Aktuelle Aspekte der EU-Entwicklungspolitik | EU-Außenpolitik | bpb.de

I. Einleitung

Die Europäische Union (EU) ist im internationalen Vergleich einer der bedeutendsten Geber von Entwicklungshilfe. Seit 1975 bestehen mit den Abkommen von Lomé zu einer wachsenden Zahl von Staaten der Dritten Welt Sonderbeziehungen, vor allem in den Bereichen Handel und Entwicklung. Während die Reichweite und finanzielle Ausstattung der Lomé-Abkommen beständig ausgebaut wurde, sank die wirtschaftliche Bedeutung dieser Staatengruppe als Handelspartner der Union: Der Anteil der Exporte der Afrikanisch-Karibisch und Pazifischen-Staaten (AKP-Staaten) an den Gesamtexporten in die EU verringerte sich von 6,7 Prozent (1976) bis auf 2,8 Prozent (1999). In politischer Hinsicht spielen die AKP-Staaten hingegen eine wichtige Rolle aufgrund ihres Stimmengewichts in der UNO. Mit der Unterzeichnung des Abkommens von Cotonou im Juni 2000 leitete die EU eine grundlegende Neuausrichtung ihrer Entwicklungszusammenarbeit ein.

Das Ziel dieses Beitrages besteht darin, die wichtigsten Veränderungen in der EU-Entwicklungszusammenarbeit im Rahmen des Cotonou-Abkommens darzustellen und zu analysieren. Neben diesem Abkommen, das zweifellos das Herzstück der entwicklungspolitischen Anstrengungen der EU darstellt, werden weitere aktuelle Aspekte der Entwicklungs-Zusammenarbeit (EZ) vorgestellt. Dazu gehören u. a. die sog. Everything-but-arms-Initiative sowie die Beziehungen zwischen der EU und der Republik Südafrika. Beide Bereiche beinhalten einerseits innovative und weitreichende Elemente, andererseits markieren sie ein grundlegendes Problem der EU-Entwicklungspolitik: ihre mangelnde Kohärenz mit der Handelspolitik.

Im Folgenden wird zunächst eine kritische Bilanz der Lomé-Abkommen vorgenommen. Der Schwerpunkt der Darstellung liegt sodann auf den Bestimmungen des Cotonou-Abkommens. Die beiden letzten Abschnitte widmen sich der Everything-but-arms-Initiative und den Beziehungen zur Republik Südafrika.

II. Die Bilanz der Lomé-Abkommen

Bereits 1957 vereinbarten die damals sechs Gründungsstaaten der EWG in den Römischen Verträgen auf Drängen Frankreichs besondere Beziehungen zu seinen Kolonien und Überseegebieten. Nach dem Beitritt Großbritanniens 1973 dehnte die EG die engen Beziehungen auf die im Commonwealth zusammengeschlossenen ehemaligen britischen Kolonien aus. Mit den Lomé-Abkommen stellte die EG die bisherige Zusammenarbeit mit den Staaten der Dritten Welt auf eine neue vertragliche Grundlage: Zwischen 1975 und 1990 unterzeichneten die EG und die AKP-Staaten insgesamt vier Abkommen, von denen Lomé I bis III jeweils eine Laufzeit von fünf Jahren und Lomé IV eine Laufzeit von zehn mit einer Halbzeitüberprüfung nach fünf Jahren aufwiesen. Die Anzahl der teilnehmenden Staaten erhöhte sich auf Seiten der AKP-Staaten im Laufe von 25 Jah-ren von 46 (1975) auf 77 (2000), womit gegenwärtig 638 Millionen Menschen in das Abkommen einbezogen sind.

Neben dem Drängen Frankreichs, Belgiens und später Großbritanniens auf Sonderbeziehungen zu ihren ehemaligen Kolonien stellte die Lomé-Kooperation auch die Antwort der EG auf die Anfang der siebziger Jahre immer lauter werdenden Forderungen nach einer Neuen Weltwirtschaftsordnung dar. Die anhaltende und sich vielfach noch vertiefende Unterentwicklung der Dritten Welt betrachteten viele Entwicklungsländer und Teile der Dritte-Welt-Solidaritätsbewegungen in den Industrieländern als Folge des tendenziell ungerechten Weltwirtschaftssystems. Daher forderten die zunehmend politisch selbstbewusster auftretenden Entwicklungsländer eine "gerechtere" Weltwirtschaftsordnung, deren Kernelemente garantierte Rohstoffpreise und erhöhte Mitteltransfers von den Industrie- zu den Entwicklungsländern sein sollten. Die EG setzte diesen Forderungen, die auf die Abschaffung von Marktmechanismen hinausliefen, mit den Lomé-Abkommen ein eigenes, viel beachtetes Modell entgegen.

Eckpunkte der vier Lomé-Abkommen waren:

- Kooperation im Geiste einer Partnerschaft, die auf den drei Prinzipen gemeinsames Interesse an Entwicklung, Konsultation und Dialog basiert;

- Gewährung von Zoll- und Abgabenfreiheit für Produkte aus den AKP-Ländern im Sinne eines einseitigen Präferenzsystems zu Gunsten der AKP-Staaten;

- Einrichtung von Fonds zur Stabilisierung der Exporterlöse bei sinkenden Weltmarktpreisen oder Ernteausfällen;

- Industrielle und landwirtschaftliche Zusammenarbeit.

Obwohl zahlreiche Einzelbestimmungen der Lomé-Kooperation im Laufe der Jahre verändert wurden, blieb die Bilanz der Abkommen unbefriedigend. Zunächst einmal begünstigte das Stabex-System nur wenige Länder mit eher mittlerem Pro-Kopf-Einkommen. Langfristig problematisch war jedoch, dass durch Stabex und Sysmin keine Anreize zur Diversifizierung der Exportstruktur bestanden. Die Ausgleichszahlungen für 51 vom Stabex-System erfasste landwirtschaftliche Produkte und die Sysmin-Preisgarantien führten zu erhöhten Exportanstrengungen lediglich für die traditionellen Exportgüter aus dem Primärsektor und trugen damit auch Verantwortung dafür, dass viele AKP-Länder die Möglichkeiten eines Marktzugangs für Fertigwaren vernachlässigten. Eines der wenigen Länder, die den Zugang zum EG-Markt nutzten, war der Inselstaat Mauritius, der durch Ausweitung seiner Textilexporte in die EU Entwicklungserfolge erzielen konnte. Im Bereich der Landwirtschaft waren zudem Agrarprodukte wie Bananen, Rindfleisch, Reis, Zucker etc., bei denen die AKP-Staaten komparative Kostenvorteile aufwiesen, ausdrücklich vom freien Markzugang ausgenommen. Die hohen Erwartungen der AKP-Staaten in die in den Lomé-Verträgen vorgesehene industrielle Kooperation wurden enttäuscht, da für diesen Bereich immer weniger Mittel bereitgestellt wurden und angesichts der Unterentwicklung in vielen Staaten nur ein geringes Kooperationsinteresse der EU-Staaten sowie der Unternehmen bestand.

Trotz dieser Einschränkungen waren die im Rahmen der Lomé-Abkommen seit 1975 ständig steigenden Mittel für die AKP-Staaten von großer Bedeutung, da z. B. im 7. Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) 92 Prozent der Mittel nicht-rückzahlbare Zuschüsse darstellten. Lomé-Gelder spielten in den Haushalten der AKP-Staaten eine wichtige Rolle als ein garantierter Zufluss an Finanzmitteln, über die die Regierungen relativ frei verfügen konnten. Die anfangs mangelhafte Verwendungskontrolle für die Lomé-Mittel führte dazu, dass erhebliche Summen zweckentfremdet wurden bzw. sich Eliten, die kaum an der Entwicklung ihres Landes interessiert waren, bereicherten.

Positiv ist hingegen die Unterstützung regionaler Kooperation zwischen Entwicklungsländern zu bewerten. Die EG förderte u. a. den erfolgreichen Zusammenschluss von Staaten des südlichen Afrikas zur Southern African Development Coordination Conference (SADCC). Trotz zahlreicher zukunftsweisender Ansätze gelang es der Lomé-Kooperation nicht, die Entwicklung der AKP-Staaten nachhaltig zu fördern.

Die EG/EU ihrerseits wurde durch die Bereitstellung erheblicher Mittel und die Schaffung eines Netzes politischer Kontakte zu einem der wichtigsten internationalen Geber von Entwicklungshilfe und damit zu einem bedeutenden Akteur in den Nord-Süd-Beziehungen. Spätestens seit Beginn der neunziger Jahre sah sich das "Modell Lomé" jedoch wachsender Kritik ausgesetzt. Zum einen kritisierten Mitgliedsregierungen der EG/EU sowie Nichtregierungsorganisationen (NRO) die geringen positiven Auswirkungen der Kooperation, rügten technische Mängel und bürokratische Verfahren und brandmarkten die Vergabe von Mitteln an autoritäre, die Menschenrechte verletzende Regierungen der AKP-Staaten. Zum anderen verstieß vor allem das einseitige Präferenzsystem der Lomé-Verträge gegen die Prinzipien der am 1. Januar 1993 in Marrakesch gegründeten Welthandelsorganisation (World Trade Organisation, WTO). Der im Verlauf der neunziger Jahre zunehmende Druck auf die EG/EU führte zu einer intensiven Reformdebatte innerhalb der EU-Institutionen, der EU-Mitgliedstaaten sowie zwischen der EU und den AKP-Staaten über die Fortführung der Lomé-Kooperation. Spätestens mit der Veröffentlichung des Grünbuches im Jahr 1996 demonstrierte die EU, dass sich ein neues Abkommen erheblich von der bisherigen Kooperation unterscheiden würde.

III. Das Abkommen von Cotonou

Nach jahrelangen kontroversen Verhandlungen unterzeichneten die nunmehr 77 AKP-Staaten und 15 EU-Mitglieder in der Hauptstadt des westafrikanischen Kleinstaates Benin am 23. Juni 2000 das neue, im Folgenden als Cotonou-Abkommen bezeichnete Vertragswerk. Der geographische Schwerpunkt des Cotonou-Abkommens liegt in Schwarzafrika: Neben 15 karibischen und 14 pazifischen, zumeist kleineren Inselstaaten gehören alle 48 Staaten Schwarzafrikas der AKP-Gruppe an. Die schwarzafrikanischen AKP-Staaten stellen 95 Prozent der Gesamtbevölkerung der AKP-Staaten, und auf sie entfallen ca. 80 Prozent der Leistungen. Das neue Abkommen besitzt eine Laufzeit von 20 Jahren, wobei eine Überprüfung alle fünf Jahre vorgesehen ist.

Die finanzielle Ausstattung des 9. Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) beträgt für den Zeitraum von 2000 bis 2007 insgesamt 13,5 Mrd. Euro und wird gegenüber Lomé IV (1995-2000: 13,1 Mrd. Euro) damit nur geringfügig erhöht. Hinzu kommen allerdings das Kreditvolumen der Europäischen Entwicklungsbank (EIB) mit 1,7 Mrd. Euro sowie Restbeträge aus vorherigen EEF von 9,9 Mrd. Euro, sodass die theoretisch für diesen Zeitraum zur Verfügung stehende Finanzmasse 25,1 Mrd. Euro beträgt.

Die Zusammenarbeit zwischen der EU und den AKP-Staaten basiert auf den folgenden fünf Säulen:

1. Aufwertung der politischen Dimension der Kooperation.

2. Intensivierung der Armutsbekämpfung mit dem Ziel der Überwindung der Armut.

3. Einbeziehung nichtstaatlicher Akteure: Zivilgesellschaft, privater Sektor (Unternehmen), NROs.

4. Reform der wirtschaftlichen und finanziellen Zusammenarbeit in Einklang mit den WTO-Bestimmungen.

5. Reform der Finanzierung und Programmabwicklung mit dem Ziel größerer Effektivität.

1. Die politische Dimension des Abkommens

Mit der expliziten Verankerung einer politischen Dimension in dem Vertragstext geht das Cotonou-Abkommen eindeutig über den traditionellen Bereich der EZ hinaus; die AKP-EU-Kooperation erhält eine neue Qualität. Die AKP-Staaten hatten sich lange erfolgreich gegen eine Berücksichtigung politischer Fragen - insbesondere von Fragen der Menschenrechte und der Demokratie - in den Lomé-Abkommen gewehrt, da sie dies als Einmischung in ihre internen Angelegenheiten betrachteten. Erst infolge der Halbzeitüberprüfung des Lomé-IV-Abkommens im Jahre 1995 machte die EU die Gewährung von Leistungen der EU von der Verwirklichung von Menschenrechten und demokratischen Prinzipien abhängig. Dabei lag der EU kein spezifisches Modell von Demokratie zugrunde (wie z. B. das britische Westminster-System), sondern es ging ihr um die Einhaltung bestimmter Strukturprinzipien wie Pluralismus und Konkurrenz in Form von Wahlen.

Wenngleich die EU keineswegs in allen Fällen Menschenrechte und demokratische Prinzipien zur Richtschnur der Vergabe ihrer Mittel an die AKP-Staaten machte, so lässt sich doch eine immer stärkere Berücksichtigung dieser Werte in der EU-Politik insbesondere gegenüber Afrika seit Anfang der neunziger Jahre nachweisen: Die EU setzte die Zusammenarbeit mit zahlreichen, die Menschenrechte verletzenden Staaten ganz oder teilweise aus. Ausgenommen blieben von diesen Sanktionen lediglich humanitäre Leistungen. Mit der Verankerung einer politischen Dimension beabsichtigt die EU neben den Fragen von Demokratie und Menschenrechten weitere Themen wie u. a. die Höhe der Militärausgaben, Drogenhandel, organisiertes Verbrechen, ethnische und religiöse Diskriminierung sowie Migrationsfragen zum Gegenstand eines permanenten Dialogs mit den AKP-Staaten aufzuwerten. Hinsichtlich illegaler Migration verpflichteten sich die AKP-Staaten, abgeschobene Flüchtlinge wieder aufzunehmen (Artikel 13). Besonders betont wird darüber hinaus, dass Konfliktprävention und -management einen hohen Stellenwert innerhalb des Dialogs erhalten sollen. Hier zeigen sich Parallelen zwischen der Entwicklungszusammenarbeit und der GASP (Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik) der EU, in der das Thema Konfliktprävention und -bearbeitung mittlerweile große Bedeutung erlangte. Neu ist, dass an dem Dialog über ein stark ausgeweitetes Themenspektrum nichtstaatliche Akteure beteiligt werden sollen.

Das Prinzip "good governance" wird neben Demokratie und Menschenrechten zu einer weiteren Säule des politischen Dialogs. Im Vertragstext wird unter "good governance" der verantwortliche, entwicklungsorientierte und transparente Umgang mit den Entwicklungsressourcen des Landes verstanden. Als klaren Verstoß gegen "good governance" sieht die EU gravierende Korruption an. Ist die EU der Auffassung, dass ein solcher Fall vorliegt, kann die Kooperation - wie auch schon im Lomé-IV/2-Abkommen - suspendiert werden. Allerdings ist zunächst das betroffene Land zu konsultieren (Artikel 97 des Abkommens).

Im Klartext bedeuten diese Bedingungen, dass die EU ihre Hilfe verstärkt von der Erfüllung politischer und ökonomischer Auflagen abhängig macht. Diese Konditionalisierung der Unterstützung ist im Vergleich zu früheren Abkommen wesentlich expliziter und stärker geworden. Die Entwicklungszusammenarbeit der EU ist damit eindeutig politischer geworden.

2. Armutsbekämpfung

Unter der Überschrift "Entwicklungsstrategien" nennt das Contonou-Abkommen als wichtigstes Kooperationsziel die Verringerung der Armut (Artikel 19) bis hin zu ihrer vollständigen Überwindung. Dieses Ziel ist wahrscheinlich unrealistisch, denn trotz aller Entwicklungshilfe in den zurückliegenden 40 Jahren hat die Armut in vielen Regionen der Dritten Welt sogar noch zu- statt abgenommen. Nach einer neuen Studie der UN ist die Anzahl der Hungernden in den neunziger Jahren nur sehr langsam gesunken und beträgt gegenwärtig noch 815 Millionen. Die weitaus höchste Zahl an Unterernährten weist dabei Schwarzafrika (27,8 Prozent Anteil an der Gesamtbevölkerung) vor Südasien (23,6 Prozent Anteil) auf.

Zwar werden im Cotonou-Abkommen eine ganze Reihe von Prioritäten und Maßnahmen aufgelistet, die einen Beitrag zur Armutsbekämpfung leisten sollen, doch fehlt eine klare Strategie. Angesichts des Umfangs des Problems sind darüber hinaus die zur Verfügung stehenden Ressourcen auch zu begrenzt. Es ist zu befürchten, dass die Armut gerade in den afrikanischen Staaten weiter steigen wird, da die strukturellen Voraussetzungen für nachhaltiges Wachstum dort weitestgehend fehlen.

Selbst bei einem mehrere Jahrzehnte anhaltenden Wirtschaftswachstum von - sehr optimistisch geschätzt - durchschnittlichen drei bis vier Prozent wird die Armut in Afrika nicht oder in nur sehr geringem Maße sinken, da das Bevölkerungswachstum in Afrika zu hoch ist. Nach Weltbankangaben betrug das Bevölkerungswachstum in Subsahara-Afrika 1997 im Durchschnitt die sehr hohe Rate von 2,7 Prozent. Nach Annahmen von Robert Kappel müssen aufgrund der AIDS-Epidemie die BSP-Wachstumsraten sogar eher nach unten korrigiert werden, da gerade die produktivsten Schichten, die jüngeren und gut ausgebildeten, überdurchschnittlich betroffen sind. Das Thema Bevölkerungswachstum wird im Cotonou-Abkommen nicht direkt angesprochen. Die EU betrachtet das Bevölkerungswachstum als Folge von Armut und Unterentwicklung. Daher konzentriert sich die nur allgemein im Abkommen skizzierte Entwicklungsstrategie auf die Frage, wie Wirtschaftswachstum und Ernährungssicherheit zur Überwindung von Armut und Unterentwicklung und damit letztlich wiederum zur Reduktion des Bevölkerungswachstums erreicht werden kann.

3. Die Einbeziehung nichtstaatlicher Akteure

Eine wichtige Neuerung gegenüber den Vorläuferabkommen stellt die Einbeziehung nichtstaatlicher Akteure in die Entwicklungszusammenarbeit dar. In Artikel 6 des Abkommens werden die Zivilgesellschaft, der private Sektor (Unternehmen) und die Interessenverbände der Sozialpartner (Gewerkschaften) als mögliche Kooperationspartner bezeichnet. Von den Organisationen der Zivilgesellschaft wird erwartet, dass sie erstens einen Beitrag zur Stärkung von Selbsthilfeorganisationen leisten und zweitens, dass sie eine Anbindung dieser Selbsthilfeorganisationen an Projekte und Programme der EZ ermöglichen. Weiterhin wird in Artikel 10 betont, dass die Zivilgesellschaft und der private Sektor auch einen Beitrag zum Aufbau bzw. zur Konsolidierung demokratischer Strukturen erbringen sollen. Die Organisationen der Zivilgesellschaft können sich auch direkt mit Finanzierungsanträgen für Projekte an die EU wenden. Die Entscheidung über eine Beteiligung nichtstaatlicher Akteure obliegt aber letztlich der EU.

Die Bereitschaft, Unternehmen bei der Kooperation zu berücksichtigen, reflektiert die veränderte Haltung der Entwicklungshilfegeber gegenüber der Privatwirtschaft. Während vor allem in den siebziger Jahren die Profitorientierung privater Unternehmen mit Misstrauen oder sogar als schädlich für Entwicklung betrachtet wurde, ist in den Dokumenten internationaler Geber seit Mitte der neunziger Jahre immer häufiger von Public-Private-Partnership (PPP) die Rede. Dabei sollen Unternehmen in die Projektplanung und -durchführung integriert werden, um die komparativen Vorteile privater Unternehmen zu nutzen. Die Kooperation mit der Privatwirtschaft wird in Deutschland vom BMZ finanziell und organisatorisch unterstützt. Es bleibt abzuwarten, inwieweit die EU wirklich an einer substanziellen Einbeziehung des privaten Sektors interessiert ist.

Von großer Bedeutung kann daneben die neue Bestimmung des Cotonou-Vertrages sein, die eine Kooperation auch mit regionalen oder lokalen Verwaltungseinheiten ermöglicht. Sofern diese neuen Regelungen genutzt werden und die AKP-Staaten dies zulassen, ist zu erwarten, dass sich die EZ im Rahmen des Cotonou-Abkommens zu einem Mehrebenensystem mit sehr unterschiedlichen Akteuren entwickeln wird.

4. Die Reformierung der wirtschaftlichen und finanziellen Zusammenarbeit

Die Fortführung der wirtschaftlichen und finanziellen Zusammenarbeit, die das Herzstück der bisherigen Abkommen ausmachen, gehörte zu den umstrittensten Themen im Vorfeld des Abkommens. Zwar stimmten die AKP-Staaten grundsätzlich den Prinzipien des freien Welthandels und der Schlüsselfunktion der WTO zu, doch versuchten sie, die einseitigen Handelspräferenzen aufrechtzuerhalten. Die EU hingegen wies auf die Unvereinbarkeit der bisherigen Handelsbestimmungen mit den WTO-Bestimmungen hin, die ausschließlich gegenseitige Präferenzen vorsehen. Das Cotonou-Abkommen beinhaltet einen Kompromiss zwischen EU- und AKP-Staaten: Während einer Übergangszeit bis zum 31. Dezember 2007 sollen ab dem Jahr 2002 WTO-kompatible Wirtschaftsabkommen ausgehandelt werden. Die Stabex- und Sysmin-Abkommen werden durch die während der Übergangszeit abgeschlossenen Regeln nach und nach ausgesetzt. Die EU beantragt für diese Übergangszeit bei der WTO eine Ausnahmeregelung, eine sog. waiver-Klausel. Damit können die einseitigen Präferenzen für weitere sieben Jahre angewandt werden. Nach dem Jahr 2008 soll eine zwölfjährige Übergangszeit beginnen, in der die EU versuchen wird, Nachteile der Liberalisierung auszugleichen.

Das Hauptziel der EU ist die stärkere Integration der AKP-Staaten in den Welthandel. Die Integration soll dabei "smooth and gradual" (Artikel 34), d. h. mit Rücksicht auf die schwache Stellung und die beschränkten Möglichkeiten der AKP-Staaten erfolgen. Die EU beabsichtigt, die AKP-Staaten dabei zu unterstützen, damit sie "fit für den Weltmarkt" werden. In einem ersten Schritt sollen regionale Wirtschaftskooperationen zwischen den AKP-Staaten entstehen, welche von der EU gefördert werden. In einem zweiten Schritt beabsichtigt die EU, mit diesen regionalen Zusammenschlüssen Freihandelsabkommen abzuschließen. Ein gemeinsamer Ausschuss der Handelsminister soll auf den mindestens einmal jährlich stattfindenden Treffen die Verhandlungen begleiten. Die AKP-Staaten akzeptierten die neuen Regelungen nicht zuletzt deshalb, weil sie sich erhoffen, dass die EU innerhalb der WTO als Anwalt für ihre Interessen auftritt.

5. Reformen in der Finanzierung und Programmierung

Die EZ der EU gilt, wie im Übrigen auch ihre Osteuropa-Hilfe, als äußerst bürokratisch und kompliziert hinsichtlich der Genehmigungsverfahren und Abwicklung von Programmen und Projekten. Die bürokratische und daher langsame Antrags- und Vergabepraxis war auch ein wichtiger Grund dafür, dass seit Jahren umfangreiche Mittel der jeweiligen EEF nicht ausgeschöpft werden konnten. Fast schon skandalös war, dass bis zum Jahr 2000 9,9 Mrd. ECU nicht "abfließen" konnten. Diese chronischen Probleme, die der EU seit langem bekannt sind, sollen durch eine Reform der finanziellen Zusammenarbeit im Rahmen des Cotonou-Abkommens beseitigt werden. Dieses sieht folgende Reformen vor:

- Finanzzusagen sollen maximal für fünf Jahre erfolgen und anschließend kritisch überprüft werden.

- Einrichtung einer Investment-Fazilität mit einem Umfang von 2,2 Mrd. Euro zur Ankurbelung privater Investitionen.

- Überwachung der finanziellen Kooperation durch einen Gemeinsamen Ausschuss für Entwicklungsfinanzierung des Ministerrates.

- Gemeinsam mit anderen Akteuren und in Rücksprache mit den Empfängerländern werden Länder-Strategie-Papiere erstellt, die länderspezifische Ziele und Maßnahmen festlegen.

- Daneben werden auch für bestimmte Regionen nach Rücksprache mit den betroffenen Staaten regionale Entwicklungsprogramme aufgestellt. In diesem Zusammenhang ist auch wichtig, dass die EU den besonders unterentwickelten Staaten sowie Ländern mit geographischen Nachteilen, z. B. ohne Meereszugang ("landlocked countries"), eine Vorzugsbehandlung in Aussicht stellt (Art. 84-88).

- Die regelmäßige Überprüfung von Projekten in Form von Evaluierungen erhält einen wesentlich höheren Stellenwert. Länder mit Erfolgen sollen durch höhere Mittel "belohnt" werden.

Diese Ziele demonstrieren, dass die EU stärker zwischen verschiedenen Ländern und Ländergruppen differenziert und durch die z. T. sehr detaillierten Maßnahmen eine Effizienzerhöhung der europäischen EZ anstrebt. Gelingt es, die verschiedenen Maßnahmen zu implementieren, so besteht eine wirkliche Chance, die EZ substanziell zu verbessern.

6. Weitere Aspekte des Abkommens

Kontinuität in Bezug auf die bisherigen vier Abkommen besteht hinsichtlich der Bereitschaft der EU, weiterhin die Anstrengungen der AKP-Staaten in Hinblick auf die von IWF und Weltbank empfohlenen Strukturanpassungsprogramme zu fördern. Ebenfalls weist die institutionelle Struktur der Kooperation nur wenig Veränderungen auf. Zentrales Organ ist weiterhin der paritätisch zusammengesetzte Ministerrat, dessen Beschlüsse nur in Kraft treten, wenn mindestens zwei Drittel der AKP-Staaten, die Hälfte der EU-Staaten und das Mitglied der Europäischen Kommission zustimmen. Das wichtigste Arbeitsgremium stellt das permanente Botschafterkomitee dar.

Die paritätisch besetzte AKP-EU-Parlamentarierversammlung soll zukünftig eine Schlüsselrolle im Hinblick auf den Dialog über Demokratie und Menschenrechte spielen und Vorschläge für den Ministerrat erarbeiten. Die Mitglieder der Versammlung werden zukünftig nur noch gewählte Parlamentarier sein. Das Präsidium des Europäischen Parlaments setzt sich für eine aktivere Rolle der AKP-EP-Versammlung ein. Die Versammlung soll dabei auch zum Dialogpartner für die EU-Institutionen werden. Die AKP-EP-Versammlung beschloss auf ihrem ersten Treffen nach der Unterzeichnung des Cotonou-Abkommens die Einrichtung regionaler Parlamentariertreffen. Auch sollen die Kontakte zwischen Parlamentariern, Vertretern der Zivilgesellschaft und der Wirtschaft intensiviert werden. Insgesamt beabsichtigt die EU eine Aufwertung der paritätischen Versammlung, um den Dialog zwischen Parlamenten und Gesellschaften zu stärken.

Neu ist die ausdrückliche Vereinbarung von Investitionsgarantien für Investoren in den AKP-Staaten. Im Artikel 25 des Abkommens wird ferner unter der Überschrift "Entwicklung des sozialen Sektors" auch ausdrücklich die Eindämmung der Aids-Epidemie genannt.

IV. Die Everything-but-arms- Initiative

Während einige Staaten der Dritten Welt durchaus Entwicklungsfortschritte erzielen konnten, fiel die von den UN als Least Developed Countries (LDC) bezeichnete Ländergruppe weiter zurück. Ihr Anteil am Welthandel liegt gegenwärtig bei unter 0,5 Prozent, obwohl sie mit ca. 600 Millionen Menschen etwa ein Zehntel der Weltbevölkerung stellen. Vor dem Hintergrund dieser negativen Entwicklung und nach dem Scheitern der WTO-Runde in Seattle beschloss die EU, den 49 LDC-Staaten entgegenzukommen. Im Februar 2001 kündigte der für Handelsfragen zuständige EU-Kommissar Pascal Lamy an, dass für die Exporte der LDC-Staaten in die EU bis zum Jahre 2004 alle Abgaben, Quoten und Zölle entfallen würden. Lamy betonte ausdrücklich, dass dies für alle Produkte mit Ausnahme von in LDCs hergestellten Waffen gelte und bezeichnete seine Ankündigung daher als Everything-but-arms-Initiative (Alles-außer-Waffen-Initiative).

Da von den 49 LDCs allein 39 Staaten der AKP-Gruppe angehören, betrachtete die EU ihren Schritt auch als Einlösung ihres im Cotonou-Abkommen gegebenen Versprechens, Sonderregelungen für die ärmsten Länder in Kraft zu setzen. Für ökonomisch besonders sensible Produkte wie Bananen, Zucker und Reis sollen allerdings verlängerte Übergangsfristen bis 2006 bzw. sogar 2009 gelten. Während dieser langen Übergangsfristen werden jedoch die Zölle für diese Produkte jährlich um 20 Prozent gesenkt.

Die langen Übergangsfristen waren aufgrund des scharfen Widerstandes der EU-Agrarlobby, die hohe Verluste für die EU-Produzenten befürchtete, eingeführt worden. Auch behält sich die EU die Aussetzung der gewährten Konzessionen jederzeit vor. Abzuwarten bleibt, ob die europäischen Gesundheits- und Hygienestandards im Sinne nicht-tarifärer Handelshemmnisse Exporte von LDCs verhindern werden.

Die möglichen Auswirkungen der Everything-but-arms-Initiative sind umstritten. Während die Kommission von erheblichen Exportsteigerungen z. B. für Zucker ausgeht, erwarten die AKP-Staaten und NRO niedrigere Zahlen, womit der Nutzen für die Exporteure geringer ausfiele. Bedenkenswert scheint auch der Umstand, dass einige LDCs aufgrund von Kapazitäts- bzw. Infrastrukturmängeln kaum Vorteile aus der Initiative ziehen werden können. Im internationalen Vergleich ist die Marktöffnung der EU beispielhaft und kommt immer wieder erhobenen Forderungen nach Abbau der Marktzugangsschranken entgegen. Sicherlich werden auch einige exportstarke Länder von ihr profitieren. Sie wird aber keinesfalls ausreichen, um die Unterentwicklung der LDCs zu beseitigen.

V. Die EU und die Republik Südafrika

Die Beziehungen zwischen der EG/EU und der Republik Südafrika waren immer sehr eng, gestalteten sich aber bis zum Einsetzen der Reformen in Südafrika im Jahr 1990 kompliziert. Sowohl für die EG/EU als auch für die Republik Südafrika waren traditionell die Handelsbeziehungen wichtig: Während die EG/EU-Staaten vor allem mineralische Rohstoffe (Gold, Kohle, Platinmetalle etc.) aus der Kaprepublik bezogen, importierte diese zumeist Fertigwaren wie Maschinen aus der EG. Die intensiven wirtschaftlichen und politischen Beziehungen standen dabei bis 1990 in einem Spannungsverhältnis mit der Unterdrückung der schwarzen und farbigen Bevölkerungsmehrheit durch die Apartheid in Südafrika. Zwischen der EG und den (weißen) südafrikanischen Regierungen bestand ein Dauerkonflikt wie auch zwischen der EG und anderen afrikanischen Staaten, die der EG vorwarfen, sie trete nicht entschieden genug für die Abschaffung des Apartheidsregimes ein. Die EG-Politik gegenüber Südafrika war daher eine schwierige Gratwanderung: Die EG hielt einerseits an den engen Beziehungen zu Südafrika aus strategischen und wirtschaftlichen Interessen fest, andererseits verhängte sie Sanktionen, unterstützte seit 1985 durch spezielle Fonds die Opfer der Apartheid und erließ einen Verhaltenskodex für in Südafrika ansässige europäische Firmen.

Seit Beginn der außenpolitischen Zusammenarbeit innerhalb der EG in Form der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ) in den siebziger Jahren ist die Südafrika-Politik aber auch zum Testfall für die außenpolitische Handlungsfähigkeit der EG/EU geworden. Der 1990 einsetzende politische Liberalisierungsprozess des Landes, der 1994 in die ersten freien Wahlen mündete und die Schwarzenbewegung African National Congress (ANC) an die Regierung brachte, erforderte eine vollständige Neuordnung der Beziehungen. Das Hauptziel der EU nach 1990 war es, den Demokratisierungsprozess des Landes zu unterstützen. Weiterhin bestehen zwei Ziele: Nachdem Südafrika der Regionalorganisation Southern African Development Community (SADC) beigetreten war, hoffte die EU, dass sich das Land zu einem potenziellen Wachstumsmotor mindestens für das südliche Afrika entwickele. Erforderlich war es in jedem Fall, die Handelsbeziehungen auf eine neue Grundlage zu stellen. In politischer Hinsicht erwarten die EU-Staaten, dass Südafrika eine aktive, führende Rolle bezüglich der Konfliktbearbeitung auf dem Kontinent und der Verbreitung von Menschenrechten und Demokratie einnimmt.

1. Unterstützung für Entwicklung und Demokratie

Die EU unterstützte zunächst direkt den Demokratisierungsprozess des Landes durch Bereitstellung von Finanzmitteln in einer Höhe von 12 Millionen ECU vor allem für die Beobachtung der Wahlen 1994. Über 450 EU-Wahlbeobachter, die wesentlich länger im Land waren als Wahlbeobachter aus anderen Ländern, spielten eine zentrale Rolle bei der erfolgreichen Durchführung der ersten freien Wahlen. Unmittelbar nach den Wahlen gewährte die EU Südafrika Zollvorteile, die nach Schätzungen der EU einen Wert von 400 Millionen ECU besaßen. Im Jahr 1995 legte die EU dann als Nachfolgeprogramm für vorhergehende Aktivitäten das European Programme for Reconstruction and Development in South Africa (EPRD) auf. Mit diesem mehrere hundert Millionen ECU umfassenden Programm förderte die EU zahlreiche Entwicklungsprojekte in enger Abstimmung mit der südafrikanischen Regierung. Die Entwicklungszusammenarbeit mit Südafrika wurde im Juni 2000 ausgeweitet, denn die EU beschloss ein Indikativprogramm mit einem Umfang von 885,5 Millionen Euro für sieben Jahre. Dafür wurde eine eigene Budgetlinie (B7-3200) für den Zeitraum 2000-2006 im Haushalt angelegt. Durch das Indikativprogramm sollen vor allem Projekte der infrastrukturellen Grundversorgung, der Privatsektor und Maßnahmen zur demokratischen Konsolidierung des Landes gefördert werden.

Die Entwicklungspolitik der EU in Südafrika geht mit der Förderung von demokratischen Institutionen (z. B. Parlament), zivilgesellschaftlichen Gruppen und Maßnahmen für die Verankerung von Menschenrechten und Rechtsstaatlichkeit über den engeren Bereich der Entwicklungszusammenarbeit hinaus. Die EU hat durch ihre Unterstützungsmaßnahmen zweifellos zur Stabilisierung der südafrikanischen Demokratie beigetragen und überdies durch eine gemeinsame Politik ihre außenpolitische Handlungsfähigkeit unterstrichen.

2. Die Handelsbeziehungen

Während die Unterstützung in den Bereichen Entwicklung und Demokratisierung eindeutig ist, bleibt die Politik im Bereich Handel weitaus ambivalenter. Die EU betrachtet Südafrika nicht eindeutig als Entwicklungsland wie die anderen AKP-Staaten, da Südafrika aus ihrer Perspektive ein halbindustrialisiertes Land mit (partiell) international wettbewerbfähigen Produkten, z. B. im Agrarbereich, darstellt. Gegenwärtig beträgt das jährliche Handelsvolumen EU - Südafrika ca. 20 Mrd. US-Dollar, womit Südafrika Handelspartner Nummer eins für die EU in Südafrika ist. Die Kommission setzte sich daher für eine spezielle Form der Kooperation in Form eines Freihandelsabkommens ein. Nach dreieinhalb Jahren äußerst schwieriger und kontroverser Verhandlungen unterzeichneten die EU und Südafrika im Oktober 1999 das Abkommen über Handel, Entwicklung und Kooperation. Dieses neue Abkommen, das am 1. Januar 2000 in Kraft getreten ist, wird 90 Prozent des Handels liberalisieren. Für schätzungsweise 95 Prozent der südafrikanischen Industrieexporte und 75 Prozent der landwirtschaftlichen Exporte werden in den kommenden zehn Jahren alle Beschränkungen abgebaut werden. Im Gegenzug gewährt Südafrika die zollfreie Einfuhr für 86 Prozent der EU-Exporte nach Südafrika in den kommenden zwölf Jahren. Der asymmetrische Abbau von Handelsschranken verläuft damit zugunsten von Südafrika. Allerdings ist bislang noch keine Einigung für Regelungen bezüglich Weinen und Spirituosen sowie für den Fischfang erreicht worden. Besonders die südlichen EU-Staaten wie Portugal, Italien und Spanien wehrten sich gegen eine Liberalisierung des Agrarhandels. Die zunächst vorgesehene Unterzeichnung des Abkommens scheiterte am Streit zwischen der EU und Südafrika um die Bezeichnungen für alkoholische Getränke wie Grappa und Portwein.

Die äußerst harten Verhandlungen zeigten insgesamt, dass die EU nicht zu einem größeren Entgegenkommen bereit bzw. aufgrund des Widerstandes einiger Mitglieder dazu fähig war. Zwar ist es noch zu früh, abschließende Aussagen über die Auswirkungen des Freihandelsabkommens zu treffen, doch gibt es Anzeichen für eine deutliche Zunahme des Handels zwischen der EU und Südafrika. Nach neueren Informationen der EU nahmen die Exporte Südafrikas in die EU im Jahre 2000 um 35 Prozent zu, während die EU-Exporte um 20 Prozent anstiegen. Südafrika erreichte im Handel mit den EU-Staaten immerhin einen, wenngleich geringen, Überschuss von ca. sechs Millionen DM. Eine weitere Zunahme des Handels ist zu erwarten, sobald die ausstehenden Abkommen für Spirituosen und Fisch unterzeichnet sind. Es ist vorgesehen, dass im Verlauf des nächsten Jahres die Verhandlungen zwischen EU und der SADC inklusive Südafrika über den Abschluss eines regionalen Wirtschaftsabkommens - wie im Cotonou-Abkommen vorgesehen - beginnen werden.

Wenngleich das Freihandelsabkommen positive Auswirkungen auf den südafrikanischen Export besitzt, werden diese für die Mitgliedstaaten der Zollunion des südlichen Afrikas problematisch sein. Unter südafrikanischer Führung hatten sich Botswana, Swaziland, Lesotho, Namibia und Südafrika zu der South African Customs Union (SACU) zusammengeschlossen. Mit Inkrafttreten des Freihandelsabkommens werden Zölle auf EU-Importe weitgehend entfallen. Für die Mitglieder der SACU werden Verluste von schätzungsweise einer Mrd. DM an Zoll- und Steuereinnahmen erwartet. Daher stellte die EU bereits Kompensationszahlungen für die SACU-Länder in Aussicht. Trotzdem werden für diese Länder die Auswirkungen des Freihandelsabkommens eher negativ sein. Hier zeigen sich die Grenzen einer Strategie der Handelsliberalisierung als Motor für Entwicklung, da ihre "Nebenwirkungen" angrenzende Länder betreffen.

VI. Zusammenfassung und Ausblick

Das Cotonou-Abkommen unterstreicht den Willen der EU, weiterhin umfangreiche Mittel für die EZ bereitzustellen und engagiert zu bleiben. Dies ist in Zeiten schrumpfender Entwicklungsetats und einer besonders in Bezug auf Afrika verbreiteten Resignation gegenüber der Wirksamkeit der bisherigen Entwicklungshilfe ein wichtiges politisches Signal. Angesichts sich rapide verändernder Rahmenbedingungen - als Stichwort sei hier nur die Globalisierung genannt - stellt das neue Abkommen eine weitaus adäquatere Antwort auf die aktuellen Herausforderungen der Dritten Welt dar als die Vorläuferabkommen. Sofern die zahlreichen Neuerungen konsequent umgesetzt und die geschaffenen Spielräume - u. a. für eine stärkere Einbeziehung nichtstaatlicher Akteure - genutzt werden, wird sich trotz zweifellos vorhandener Kontinuitäten der Charakter der Kooperation verändern. Das Abkommen spiegelt folgende Trends in den Beziehungen der EU zu Staaten der Dritten Welt wider:

1. Die Politisierung der Entwicklungszusammenarbeit und damit der Beziehungen zur Dritten Welt insgesamt. Die Gewährung von Unterstützungsleistungen der EU wird immer stärker von der Beachtung verschiedener, insbesondere politischer Bedingungen durch die AKP-Staaten abhängig gemacht.

2. Die Anerkennung der Globalisierung als ein unausweichlicher Prozess, in den die AKP-Staaten stärker als bisher eingebunden werden sollen. Die EZ erhält im Cotonou-Abkommen die Funktion, die vor allem außenwirtschaftlichen Strukturen der AKP-Staaten kompatibel zur Globalisierung zu machen.

3. Die Pluralisierung der Akteure bei der Beteiligung an der Planung und Durchführung von Programmen und Projekten.

Erst die Zukunft wird zeigen, inwieweit die ehrgeizigen Ziele - wie etwa über regionale Integrationsfortschritte eine Integration der AKP-Länder in den Weltmarkt zu erreichen - realisierbar sind.

Die Everything-but-arms-Initiative geht eindeutig in die richtige Richtung, da sie den Marktzugang für LDCs erleichtert. Allerdings verringern die langen Übergangszeiten, die vor allem auf Druck der EU-Agrarlobby vereinbart worden sind, die Wirkung der Initiative. Es bleibt abzuwarten, welche Länder in welchem Ausmaß von der Initiative profitieren können. Das Beispiel Südafrika verdeutlicht exemplarisch, dass die Beziehungen der EU zu Ländern der Dritten Welt mit den Bereichen der Entwicklungszusammenarbeit, der Handelspolitik und der Außenpolitik mindestens drei Dimensionen aufweisen, deren Bedeutung allerdings von Land zu Land variiert. Die Analyse der Beziehungen zwischen EU und Südafrika zeigt ferner, dass von einer Kohärenz der EU-Politik, wie sie ja der Amsterdamer Vertrag ausdrücklich fordert, noch nicht ausgegangen werden kann. Entwicklungs- und Handelspolitik gehen in unterschiedliche Richtungen. Aus Gründen der Glaubwürdigkeit und der Effizienz wird es in den folgenden Jahren darauf ankommen, die Kohärenz zwischen den verschiedenen Politikbereichen zu stärken. Bislang sind die umfangreichen und zu einem hohen Grad politischen Bestimmungen des Cotonou-Abkommens noch weitgehend ohne Abstimmung mit der Handels- und Agrarpolitik sowie der Gemeinsamen Außenpolitik der EU erfolgt.