Autoritäre Herrschaft in der arabischen Welt | Arabische Welt | bpb.de

Einleitung

Die berühmte "dritte Welle" weltweiter Demokratisierungen erfasste den Nahen und Mittleren Osten nicht, ganz im Gegenteil: Innerhalb der vergangenen vierzig Jahre ist dort kein Fall politischen Systemwechsels eingetreten. Die arabischen Staaten weisen ein hohes Maß an Stabilität autoritärer Herrschaft auf und stehen damit in starkem Kontrast zu allen anderen Weltregionen, die eine Vielzahl von Systemwechseln erfahren haben. Insbesondere in den 1990er Jahren hatten Regionalexperten nur zu voreilig die Demokratisierung der arabischen Welt prophezeit. Wirtschaftsreformen, der Ausbau formaler Institutionen, partieller Elitenwandel oder Führungswechsel in einigen arabischen Staaten wurden als Indizien gewertet. Was sich vollzog, waren jedoch nicht Demokratisierungs-, sondern Anpassungsprozesse der autoritären Regime an veränderte Rahmenbedingungen.

In der Wissenschaft wurden die Gründe für das "Scheitern der Demokratie" intensiv diskutiert. Symptomatisch für diese Debatten ist, dass Demokratie meist als Referenzrahmen herangezogen und dadurch der Blick auf die nichtdemokratischen Formen von Herrschaft verschleiert wird. Eine noch im Entstehen begriffene eigenständige Autoritarismus-Forschung hingegen liefert erste fundierte Erkenntnisse über die Funktionslogiken, Herrschaftsmechanismen und damit schließlich auch über die Persistenz autoritärer Herrschaft. Dieser Beitrag diskutiert zunächst die Ursachen autoritärer Persistenz sowie zweitens die Frage, wie diese sich manifestieren.

Ursachen autoritärer Herrschaft im Vorderen Orient

Populärwissenschaftliche Argumente behaupten häufig, "der" Islam oder "die" orientalische Kultur sei verantwortlich für die auffällige Demokratie-Resistenz der arabischen Welt. Diese Argumente sind jedoch in der wissenschaftlichen Diskussion weitgehend ad acta gelegt und spielen in Diskussionen unter Regionalexperten keine Rolle, da sie sowohl empirisch widerlegt als auch methodisch höchst fragwürdig sind.

Vielmehr ist es eine Kombination aus vier Ursachen, die für die Dauerhaftigkeit verantwortlich ist, mit der autoritäre Herrschaftsformen sich in der arabischen Welt behaupten können: (1) ökonomische Faktoren, (2) politische Systemstrukturen, (3) Gesellschaftsstrukturen sowie (4) internationale Einflussfaktoren.

Ökonomische Faktoren

Die sogenannte Rentierstaatlichkeit der arabischen Staaten ist ein Merkmal, über das seit Jahrzehnten Konsens herrscht. Nahezu zwei Drittel aller weltweit nachgewiesenen Erdöl- und -gasreserven lagern im Vorderen Orient. Die Exporterlöse aus Öl und Gas stellen zum größten Teil ökonomische Renten dar, die wiederum den Staaten direkt zur Verfügung stehen und nicht in den Produktionsprozess reinvestiert werden müssen, sondern nach politischen Kriterien im Innern verteilt werden können. Doch auch arabische Staaten mit wenigen oder keinen mineralischen Ressourcen erfreuen sich externer Kapitalzuflüsse, die sie zu "Rentierstaaten zweiter Ordnung" oder "Semi-Rentiers" machen. Finanzielle und militärische Hilfen aus dem Ausland, Transitgebühren für Pipelines oder, im ägyptischen Fall, für die Passage des Suez-Kanals, sowie intraregionale Unterstützungsleistungen von den erdölreichen zu den erdölärmeren Staaten stellen sogenannte Renten-Äquivalente dar.

Dadurch sind die orientalischen Staaten - anders als etwa viele Entwicklungsländer südlich der Sahara - in der Lage, ihre Bevölkerungen gezielt zu alimentieren. Dies geschieht auf zweierlei Arten: Einerseits werden staatliche Dienstleistungen (Bildung, Gesundheitswesen, etc.) subventioniert und gratis zur Verfügung gestellt. Zweitens werden für den Machterhalt strategisch wichtige Gruppen gezielt privilegiert und so loyal gehalten (Militär, Geheimdienste, obere Ebenen der Staatsbürokratie, regimenahe Unternehmer, etc.). Durch diese beiden Mechanismen können sich die arabischen Regime Legitimität "erkaufen", was wesentlich zu ihrer Stabilisierung beiträgt. Es handelt sich im Gegensatz zu "Produktionsstaaten" somit um "Allokationsstaaten".

Politische Faktoren

Die Natur der politischen Regime in der arabischen Welt sind stark neopatrimonial geprägt. Dieser auf Max Webers Patrimonialismus beruhende Begriff bedeutet, dass zwar formelle politische Institutionen wie Parlamente, politische Parteien oder Verbände bestehen; daneben jedoch informelle Klientelbeziehungen und Patronagenetzwerke das gesamte politische System durchziehen. Sie sind mindestens ebenso einflussreich wie formelle Institutionen. Zentrale Kategorien der neopatrimonialen Herrschaft sind "Informalität, Einflussnahme, Bargaining, Konkurrenz, Gleichgewicht und Herausforderung mächtiger Rollenträger".

Solche Systeme sind geprägt von einer hohen Konzentration politischer Macht in zweierlei Hinsicht: erstens im Hinblick auf das Verhältnis zwischen Herrscher und Eliten, zweitens mit Blick auf das Verhältnis des Regimes zur Gesellschaft. Idealtypisch steht im Neopatrimonialismus eine personalistische Führerfigur an der Spitze des politischen Systems. Unterhalb dieser konkurrieren unterschiedliche Elitensegmente um Ressourcen, politischen Einfluss sowie um die Gunst des Herrschers, demgegenüber sie loyal sind: Er sorgt im Gegenzug durch direkte Zuwendungen, Schenkungen, Ämtervergabe, Bereicherungsmöglichkeiten, Kreditvergabe oder auch durch die politische Absicherung von Monopolpositionen in der Privatwirtschaft für ihre Privilegierung.

Gesellschaftliche Räume dagegen werden strikt überwacht, und die Kontakte zwischen Bürgern und Eliten durch vielschichtige Bürokratien reguliert. Ziel ist es, "die Herausbildung autonomer gesellschaftlicher Organisationen zu verhindern". Für den einzelnen Bürger jedoch ist die persönliche Anbindung an Mitglieder der Eliten attraktiv, da solche Verbindungen helfen können, legitime (oder auch illegitime) Ansprüche informell und an der Bürokratie vorbei durchzusetzen.

Es zeigt sich hier, dass das neopatrimoniale System auf dauerhaft fließende Finanzen angewiesen ist - und diese existieren eben in der oben dargelegten Form von ökonomischen und politischen Renten. Chancen auf eine Transformation des Systems aus sich selbst heraus existieren in neopatrimonialen Regimen kaum. Bratton und Vandewalle zeigen ausgehend von Beispielen in Afrika, dass der Zusammenbruch solcher Regime in erster Linie aufgrund eines finanziellen Kollapses geschieht. In der arabischen Welt erscheinen solche Zusammenbrüche aufgrund hoher externer Einkommen bislang jedoch als unwahrscheinlich.

Gesellschaftliche Faktoren

Patriarchale Sozialstrukturen spiegeln gewissermaßen das bereits beschriebene politische System wider. Die Organisations- und Interaktionsprinzipien, die arabischen Gesellschaften ihre Prägung verleihen, stellen eine weitere Ursache für ausbleibende Demokratisierungsprozesse dar. In arabischen Gesellschaften bilden (Groß-)Familien die "Gene der Politik", und innerhalb ihrer ist das Familienoberhaupt bis heute die unangefochtene Autorität. Als Patriarch "regiert" und entscheidet das Oberhaupt letztinstanzlich über alle die Familie betreffenden Angelegenheiten.

Je stärker die Auswirkungen der wirtschaftlichen, aber gerade sozialen und kulturellen Globalisierung auch im Vorderen Orient Einzug halten, desto häufiger freilich wird dieses Muster durchbrochen. Dies ändert jedoch nichts daran, dass patriarchale Sozialstrukturen, vor allem bei der Masse der weniger gebildeten und ärmeren Bevölkerungsschichten, nach wie vor eine starke soziale Norm bilden, weshalb die arabischen Gesellschaftsordnungen seit Längerem als patriarchal oder "neopatriarchalisch" bezeichnet werden.

Auch über die Familienstrukturen hinaus verlaufen soziale Beziehungen entlang hierarchisch geprägter personalistischer Patronageverbindungen und klientelistischen Netzwerken, was dazu führt, dass die Gesellschaften weniger horizontal entlang sozialer Klassen oder Schichten, sondern vielmehr vertikal entlang individueller Klientelstrukturen organisiert sind. In Kombination mit den oben erwähnten Kontrollkapazitäten der arabischen Regime über ihre Gesellschaften ist klar, dass diese Gesellschaftsstrukturen dem Entstehen autonomer zivilgesellschaftlicher Kräfte, wie sie häufig als Träger von Demokratisierung betrachtet werden, diametral entgegenlaufen. Im Gegenteil: Die im politischen System vorherrschenden Autoritätsmuster werden auf gesellschaftlicher Ebene vielmehr repliziert. Dies wiederum führt zu politischer Stabilisierung, wie Eckstein bereits früh erkannte; sein sogenanntes "Kongruenz-Theorem" besagt: "Eine Regierung ist dann stabil, wenn ihre Autoritätsmuster kongruieren mit den anderen Autoritätsmustern innerhalb der Gesellschaft, von der sie ein Teil ist."

Internationale Faktoren

Politische Stabilität ist ein zentrales Interesse der internationalen Staatengemeinschaft im Hinblick auf den Vorderen Orient - die sowohl geopolitisch als auch unter ökonomischem Blickwinkel für die "Erste Welt" wohl bedeutsamste Weltregion überhaupt. Der Zugang zu wirtschaftlich nach wie vor lebenswichtigen Rohstoffen soll nicht durch politisches Chaos oder Revolutionen gefährdet werden. Daher wirkten insbesondere die westlichen Industrienationen in ihren Außenpolitiken bislang vornehmlich systemstabilisierend, also dem autoritären Status quo der arabischen Welt zuträglich.

Allerdings gesellten sich zu diesem Hauptziel westlicher Nahostpolitik über die vergangenen beiden Jahrzehnte hinweg auch weitere politische Ziele wie etwa der Wunsch nach verbesserter Regierungsführung und Demokratisierung, propagiert insbesondere von der US-Administration unter dem damaligen Präsidenten George W. Bush in der Folge des Sturzes des irakischen Regimes unter Saddam Hussein im Jahr 2003. Doch trotz aller Demokratisierungsrhetorik blieben auch die beiden Bush-Administrationen weit hinter ihren selbstformulierten Ansprüchen zurück. Demokratisierung qua Regimesturz war eine Ausnahme, die dem Irak vorbehalten war, und selbst dort lässt sich nur mit viel Phantasie von einer Demokratie sprechen. Im Rest der Region jedoch wirkte die Politik der USA ebenso wie diejenige der EU weiterhin stabilisierend.

Während die Summen, die EU und USA in der arabischen Welt in Demokratieförderung investieren, sich über die vergangenen fünfzehn Jahre vervielfacht haben und tausende Projekte in den Feldern Good Governance und Demokratie initiiert wurden, sind deren Ergebnisse auf der systemischen, makropolitischen Ebene kaum bis gar nicht erkennbar. Hintergrund ist hier ein Zielkonflikt in den Außenpolitiken westlicher Industrienationen: Wirtschaftspolitische und geostrategische Erwägungen erfordern eine Stabilisierung der Region inklusive ihrer Regime. Prozesse von Demokratisierung jedoch - das liegt in der Natur der Sache und ist eine zwar banale, doch sehr häufig vergessene Tatsache - würden zwangsläufig eine Absetzung der herrschenden autoritären Regime erfordern. Demokratisierungsphasen sind, das hat die sogenannte Transitionsforschung gezeigt, per definitionem Phasen erhöhter Unsicherheit und Instabilität, weil in diesen Phasen die politischen Akteure die bisherigen politischen Spielregeln außer Kraft setzen und neue untereinander aushandeln müssen, um den Systemwechsel zur Demokratie zu bewerkstelligen. Solange dieser Zielkonflikt von der westlichen Politik und ihren Entscheidungsträgern nicht offen thematisiert wird, wird mit hoher Wahrscheinlichkeit weiterhin der Wunsch nach kurzfristiger Stabilität den gleichzeitigen langfristigen Wunsch nach demokratischen Verhältnissen dominieren.

In der Summe kann mit diesen vier Hauptursachen die Persistenz autoritärer Herrschaft in der arabischen Welt weitgehend erklärt werden. Freilich sei damit nicht behauptet, dass keine weiteren Ursachen existierten. Doch die hier diskutierten vier Kernelemente aus rentierstaatlichen Wirtschaftsstrukturen, neopatrimonialen politischen Regimen bei gleichzeitig patriarchalen Gesellschaftsstrukturen sowie einem internationalen Umfeld, das ein vitales Interesse am Erhalt des politischen Status quo besitzt, sind in dieser Form und Ausprägung womöglich nur im Vorderen Orient anzutreffen. Sie stellen ein komplexes, eng miteinander verwobenes Netz dar. Die hier vereinfacht skizzierten Ursachen autoritärer Herrschaft sind zudem in ihrer Gesamtheit deutlich mehr als nur die Summe ihrer Einzelteile, denn sie wirken wechselseitig verstärkend.

Informelle Beziehungen im Dreieck zwischen Staat, Wirtschaft und Gesellschaft

Bei der Betrachtung der Ursachen für die Persistenz autoritärer Herrschaft in der arabischen Welt rückt insbesondere die fehlende Trennung von öffentlicher und privater Sphäre ins Blickfeld. So liegt eine Vernetzung beispielsweise von "Staat und Wirtschaft" sowie von "Staat und Zivilgesellschaft" vor, die vor allem in wirtschaftlichen und politischen Prozessen deutlich zutage tritt und die bestehenden autoritären Strukturen stärkt.

Verflechtung von Staat und Wirtschaft

Staat und Privatunternehmer in den arabischen Staaten sind insbesondere seit den 1990er Jahren eng miteinander vernetzt. Unternehmer zählen zu den für den Machterhalt strategisch wichtigen Gruppen, die vom Staat gezielt privilegiert werden. Sie können dadurch sowohl direkt als auch indirekt Einfluss auf die Politikgestaltung des Regimes nehmen, nicht zuletzt, indem sie politische Ämter und Führungsfunktionen übernehmen, in Netzwerke eingebunden sind, oder auf die Verwendung von Investitionskapital einwirken. Als Gegenleistung dafür verhalten sie sich loyal.

In Ägypten etwa zählt eine überschaubare Gruppe von Unternehmern und Finanzmanagern zur wirtschaftlichen Kernelite. Vielfach handelt es sich dabei um Wirtschaftsimperien, in die zahlreiche Familienmitglieder generationenübergreifend eingebunden sind wie im Falle der Familien Sawiris, Mansour, Ezz oder Maghraby; auch fallen politisch privilegierte Individuen wie die Finanzmanager Aladdin Saba oder Yasser al-Mallawany auf, die an der Spitze großer Investmentbanken wie Beltone Financial und EFG-Hermes stehen. Sie alle verfügen über hohe Vermögenswerte, die sie informellen Verbindungen zu politischen Entscheidungsträgern und Geschäftspartnern zu verdanken haben. Bevorzugung, der Erhalt von exklusiven Lizenzen beziehungsweise Monopolen oder die Gewährung günstiger Kredite bei öffentlichen Banken sind nur einige der politisch abgesicherten Möglichkeiten der Vermögenssteigerung.

Eine wichtige Rolle zur Erlangung und Stärkung solcher Beziehungsmuster besteht in der Vernetzung zwischen Personen und Institutionen aus Wirtschaft und Politik. So fungiert Ahmad Maghraby, welcher der in der Tourismusbranche tätigen Unternehmerfamilie Maghraby entstammt, im ägyptischen Kabinett zunächst 2004 als Tourismusminister und seit 2005 als Wohnungsbauminister. Muhammad Lutfi Mansour, dessen Familie unter anderem in der Automobilbranche über eine Vertriebslizenz verfügt, war zwischen 2005 und 2009 Transportminister. Beide Minister sind sich darüber hinaus familiär wie unternehmerisch verbunden. Yasser El-Mallawany engagiert sich neben seiner Tätigkeit als Vorstandsvorsitzender von EFG-Hermes als Mitglied im politischen Sekretariat der Regierungspartei NDP (National Democratic Party). Aladdin Saba wiederum gehört unter anderem dem Vorstand der ägyptischen Zentralbank sowie dem Aufsichtsrat mehrerer Orascom-Unternehmen an, welche sich ihrerseits im Besitz der Familie Sawiris befinden. Zudem ist er Mitbegründer der EFG-Hermes, wo er eine führende Position innehatte, bis er 2002 seine eigene Investmentbank Beltone Financial gründete. Beltone zählt heute zu den größten Konkurrenten der EFG-Hermes.

Die Beispiele illustrieren - freilich nur ansatzweise - die weitreichende Vernetzung von Unternehmern und Finanzmanagern nicht nur mit polisischen Eliten, sondern auch untereinander, und zeugen davon, wie stark die oben beschriebenen neopatrimonialen Strukturen dominieren. Informelle Interaktionsmuster sind jedoch nicht nur unter den Eliten vorherrschend, sondern durchziehen vertikal alle Ebenen der Gesellschaft. Zudem gilt all dies keineswegs nur für Ägypten. Loewe unteranderem etwa zeigen für Jordanien eindrucksvoll auf, dass informelle Beziehungen auch hier für die Erlangung von Arbeitsstellen in kleineren Unternehmen und im öffentlichen Dienst oder die Beschleunigung von bürokratischen Verfahren bis hin zur Vergabe hoher Staatsämter genutzt werden.

Verflechtung von Staat und Zivilgesellschaft

Zivilgesellschaftliche Akteure, und hier besonders Nichtregierungsorganisationen (NGOs), Interessenvertretungen oder soziale Stiftungen religiöser Träger, rücken in der Debatte um die Persistenz autoritärer Herrschaft immer wieder ins Blickfeld. Sie arbeiten zumeist in einem prekären Feld der Staat-Gesellschaft-Beziehungen, welches politisch orientierte Arbeit eher behindert als befördert. Kontrolle und Restriktionen durch die Machthaber (bei Registrierung, Finanzierung, Wahlen, internationaler Vernetzung, Besetzung von Aufsichtsräten, Programmatik, etc.) gestatten nur wenige Freiräume. Im Gegensatz zu Unternehmern und Finanzmanagern gehören sie überwiegend zu der Gruppe, die vom Regime keine Privilegierung erfährt.

Während in den 1990er und frühen 2000er Jahren das Phänomen einer rasant wachsenden Zahl an Organisationen von der internationalen Gemeinschaft als vermeintlicher Vorbote politischer Transformation begrüßt wurde, hat sich eine erhebliche Anzahl von NGOs nach westlichem Modell eher als personalistische rent-seeking-Institutionen herausgestellt: Teilweise tragen sie ihren Protagonisten hohe Einkommen aus westlichen Fördergeldern ein. Das jordanische Regime etwa machte sich dieses Phänomen schon früh zu Nutze und rief sogenannte royal nongovernmental organizations (RONGOs) ins Leben, die von Mitgliedern der Königsfamilie geleitet werden. Zwei der bekanntesten Organisationen dieser Art sind der Jordanian Hashemite Fund for Human Development und die Noor al-Hussein Foundation.

Organisationsformen ähnlicher Art sind GO-NGOs (government-organized NGOs) und DO-NGOs (donor-organized NGOs), wobei letztere eher die Interessen westlicher Entwicklungshilfe widerspiegeln und meist nur wenig Rückhalt in der eigenen Gesellschaft genießen. Auf diese Weise können die Regime nicht nur internationale Fördergelder akquirieren, die von den Gebern eigentlich für nicht-staatliche Akteure bestimmt sind, sondern sie bewerkstelligen so zudem eine Marginalisierung und/oder Infiltrierung anderer Akteure dieser Sphäre und vermögen dadurch, sie weitgehend zu kontrollieren.

Zivilgesellschaftliche Akteure können jedoch vom Regime auch gefördert oder zumindest toleriert werden. Dies geschieht insbesondere dann, wenn diese bestimmte Dienste (wie Bildung, Gesundheit, Soziales, etc.) - im Rahmen apolitischer Aktivitäten - bereitstellen und sich so für das Regime schwer entbehrlich machen, das heißt indem sie einen Teil der Kosten für sozioökonomische Programme übernehmen und im Gegenzug mehr Freiräume erhalten.

NGOs, Gewerkschaften und Berufsverbände sind häufig auch Ausdruck klientelistischer Netzwerke und vertikaler Interaktion, horizontale Vernetzung ist dagegen nur gering ausgeprägt. In Ägypten und den Palästinensischen Gebieten zum Beispiel sind Gewerkschaftsfunktionäre oder Direktoren von NGOs häufig Mitglieder der Regierungspartei und des Parlaments. Mustafa Barghuti etwa konnte mit Hilfe seiner Palestinian Medical Relief Society schließlich die politische Partei al-Mubadara gründen und 2007 zum Informationsminister aufsteigen, nachdem er bereits bei den Parlamentswahlen 2005 als größter Konkurrent gegen Präsident Mahmud Abbas angetreten war.

Herausforderung für Demokratieförderer

Die im vorigen Abschnitt angedeutete Dominanz informeller und vertikal ausgerichteter Beziehungsgeflechte in Staat, Wirtschaft und Gesellschaft sowie ihre wechselseitige Verstärkung stabilisiert den politischen Status quo der Systeme im Vorderen Orient von innen. Dabei wird jedoch auch deutlich, dass diese Systeme auf einer politökonomischen Besonderheit der Region basieren, nämlich hohen internationalen Kapitalzuflüssen, die sich der Staat ganz oder teilweise zur Verteilung im Innern anzueignen vermag. Dank des indischen und chinesischen Wirtschaftswunders werden die Weltmarktpreise für Erdöl und -gas auch künftig hoch bleiben, so dass dem arabischen Raum diese ökonomische Grundlage autoritärer Herrschaft in absehbarer Zukunft erhalten bleiben wird.

Hinzu kommt die geopolitische Präferenz westlicher Staaten für stabile autoritäre Herrschaftsstrukturen im Gegensatz zu politischen Transformationen mit unsicherem Ausgang. Wohlmeinende Demokratieförderer werden daher im Vorderen Orient auch in den nächsten Jahrzehnten wenn nicht auf Granit beißen, so doch deutlich härtere Nüsse zu knacken haben als in den meisten anderen Teilen der Welt.