Europäische Migrationspolitik: Ein stimmiges Bild? | Migration in Europa | bpb.de

Einleitung

Seit Mitte 2008 liegen zwei Papiere vor, welche die europäische Migrationspolitik auf eine neue Basis stellen sollen. Sowohl die Kommission als auch die französische Ratspräsidentschaft der Europäischen Union (EU) haben Konzepte vorgelegt, auf deren Basis die Migration nach Europa umfassend geregelt werden soll. Der vorliegende Beitrag ordnet die aktuellen Vorschläge in das Mosaik der EU-Migrationspolitik ein und prüft, ob sich aus diesen neuen Entwicklungen ein Bild ergeben kann, das in sich stimmig ist und den Forderungen der EU-Bürger nach Effizienz und demokratischer Transparenz gerecht wird.

Mit ihren "zehn gemeinsamen Prinzipien" strebt die Kommission an, die bisher einzeln vorliegenden Mosaiksteine zu einem "kohärenten Bild" der Migrationspolitik zusammenzufügen. Dieses Papier bildet die Grundlage für das nächste Fünfjahresprogramm, das der Europäische Rat im Jahr 2009 verabschieden und der EU nach Ablauf des derzeit geltenden "Haager Programms" (2005-2010) als Kooperationsrahmen für die Innen- und Justizpolitik insgesamt dienen wird. Die großen Linien, die nach dem Willen der Kommissions-Generaldirektion "Justiz, Freiheit und Sicherheit" dieses Bild strukturieren sollen, betreffen "Migration und Wohlfahrt" (legale Zuwanderung in die Arbeitsmärkte, Integration), "Solidarität" (finanzielle und operative Lastenteilung unter den Mitgliedstaaten, Partnerschaft mit den Herkunftsländern) und "Sicherheit" (Visapolitik, Grenzkontrolle und -verwaltung, Bekämpfung von Menschenhandel, Rückkehrförderung). Inhaltlich heben Kommissionspräsident José Manuel Barroso und der Kommissar für "Freiheit, Sicherheit und Recht", Jacques Barrot, die Chancen wirtschaftlich motivierter Einwanderung und die Aufgabe der Europäer hervor, für den Schutz von Opfern erzwungener Migration zu sorgen.

Die aktuelle französische Ratspräsidentschaft stellt dagegen die Bedenken gegenüber irregulärer Migration in den Mittelpunkt ihrer Vorschläge. Sie strebt ein neues "Europäisches Einwanderungs- und Asylabkommen" an, durch das die Kommissionspläne Kontur gewinnen und in konkrete EU-Richtlinien münden sollen. Entsprechend vereinbarten die Innen- und Justizminister der EU bei einem ersten informellen Treffen am 7. und 8. Juli 2008 in Cannes, die Außengrenzen der Gemeinschaft zu stärken.

Im Zentrum des Programms, das der Europäische Rat am 15. Oktober 2008 verabschieden soll, steht der Ausbau der Grenzschutzagentur FRONTEX und des europäischen Asylsystems. Als dessen Rückgrat gilt die umstrittene, über fast drei Jahre hinweg verhandelte Richtlinie für die Rückführung sich illegal aufhaltender Einwanderer ("Rückführungsrichtlinie"), der Mitte Juni 2008 überraschend auch das Europäische Parlament zugestimmt hat und deren abschließende Unterstützung durch den EU-Rat als sicher gilt. Sie vereinheitlicht das Vorgehen zur Abschiebung von Menschen ohne Papiere in ihre Herkunftsländer; sie sieht unter anderem die Möglichkeit einer Abschiebehaft von bis zu 18 Monaten und eines Wiedereinreiseverbots von fünf Jahren vor. Die UN-Menschenrechtshochkommissarin und Menschenrechtsorganisationen, aber auch lateinamerikanische Staaten kritisierten, dass dadurch bestehende Schutzstandards in den Mitgliedstaaten abgesenkt würden. Auch um die legale Migration will sich die französische Ratspräsidentschaft kümmern. So nimmt sie den bereits Ende 2007 vorgelegten Entwurf einer europäischen "Blue Card" wieder auf, mittels derer bürokratische Barrieren eingerissen werden sollen, um hochqualifizierte Arbeitskräfte leichter anwerben und mit den klassischen Einwanderungsländern im Wettbewerb um die "besten Köpfe" Schritt halten zu können.

Tendenzen und Routen

Mit der weiteren Vergemeinschaftung reagiert die EU der 27 auf die Zuwanderung in einem Europa ohne Binnengrenzen, in dem Wanderung längst nicht mehr national kontrollierbar ist. An den 1792 offiziellen EU-Grenzposten gibt es jährlich 300 Millionen Grenzüberschreitungen Richtung EU. Davon entfallen etwa 160 Millionen auf EU-Bürgerinnen und -Bürger, 60 Millionen auf Drittstaatsangehörige ohne Visumpflicht und 80 Millionen auf Drittstaatsangehörige mit Visumpflicht. Der Wanderungssaldo für 2007 lag für die gesamte EU bei 1,65 Millionen Personen, bei einer Bevölkerungszahl von 497 Millionen. Diese Zahlen beinhalten nicht die irreguläre Migration, für die kein Mitgliedstaat belastbare Daten vorlegt. Die Europäische Kommission aber schätzt, dass sich allein sieben bis acht Millionen überwiegend afrikanische Einwanderer irregulär in der EU aufhalten.

Die Hauptrouten der afrikanischen Migranten führen von der Westküste Afrikas über Liberia, Sierra Leone, Guinea und Guinea-Bissau, den Senegal, Gambia, Mauretanien und die Westsahara bzw. die Nordküste Marokkos über See zu den Kanaren, aber auch über die Ostsahara und das Horn von Afrika und Libyen via Tunesien nach Lampedusa, Sizilien oder Malta. Allein auf den Kanarischen Inseln landeten im Jahr 2006 über 31 000 Migranten. 22 000 Einwanderer erreichten im selben Jahr die Küsten Italiens. Auch Griechenland und Zypern sind mit hohem Migrationsdruck von der türkischen Küste aus konfrontiert; so sprach Griechenland im Juli 2008 von 112 000 Migranten in den vergangenen 12 Monaten. Die Staaten an den Außengrenzen drängen auf EU-weite Regelungen zum Lastenausgleich, zum Grenzmanagement, zur Rückführung irregulärer Flüchtlinge in ihre Heimatländer und zur Bekämpfung der Schwarzarbeit. Sie fordern zudem stärkere Unterstützung für die europäische Grenzschutzagentur, mit deren Hilfe sie ihre Patrouillen auf See verstärken und die Migranten zurückdrängen können - vielfach unter menschenrechtlich fragwürdigen Bedingungen. Die nördlichen Mitgliedstaaten aber zeigen sich mit den südlichen Grenzländern nicht unbedingt solidarisch.

Gemeinsame Politik? In Grenzen!

Offenkundig lassen sich die verschiedenen Erwartungen an die Migrationspolitik nicht miteinander vereinbaren. Die Forderungen reichen von der Prävention von Fluchtbewegungen über die Grenzsicherung und Rückführung von sich irregulär aufhaltenden Personen und den Schutz der heimischen Arbeitsmärkte bis hin zur Förderung von Einwanderung zum Ausgleich demographischer und ökonomischer "Lücken", ja, zur Integration all jener, die bereits zugewandert sind. Daraus ein inhaltlich kohärentes Bild zu gestalten, ist nicht zuletzt deshalb kompliziert, weil diese Ziele verschiedene Ressorts berühren. Ursprünglich in der Justiz- und Innenpolitik angesiedelt, betrifft die Migrationspolitik auch Fragen der Entwicklungs- und Außenpolitik; sie reicht in die Arbeitsmarkt- und sogar in die Sozial- und Bildungspolitik hinein. Damit erstreckt sie sich auf Politikfelder, die innerhalb der EU bislang kaum miteinander koordiniert sind, für die unterschiedliche Verfahren und Kompetenzverteilungen gelten. Es gilt also, im Sinne einer neuen Kohärenz in den Schnittmengen zwischen diesen Feldern neue Instanzen zu schaffen und diese Politiken aufeinander abzustimmen. Die Auffassungen dessen, wie Migration zu steuern, zu begrenzen oder zu ermöglichen sei, unterscheiden sich auch nach Mitgliedstaaten. Deren Traditionen und politische Kulturen im Umgang mit "dem Anderen" klaffen oft weit auseinander, und ihre Interessen divergieren je nachdem, wie hoch der Migrationsdruck auf ihnen lastet oder wie solidarisch sie sich mit den übrigen Mitgliedstaaten erklären - eine Frage der "internen Kohärenz" im Inneren der EU.

Angesichts fehlender Binnengrenzen und dem Bestreben, die Außengrenzen zu sichern und einen Lasten- oder Zuständigkeitsausgleich zwischen den Mitgliedstaaten zu schaffen, schälte sich das Politikfeld "Einwanderung" seit der im Amsterdamer Vertrag 1999 eröffneten Vergemeinschaftung als eines der gesetzgeberisch aktivsten heraus. Die inhaltliche Ausrichtung schwankte dabei zwischen der Betonung von "Freiheit" auf der einen und der Hervorhebung von "Sicherheit" auf der anderen Seite. Standen 1999 nach den Beschlüssen des Europäischen Rats von Tampere noch liberalere Aspekte der Anwerbung und der Wahrnehmung von Zuwanderung als Bereicherung im Vordergrund, so liegt insbesondere seit dem 11. September 2001 wieder ein hohes Gewicht auf den Sicherheits- und Kontrollaspekten, die sich auch im Nachfolgeprogramm von Den Haag 2004 manifestierten.

Als erste Teilbereiche wurden Flucht und Asyl "europäisch" reguliert. In einer ersten Phase zwischen 1999 und 2005 einigten sich die Mitgliedstaaten auf die Frage, welcher Staat jeweils für die Behandlung eines Asylbegehrens zuständig sein sollte und richteten finanzielle Ausgleichsfonds ein. Mit der bis heute umstrittenen Qualifikationsrichtlinie schufen sie einen Rahmen für Aufnahmebedingungen und Asylverfahren sowie gemeinsame Voraussetzungen für die Anerkennung als Flüchtling. Migrantenverbände und Menschenrechtsorganisationen werfen der EU vor, das Schutzniveau auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner fixiere lediglich Mindeststandards. Asylbegehren in den einzelnen Mitgliedstaaten würden weiterhin unterschiedlich behandelt, wodurch sich die Anerkennungsquoten erheblich unterschieden. Mit der 2008 neu aufgelegten Asylstrategie sucht die Europäische Kommission in einer zweiten Phase diese Standards weiter zu vereinheitlichen, gleichzeitig aber aber auch Drittstaaten stärker zur Aufnahme von Asylbewerbern zu verpflichten. Anstelle der bisherigen Ad-hoc-Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten soll eine Kooperationsbehörde errichtet werden, was freilich auf den Widerstand jener Mitgliedstaaten stößt, die Asylpolitik lieber national regeln würden.

Irreguläre Migration und Sicherung der Außengrenzen

Bereits das Schengener Abkommen (1985, in Kraft seit 1995) hatte der EG/EU durch die verstärkte Sicherung der Außengrenzen und die Errichtung eines gemeinsamen Informationssystems den Beinamen "Festung Europa" eingebracht. Ein gemeinsames Visasystem wurde allmählich aufgebaut, die Grenzschutzagentur FRONTEX in Warschau gegründet. 2005 mit einem Budget von nur sechs Millionen Euro gestartet, ist FRONTEX 2009 bei 130 Millionen Euro angelangt. Zu ihren Aufgaben zählen die Koordination der Grenzsicherung durch Risikoanalyse, Planung, Forschung und Entwicklung ebenso wie die Bereitstellung so genannter "Rapid Border Intervention Teams" ("RABITs"), mit denen Gastoffiziere nationaler Grenzschutzagenturen aus einem Pool von 500 bis 600 Beamten bereitgestellt werden können. Die vorläufig letzten Bausteine für die Grenzsicherung sind elektronische Mittel zur Überwachung von Grenzübertritten, welche die Kommission im Februar 2008 vorgestellt hat. Nichtregierungsorganisationen (NGOs) kritisieren, hier seien Instrumente geschaffen worden, die vor allem der Rückweisung dienten. Das fundamentale Flüchtlingsrecht des non-refoulement (Schutz vor Abweisung bei drohender Verfolgung) aus der Genfer Flüchtlingskonvention werde ebenso unterlaufen wie die eigene Asylverfahrensrichtlinie. Im Kampf gegen illegale Einwanderung steht neben der Rückführungsrichtlinie eine weitere Richtlinie zur Abstimmung. Sie sieht eine Bestrafung von Arbeitgebern vor, die irreguläre Migranten beschäftigen. Mehrere Richtlinien, die auf Transportunternehmen und Arbeitgeber zielen und sich gegen den Menschenhandel werden, sind bereits verabschiedet worden.

Seit ihrem "Global Approach to Migration" (2005) sieht die Kommission die EU in der Pflicht, ihre Politik stärker auf die Herkunftsländer auszurichten. Zum Teil geht es ihr darum, zusätzliche Kontrollen bereits in den Herkunfts- und Transitstaaten zu installieren oder diese auf die Nachbarstaaten abzuwälzen, mithin: die von ihr wahrgenommenen Bedrohungen der eigenen Sicherheit zu "ex-territorialisieren". Anreize können über negative oder positive Konditionierung erfolgen, etwa über Einreiseerleichterungen für Bürger einiger dieser Staaten. Rücknahmeübereinkommen und Grenzmanagements werden zum Beispiel mit der Ukraine oder Marokko fixiert, gemeinsame Trainingsprogramme für Grenzschutz- und Zollbeamte oder Polizeikräfte gefördert, Informationsnetzwerke geschaffen, die Migrationsgesetzgebung unterstützt. Wenngleich sich hinter humanitärer Rhetorik den Drittstaaten gegenüber handfeste Eigeninteressen verbergen, geht es bei dieser externen Dimension von Migration auch um die Bekämpfung von Armut, die Förderung von "good governance" sowie die Schaffung von Arbeitsplätzen in den Herkunftsländern. Für Afrika hat die EU eine eigene Strategie entwickelt, um Direktinvestitionen in Regionen mit starkem Migrationsaufkommen zu fördern.

Legale Migration und Integration

Bereits seit fünf Jahren unternimmt die Europäische Kommission unter Verweis auf den demographischen Wandel und die Bedürfnisse der Arbeitsmärkte Vorstöße, auch die legale Zuwanderung und die Integration europäisch zu regeln. Die Vorschläge reichen von einem gemeinsam akzeptierten Aufenthaltsstatus für die Zugewanderten über einzelne Berufsgruppen bis hin zu einer europäischen "Blue Card". Mit vielen Vorschlägen ist die Kommission jedoch am Widerstand der Mitgliedstaaten, insbesondere dem Deutschlands, gescheitert, weil diese die Einwanderungskriterien für Hochqualifizierte als zu niedrig und zu wenig flexibel einstuften, um die Bedürfnisse des Arbeitsmarktes stillen zu können. Dennoch versucht sie die supranationalen Kompetenzen schrittweise auszudehnen, indem sie - quasi per "Salami-Taktik" - einzelne Zuwanderergruppen in den Blick nimmt und "best practices" fördert. Dazu will sie den Bedarf und die faktische Zuwanderung stärker abgleichen. Ihr Vorschlag, das Potenzial "zirkulärer Migration" auszuschöpfen, scheint angesichts der Erfahrungen vieler alter Mitgliedstaaten mit der Gastarbeitermigration jedoch noch wenig durchdacht und gibt keine Antwort auf den langfristigen demographischen Wandel. Komplex, aber entwicklungsfähig erscheint demgegenüber der Abschluss von "Mobilitätspartnerschaften" zwischen Entsende- und Empfängerländern zu sein. Hierzu sind mit der Republik Moldau und mit den Kapverden bereits Pilotprojekte ausgearbeitet worden.

Inhaltliche Kohärenzprobleme zwischen den Anforderungen der Arbeitsmigration und der externen Dimension von Migration bestehen hier ganz sicher in den oft angeführten Problemen vom "brain drain" versus "brain gain", welche die Kommission unter anderem durch die Erleichterung von Rücküberweisungen sowie durch gezielte Rückführungsprogramme mildern will. Vor dem größten Kohärenzproblem aber stehen Kommission und französische Präsidentschaft mit Blick auf die Kompetenzfrage der EU, die von den Mitgliedstaaten in Frage gestellt wird: Kaum äußerte sich der Rat der Innen- und Justizminister in Cannes zu diesem Thema, erfolgte erwartungsgemäß die Reaktion, dass eine gemeinsame Politik zur Wirtschaftsmigration unmöglich sei - aus Bayern.

Kompetenzverteilung als Hemmschuh

Die Kompetenzverteilung erschwert es noch zusätzlich, ein geschlossenes Bild von der Migrationspolitik der EU zu zeichnen - vertikal (zwischen den politischen Ebenen) wie horizontal (zwischen den beteiligten EU-Organen). In vertikaler Hinsicht ist zu berücksichtigen, dass das Phänomen der Einwanderung wichtige Kernbereiche staatlicher Souveränität berührt: die Sicherung der Außengrenzen, die Fragen, wer einwandern darf und wer auf welche Weise an den Institutionen des Aufnahmelandes partizipieren soll, - Kompetenzen also, über welche die Mitgliedstaaten eifersüchtig wachen. Viele dieser Entscheidungen liegen bei den regionalen oder kommunalen Einheiten. Auch hier sind Blockaden einer weiteren Vergemeinschaftung an der Tagesordnung, und gerade die deutschen Bundesländer haben wiederholt auf Beibehaltung ihrer Kompetenzen beharrt.

Innerhalb des politischen Systems der EU haben sich in den vergangenen Jahren die Zuständigkeiten allmählich hin zu den supranationalen Organen verschoben. Zuständig für die Migrationspolitik sind die Europäische Kommission, welche als supranationales Organ die in den Fünfjahresprogrammen fixierten Leitlinien des Europäischen Rates in konkrete Gesetzesvorhaben gießt, der Rat der EU in der Formation der Innen- und Justizminister sowie das Europäische Parlament. Die Dominanz innerhalb der Migrationspolitik lag aber immer beim Ministerrat, wo auch weiterhin die Bereiche "Einwanderung von Arbeitskräften und Selbstständigen" und "Integration" koordiniert werden. Ein gravierendes institutionelles Hindernis für die Beschlussfassung stellt das Erfordernis der Einstimmigkeit im Rat für diese Teilbereiche dar. Der Annahme von Richtlinien ist ein komplizierter Abstimmungsprozess vorgeschaltet, da jedem einzelnen Mitgliedstaat de facto ein Vetorecht zusteht. Der noch zur Ratifizierung ausstehende (von der Republik Irland im Juni 2008 bereits abgelehnte) Vertrag von Lissabon sieht eine "Passerelle-Klausel" vor. Sie erlaubt es, die qualifizierten Mehrheitsbeschlüsse vor allem auf Asyl, Einwanderung und die Kontrolle der Außengrenzen auszudehnen. Diese Regelung verbessert die Handlungsfähigkeit der EU und vermeidet Blockaden im Ministerrat, erhöht aber die Gefahr von "package deals" über Politikfelder hinweg, die sachlich nicht miteinander verbunden sind. Auch wenn die Dominanz der Minister im Rat damit aufgeweicht wird, gelang es diesen im Vertrag von Prüm (2005) außerhalb des EU-Rahmens Vereinbarungen zu treffen, die sie an der Kontrolle durch Parlament und Europäischen Gerichtshof vorbei durch die Hintertür zum Bestandteil der gemeinsamen Verträge erhoben. Diese Verfahren unterhöhlen sowohl demokratische Transparenz als auch Kohärenz der Politik. Sollten derlei Verträge oder das ebenfalls übliche Verhandeln am Rande von G-8-Gipfeln Schule machen, würden diese systematisch die erwünschte Kohärenz europäischer Einwanderungspolitik unterlaufen. Zudem würden die Minister ihren Einfluss und ihre sicherheitspolitischen Ziele über die externe Dimension der Einwanderung auf Drittstaaten ausdehnen, und ihre Interessen in andere Organe hineintragen: Das Europäische Parlament, das bis 2005 in wichtigen migrationspolitischen Fragen lediglich konsultiert werden musste, kann nun überall dort mitbestimmen, wo der Rat mit qualifizierter Mehrheit entscheidet. In der Praxis wurden den Ausschusssitzungen nicht-öffentliche "Trialog"-Verhandlungen mit Rat und Kommission vorgeschaltet. Diese werfen gravierende Transparenzdefizite auf, denn die einmal vereinbarten "deals" gelten weder im Ausschuss noch im Plenum als verhandelbar und halten die Öffentlichkeit und damit die Zivilgesellschaft außen vor.

Ein stimmiges Bild?

Insgesamt steht die EU-Migrationspolitik vor erheblichen inhaltlichen, internen und horizontalen bzw. vertikalen Kohärenzproblemen, deren Lösung angesichts divergierender Interessen und Ideen im Umgang mit Einwanderung größere Willensakte über einen längeren Zeitraum hinweg notwendig machen. Selbst innerhalb der stärker vergemeinschafteten Teilbereiche der Einwanderungspolitik wie der Asyl- und Flüchtlingspolitik besteht eine Tendenz zum "cherry-picking" bei der Umsetzung der meist auf Mindestnormen beschränkten Richtlinien. Geht es um die Kohärenz der Migrationspolitik, so müssen auch diese Unterbereiche noch sehr viel stärker aufeinander bezogen werden. So mag die EU zwar ein Schutzniveau für Flüchtlinge und Asylbewerber fixieren - sie muss aber zugleich die Zugangsmöglichkeiten zu diesem Schutz gewährleisten. Dasselbe gilt für eine stärkere Abstimmung von regulärer und irregulärer Migration, für die mit der Vorstellung einer zirkulären Migration noch kein konsistentes Konzept vorliegt und wo Probleme wie "brain drain" versus "brain gain" noch ungelöst sind.

Aus politikwissenschaftlicher Sicht dürfte sich in den kommenden Jahren die Schnittmenge an der Grenze von "Innen" und "Außen" interessant gestalten: Unterschiedliche Ideen und Ziele müssen in Einklang, Akteure unterschiedlicher Politikfelder zusammengebracht, institutionelle Kohärenz muss geschaffen werden. So werden sich sicherlich NGOs, die bislang auf Entwicklungspolitik konzentriert waren, auch der Migrationspolitik zuwenden. Angesichts von Bestrebungen, demokratische Kontrollmechanismen innerhalb der EU zu unterlaufen, wird es Aufgabe der Zivilgesellschaft, aber auch der Wissenschaft sein, demokratische Transparenz einzufordern.

Vertikale Kohärenz herzustellen, bleibt angesichts mächtiger Veto-Spieler in den Bereichen Wirtschaftsmigration und Integration das schwierigste Unterfangen. Zwar hat die vergangene Dekade gezeigt, dass sich das Politikfeld zumindest in Teilen vergemeinschaften ließ. Aber in diesem "souveränitätsgeladenen" Feld lassen sich gemeinsame Regelungen nur festlegen, solange der legale Rahmen der Migrations- und Integrationspolitik flexibel bleibt und den Mitgliedstaaten relativ große Spielräume lässt. Die Europäische Kommission hat längst erkannt, dass sie auf nationale Eigenheiten und Eifersüchte Rücksicht nehmen und daher behutsam vorgehen muss. Das werden auch die Ratspräsidentschaften zu berücksichtigen haben. Mit dem "großen Wurf" in der Migrationspolitik ist wohl auch unter französischer Präsidentschaft nicht zu rechnen.