnis, dass der menschliche Einfluss weltweit zu einem immensen Verlust an biologischer Vielfalt, verstanden als die Variabilität zwischen lebenden Organismen sowie innerhalb von Arten und Ökosystemen, geführt hat. Erstmals reagierte die internationale Staatengemeinschaft 1975 mit dem Washingtoner Artenschutzübereinkommen, der Konvention über den internationalen Handel mit gefährdeten Arten freilebender Tiere und Pflanzen (CITES), auf dieses Problem.

Für den Wald relevanter wurde die Biodiversitätspolitik durch die Biodiversitätskonvention, die 1992 in Rio verabschiedet wurde. Zu den Zielen des Abkommens zählt neben der Sicherung der biologischen Vielfalt auch die nachhaltige Nutzung ihrer zentralen Komponenten – darunter das Ökosystem Wald. Die Verantwortung für die Umsetzung des rechtlich bindenden Instruments liegt bei den Vertragsparteien, also den Nationalstaaten. Diese haben entsprechend den Vorgaben zum überwiegenden Anteil nationale Biodiversitätsstrategien formuliert, die auf einzelstaatlicher Ebene waldpolitische Auswirkungen zeitigen.

Das wird etwa an der im November 2007 in Deutschland beschlossenen Nationalen Strategie zur biologischen Vielfalt deutlich, die sich zum Teil direkt auf den Wald bezieht. So legt diese beispielsweise das politisch kontrovers diskutierte Ziel fest, dass bis 2020 der Flächenanteil der Wälder mit natürlicher Waldentwicklung fünf Prozent der deutschen Waldfläche beziehungsweise zehn Prozent des öffentlichen Waldes betragen soll.

Klimapolitik

Es ist aber vor allem im Rahmen der Klimapolitik, dass dem Wald auf supranationaler Ebene eine zunehmende Aufmerksamkeit zuteilwird. Die Klimapolitik ist spätestens seit der Unterzeichnung der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen auf dem Erdgipfel in Rio 1992 auf der internationalen politischen Agenda. Ziel des Abkommens ist die Mitigation von Treibhausgasemissionen und die Anpassung von Ökosystemen an den Klimawandel. Wald spielt in diesem Zusammenhang eine zentrale Rolle, da er sowohl eine Senke als auch eine Quelle für CO₂-Emissionen darstellt.

Zunächst eröffnete das 2005 in Kraft getretene Kyoto-Protokoll zur Klimarahmenkonvention, das erstmals rechtsverbindliche Zielwerte für den Ausstoß von Treibhausgasen in Industrieländern festlegte, die Möglichkeit, bei der Berechnung dieser Zielwerte die CO₂-Senkenleistung durch Waldökosysteme anzurechnen.

Die Erkenntnis, dass die Reduzierung von Entwaldung einen wichtigen Beitrag zur Verringerung von CO₂-Emissionen leisten kann, mündete auf internationaler politischer Ebene ferner in den Mechanismus über die Verringerung von Emissionen aus Entwaldung und Walddegradation sowie die Rolle des Waldschutzes, der nachhaltigen Waldbewirtschaftung und des Ausbaus des Kohlenstoffspeichers Wald in Entwicklungsländern (REDD+). Die diesem Instrument zugrundeliegende Idee ist die Aufwertung von Wäldern gegenüber anderen Landnutzungsarten durch eine finanzielle Unterstützung für den Schutz von Wald als natürlichem CO₂-Speicher. Die teilnehmenden Länder erhalten eine leistungsbasierte Zahlung für mess- und überprüfbare Emissionsreduktionen durch vermiedene Entwaldung und Waldschädigung.

Nach der Klimakonferenz in Bali 2007, auf der das zweite "D" für Degradierung dem ursprünglichen RED-Instrument hinzugefügt wurde, sind über die Jahre eine Vielzahl von REDD+-Aktivitäten mithilfe bilateraler oder multilateraler Unterstützung, unter anderem von der Weltbank und UN-Programmen, initiiert worden. Doch erst auf der Klimakonferenz in Warschau 2013 wurden die wesentlichen Rahmenbedingungen für die Umsetzung von REDD+ in Entwicklungsländern festgelegt. Das auf der Klimakonferenz in Paris 2015 beschlossene Klimaabkommen bekräftigt die bedeutende Rolle von REDD+. Der zu Beginn der politischen Diskussion hervorgehobene Vorteil von REDD+ als relativ einfaches und effizientes Instrument ist nach Jahren der politischen Diskussion nicht mehr unumstritten. So bleiben bedeutende Punkte unter anderem zur Finanzierung und zum Finanzierungsmechanismus bis heute unklar.

Steuerung durch Netzwerke

Neben der Waldpolitik, die auf supranationaler Ebene zunehmend aus Sektoren kommt, die sich nicht primär auf den Wald beziehen, gibt es einen weiteren Trend in der (supra)nationalen Waldpolitik: eine Verschiebung weg von einer zentralen, hierarchischen öffentlichen Politik hin zu einer Steuerung durch Governancenetzwerke, in denen nichtstaatliche Akteure eine zunehmend wichtige Rolle spielen. Dieser Wandel ist in der internationalen Politik generell seit mehr als 20 Jahren zu beobachten. Als Grund dafür gilt der hierarchische Top-down-Politikstil auf nationalstaatlicher Ebene, der nicht zuletzt an der Komplexität der Waldprobleme und den vielfältigen Akteuren mit unterschiedlichem Interesse am Wald scheitert.

Forstliche Zertifizierungssysteme

Ein prominentes Beispiel für die transnationale politische Steuerung durch nichtstaatliche oder staatlich-private Netzwerke sind Systeme der Waldzertifizierung. Deren Grundidee ist die Gewährleistung einer nachhaltigen Forstwirtschaft durch positive Anreize. Zwei Zertifizierungssysteme sind international von besonderer Bedeutung: die Siegel der beiden Nichtregierungsorganisationen Forest Stewardship Council (FSC) und Program for the Endorsement of Forest Certification (PEFC).

Unterstützt von den großen internationalen Umweltorganisationen Greenpeace und WWF, führte der FSC sein Zertifizierungssystem 1993 ein, nachdem auf dem Erdgipfel 1992 in Rio keine Waldkonvention zustande gekommen war. Es soll internationale Standards für eine nachhaltige Waldbewirtschaftung setzen und ein entsprechendes Markenzeichen darstellen. Das Label kennzeichnet Wald- und Holzprodukte, die aus den Erzeugnissen von FSC-zertifizierten Forstbetrieben gewonnen werden. Die zehn Prinzipien des FSC sind weltweit gültig, allerdings unterscheiden sich deren an nationale Gegebenheiten angepasste Operationalisierungen deutlich. Das sorgt immer wieder für Kritik, die vor allem dann lauter wird, wenn etwa Holz FSC-zertifiziert ist, das durch die Rodung von als schützenswert geltenden Wäldern gewonnen wurde – beispielsweise 2011/12 im Falle des zertifizierten IKEA-Tochterunternehmens Swedwood, das öffentlich kritisiert wurde, in der russischen Teilrepublik Karelien Urwälder kahlzuschlagen.

Ein dritter Hauptkritikpunkt betrifft die Unabhängigkeit der Auditoren, die unter anderem darauf angewiesen sind, dass sie von den Unternehmen angefordert werden, und durch Konkurrenz in manchen Ländern wie Russland preislich immer stärker unter Druck geraten. Auch das Monitoring der Auditoren kann mangels fehlender Ressourcen nicht immer vollständig gewährleistet werden.

Das zunächst regionale PEFC wurde 1999 mit Fokus auf Paneuropa auf Initiative von Vertretern der Forst- und Holzwirtschaft ins Leben gerufen und wird als Antwort von Waldeigentümern, Forstunternehmen und Regierungen auf den FSC interpretiert, in dem Umweltverbände die Entscheidungsprozesse dominieren. Das PEFC fungiert als Dach für nationale Zertifizierungssysteme zur Förderung einer nachhaltigen Waldbewirtschaftung. Das Siegel des PEFC kennzeichnet regionale Waldbestände und bezieht sich nicht wie das FSC-Label auf einzelne Forstbetriebe.

Weltweit sind nach Angaben der Zertifizierungssysteme über 260 Millionen Hektar Wald durch das PEFC-Siegel und 182 Millionen Hektar durch das FSC-Siegel zertifiziert. In einigen Ländern werden beide genutzt. Ein Großteil der zertifizierten Waldflächen liegt noch immer in Europa und Nordamerika. Dieser Trend lässt sich unter anderem durch das Zusammenspiel der Konsumentensituation und der breiten Unterstützung von Umweltkampagnen im globalen Norden erklären. Aber auch die fehlenden finanziellen Kapazitäten für Forstzertifizierung im Süden sind ein Grund für das Ungleichgewicht.

Der Einfluss der Zertifizierungssysteme auf die forstliche Praxis bleibt ein sehr umstrittenes Thema. Ein kritischer Punkt sind dabei unter anderem die Befugnisse unabhängiger Zertifizierer bei der Durchsetzung und Kontrolle der Umsetzung von Zertifizierungsstandards in Ländern, in denen das politische System stark auf staatlich hierarchische Politik ausgelegt ist. Weiterhin stellt sich unter anderem die Frage, ob Zertifizierungsstandards über staatliche Regulierungen hinausgehen und so tatsächlich ein Beitrag zu mehr Nachhaltigkeit geleistet wird.

Waldrenaturierung

Ein weiteres aktuelles Beispiel für den Wandel zu einer Waldpolitik durch supranationale Netzwerke ist die Waldrenaturierung. So verfolgt etwa die 2011 gestartete Initiative "Bonn Challenge", ein Forum für verschiedene staatliche, private und zivilgesellschaftliche Stakeholder und Experten auf diesem Gebiet, das Ziel, bis 2020 insgesamt 150 Millionen Hektar und bis 2030 mindestens 350 Millionen Hektar degradierter und gerodeter Waldfläche weltweit wiederherzustellen. Im Rahmen der Initiative können Gebote für bestimmte Waldrenaturierungsprojekte von Regierungen, Unternehmen und Organisationen abgegeben werden. Damit soll zur Implementierung von internationalen Abkommen wie den 2010 im Rahmen der Biodiversitätskonvention im japanischen Nagoya beschlossenen Aichi Targets beigetragen werden. Diese neue Form des Public-private-Partnerships wird als legitime Alternative für bislang schlecht implementierte zwischenstaatliche Abkommen gesehen.

Komplexes Waldregime

Spätestens seit dem Erdgipfel in Rio 1992 ist der Wald von der internationalen politischen Agenda nicht mehr wegzudenken. Die supranationale Waldpolitik hat bisher jedoch ausschließlich zu weichen, also rechtlich nicht bindenden politischen Instrumenten geführt. Zu den Gründen dafür zählen unter anderem der Nord-Süd-Konflikt, starke Interessen des Forstsektors und die Angst vor dem Verlust der nationalen Selbstbestimmung.

Im Vergleich zu den auf Wald fokussierten Politiken resultieren aus anderen waldrelevanten Politiken wie der Klimapolitik und der Biodiversitätspolitik rechtlich bindende Instrumente mit stärkeren Effekten für die Waldnutzung. Damit kann in der supranationalen Waldpolitik eine Diversifizierung der Ziele beobachtet werden, die weit über die forstwirtschaftliche Nutzung des Waldes zur Holzgewinnung hinausgeht. Dementsprechend wird über eine zunehmende Komplexität des internationalen Waldregimes gesprochen, das charakterisiert ist durch seine Fragmentierung.

Diese Komplexität wird durch die verschiedenen involvierten politischen Ebenen noch erhöht. Neben der internationalen Politik, die im Rahmen verschiedener Foren wie das Waldforum, die Biodiversitäts- oder die Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen waldpolitische Themen bearbeitet, spielen regionale Prozesse wie auf (pan)europäischer Ebene ihre eigene Rolle. Die insbesondere in Ländern mit vielen Waldressourcen starke nationale Waldpolitik findet über unterschiedliche Pfade Eingang in waldrelevante Prozesse sowohl auf regionaler als auch auf internationaler Ebene. Umgekehrt bleibt die Implementierung internationaler und regionaler Abkommen und Standards auf nationaler Ebene auch in der Waldpolitik das schwache Glied der supranationalen Politik.

Zwar wird in dem Trend zur politischen Steuerung durch Netzwerke die Chance gesehen, die Implementierungslücke der Staaten zu schließen und das Ziel der nachhaltigen Entwicklung umzusetzen. Doch bringen diese neuen Partnerschaften zugleich eine zunehmende Diversifizierung der Akteurslandschaft und damit auch an involvierten Interessen mit sich.

Die Komplexität der supranationalen Waldpolitik ist also ebenso unbestritten wie ihre Fragmentierung in verschiedene Arenen, Politiken, Instrumente, Ziele, politische Ebenen und Akteure. Aufgrund dieser "Politikschichtung" kann es zu einer Überlappung von Politiken kommen. Abhängig von den betrachteten Politiken und Instrumenten ergeben sich dabei Synergien, aber auch Konflikte. Im letzteren Fall gilt es, verstärkt die Möglichkeiten der Politikintegration über sektorale Grenzen, politische Ebenen und die unterschiedlichen Akteure hinweg in Betracht zu ziehen.

Die Leistungen dieses komplexen Waldregimes werden unterschiedlich interpretiert. Kritiker betonen, dass sich die weltweite Entwaldung fortsetzt und damit das vornehmliche Ziel einer supranationalen Waldpolitik nicht erreicht wird, und sprechen von einem Nichtregime oder einem "Donut-Regime", in dem die Politik mit zentralem Fokus auf den Wald ausgehöhlt wird und Politiken relevanter werden, die Wald als einen Aspekt unter vielen behandeln. Andere Stimmen unterstreichen, dass sich die internationalen Diskurse zur Waldpolitik deutlich verändert haben und nachhaltige Entwicklung, Biodiversität und die Beteiligung von nichtstaatlichen Akteuren in den vergangenen Jahrzehnten immer fester in der internationalen Politik verankert wurden.

Dieser Beitrag basiert in Teilen auf: Daniela Kleinschmit, Internationale Waldpolitik – Prinzip Freiwilligkeit, in: Heike Leitschuh et al., Gesucht: Waldumweltpolitik. Herausforderungen im Anthropozän, Jahrbuch Ökologie 2016, Stuttgart 2015, S. 82–87.