Parteienfinanzierung in der Bewährung | Parteispendenaffäre | bpb.de

Einleitung

Ein Gespenst geht um in der Republik, das Gespenst der Parteispende. Vorsicht ist geboten, denn es gibt kleine und große Spenden, Spenden von Menschen oder Unternehmen. Spenden können über Bankkonten oder in bar abgewickelt werden, aus versteuertem Einkommen stammen oder steuerlich abzugsfähig sein. Die meisten Spenden sind kleiner als 10 000 DM, für den (verheirateten) Spender steuerbegünstigt und schon deshalb quittungspflichtig. Das Geld wird von natürlichen Personen gegeben, geht bei den untersten Parteigliederungen (Orts- und Kreisverbänden) ein und wird dort ordnungsgemäß vereinnahmt. Es ist also nach den Regeln des Parteiengesetzes später im Rechenschaftsbericht der Gesamtpartei an den Bundestagspräsidenten ausgewiesen . Ist dennoch etwas diskussionsbedürftig?

I. Gegenstände des Finanzskandals

Bei der CDU ist, verteilt über mehr als ein Jahrzehnt, zweierlei passiert: Zum einen haben wichtige Amtsträger (Vorsitzender, Schatzmeister, Fraktionsvorsitzender) große Spenden in bar angenommen, weitergeleitet und nicht ordnungsgemäß verbucht oder gar den Eingang völlig verschwiegen. Zum anderen wurden beim Übergang zu gesetzlichen Neuregelungen Millionenbeträge zunächst einer politisch unerwünschten Offenlegung entzogen und später ganz oder teilweise wieder in den legalen Geldkreislauf der Partei eingeschleust. Beteiligt an diesen skandalösen Vorgängen waren auch leitende Angestellte der CDU und mindestens ein Wirtschaftsprüfer. Ein ehemaliger Bundeskanzler (als Bundesvorsitzender der CDU) und ein ehemaliger Bundesminister (als Landesvorsitzender der hessischen CDU) haben jahrelang bewusst gegen ein Gesetz, ihren Amtseid und die Verfassung verstoßen.

Versuchen wir uns zu erinnern: Anfang November wurde der ehemalige Bundesschatzmeister der CDU, Walther Leisler Kiep, mit Haftbefehl gesucht, verhaftet, gegen Kaution freigelassen und von der Staatsanwaltschaft Augsburg vernommen. Gegenstand der Ermittlungen war (und ist) der Verdacht auf Steuerhinterziehung. Die Vernehmung Kieps brachte eine Lawine von Enthüllungen ins Rollen. Dabei zeichnen sich vier deutlich voneinander getrennte Sachverhalte ab. Wesentliche Gemeinsamkeiten bestehen darin, dass die Finanzen der CDU betroffen sind und dass die Vorgänge nicht in den Rechenschaftsberichten dieser Partei enthalten waren.

In der Reihenfolge der Aufdeckung handelt es sich um: Zuwendungen des Rüstungslobbyisten Karlheinz Schreiber im Gesamtbetrag von 1,1 Mio. DM, "schwarze Kassen" des ehemaligen Parteivorsitzenden Kohl im Gesamtumfang von etwa zwölf Mio. DM (seit 1989), den Transfer des Betrages von 1,145 Mio. DM zwischen Fraktion und Partei sowie Auslandsvermögen des Landesverbands Hessen mit einem Ursprungsbetrag von 20,8 Mio. DM, der durch Anlage im Ausland auf über 30 Mio. DM angewachsen ist. Nach den veröffentlichten Aussagen des ehemaligen Generalbevollmächtigten Kieps, Uwe Lüthje, erscheint glaubwürdig, dass fünf bis sechs Mio. DM in den "schwarzen Kassen" Kohls von einem Schweizer Konto des Siemens-Konzerns stammen , der vor Liberalisierung des Telefonmarktes ein "Hoflieferant" für Endgeräte an den damaligen Monopolisten war .

Alle übrigen Beträge, die von der Unterhaltungsindustrie herumgereicht und mit skandalumwitterten Namen wie Staatsbürgerliche Vereinigung, Flick und Leuna verbunden werden, sind bis auf weiteres einer seriösen Würdigung nicht zugänglich. Hier mag der vom Bundestag eingesetzte Untersuchungsausschuss weitere Informationen zutage fördern. Bislang sind die aufgewirbelten Verdächtigungen nicht schlüssig mit den vier genannten Teilkomplexen des CDU-Finanzskandals zu verknüpfen. Besteht zwischen den vier Teilaspekten des Gesamtskandals ein innerer Zusammenhang?

Zunächst einmal ist darauf hinzuweisen, dass nur die 1,1 Mio. DM des Herrn Schreiber und die etwa zwölf Mio. DM in Kohls schwarzen Kassen mit Spenden zu tun haben. Bei dem inzwischen geklärten Vorgang in Hessen und dem Finanztransfer zwischen Fraktion und Partei waren Spenden nicht im Spiel. Es handelte sich um Geldbewegungen, die von den jeweils verantwortlichen Funktionären im Hinblick auf das Inkrafttreten gesetzlicher Neuregelungen veranlasst wurden. In beiden Fällen liegt eine klassische Panikreaktion zugrunde: Sowohl der parlamentarische Geschäftsführer der CDU/CSU-Fraktion Hörster als auch der Generalsekretär der hessischen CDU Kanther und ihr Landesschatzmeister Prinz Wittgenstein handelten, bevor ein bereits in Kraft getretenes Gesetz sie zur Offenlegung von Vermögensbeständen zwingen konnte .

Die beiden Hessen wurden vor dem 31. Dezember 1984 aktiv, dem Stichtag des ersten Rechenschaftsberichtes mit Vermögenswerten aller Parteigliederungen, der Fraktionsgeschäftsführer Hörster vor dem 31. Dezember 1995, dem Stichtag für die ersten Vermögensberichte der Bundestagsfraktionen. Da inzwischen sowohl für Fraktionen als auch für Parteigliederungen solche Vermögensbilanzen kontinuierlich erstellt werden , ist mit einer Wiederholung nicht zu rechnen. Paradoxerweise bestätigen gerade diese beiden Fälle, dass die Rechenschaftslegung greift und eine wesentliche Verbesserung für die Transparenz der Parteifinanzen in Deutschland bewirkt hat. Dies gilt freilich weder für die "Koffermillionen" von Siemens und Schreiber noch für die "schwarze Kasse" von Altkanzler Kohl.

Hat sich das deutsche Parteiengesetz im Lichte der in den letzten Monaten zutage getretenen Probleme bewährt oder gehören zentrale Elemente auf den Prüfstand? Reichen die gegenwärtig vorgesehenen Sanktionen aus, um gesetzestreues Verhalten zu sichern? Sollten Spenden an politische Parteien generell ganz abgeschafft werden? Was können wir Deutschen im Hinblick auf die Parteifinanzen von anderen wirtschaftlich entwickelten Ländern lernen?

II. Geltendes Regelwerk und aktuelle Regelverstöße

Die gesetzlichen Vorgaben für die Parteifinanzen finden sich in Art. 21 Grundgesetz (GG) und in den Paragraphen 18-31 des Parteiengesetzes. Die heutige Regelung entstand in einem 45-jährigen Prozess von Versuch und Irrtum . Beteiligt an den politischen Auseinandersetzungen in mehr als vier Jahrzehnten waren Parteien verschiedener Organisationstypen (Mitglieder- und Honoratiorenparteien), Bundesregierungen unterschiedlicher Zusammensetzung, mindestens zwei Landesregierungen (darunter die hessische und die niedersächsische), viele Schatzmeister, vor allem aber das Bundesverfassungsgericht. Seine wichtigsten Urteile zum Problemkreis wiesen 1958, 1966, 1986 und 1992 einen Zick-Zack-Kurs auf, dem die Bundestagsparteien teils willenlos, teils eigenwillig folgten.

Wichtige Konfliktbereiche waren das zulässige Maß steuerlicher Anreize für Mitgliedsbeiträge und Parteispenden, der Umfang öffentlicher Zuschüsse an die Parteien, die Zugangsschwelle für öffentliche Finanzhilfen und die Regeln zur Verteilung der Subventionen für die Parteitätigkeit. Zwischen den Parteien strittig blieb zunächst fast zwei Jahrzehnte die konkrete Ausgestaltung des Transparenzgebots, das der Parlamentarische Rat in letzter Minute in das Grundgesetz aufgenommen hatte. Hinzu trat ein prinzipieller Widerstand der politischen Linken (zunächst der SPD, später der Grünen) gegen massive Steuerprivilegien für Parteispender und öffentliche Finanzhilfen an Parteien. Kleine Parteien stritten gegen die Verteilungsregeln für öffentliche Mittel.

Heute sind die wesentlichen Grundlagen nicht mehr umstritten. Der Staatszuschuss an die Parteien steht auf zwei Beinen, dem Erfolg beim Wähler und dem Erfolg beim (kleinen) Geldgeber. An der Verteilung öffentlicher Mittel nehmen auch kleine und kleinste Parteien teil. Der Umfang der staatlichen Teilfinanzierung (eine "Wahlkampfkostenerstattung" gibt es seit 1994 nicht mehr) ist durch eine relative und eine absolute Obergrenze begrenzt. Mehr als 245 Mio. DM pro Jahr dürfen alle Parteien zusammen von Bund und Ländern nicht erhalten (absolute Obergrenze). Darüber hinaus ermäßigt sich der Subventionsanspruch einer Partei, wenn sie nicht mindestens im gleichen Umfang Mittel aus privaten Quellen selbst eingenommen hat (relative Obergrenze).

Diese Grenzen verhindern, dass den Parteien insgesamt unerschöpfliche Staatszuschüsse zur Verfügung stehen und dass die einzelne Partei von öffentlichen Mitteln abhängig wird. Im Durchschnitt der letzten Jahre stammen die Einnahmen aller Parteien im Wesentlichen aus vier Quellen: den Beiträgen der Mitglieder und der staatlichen Teilfinanzierung (jeweils etwa 1/3 der Gesamteinnahmen) sowie den Abgaben der Mandatsträger und Spenden aller Art (jeweils weniger als 1/6). Für die einzelnen Parteien verschieben sich die Anteile, aber eher geringfügig. Gerade Spenden haben seit den siebziger Jahren deutlich an Gewicht verloren, bei den Parteien insgesamt, ganz besonders aber bei der CDU-Bundespartei. Die Parteien mit dem höchsten Spendenanteil (an den Gesamteinnahmen) waren 1998 die F.D.P. (44,3 %) und die CSU (37,4 %). Die beiden großen Parteien blieben mit 26,2 % (CDU) und 12,1 % (SPD) deutlich dahinter zurück.

Im Gegensatz zu diesen Strukturen traten um die Jahreswende 1999/2000 zwei Komplexe in der öffentlichen Diskussion hervor: große Spenden von Geschäftsleuten, die politische Entscheidungen beeinflussen sollen, und schwarze Kassen mächtiger Politiker, die noch 40 Jahre nach Inkrafttreten des Grundgesetzes außerhalb der öffentlichen Wahrnehmung Geld als Mittel der Politik nutzten. Nicht unwichtig ist auch hier das Problem des Übergangs: Mit Walther Leisler Kiep und Helmut Kohl sind 1993 bzw. 1998 der letzte Schatzmeister bzw. der letzte Parteivorsitzende aus dem Amt geschieden, die noch unter den laxen Regeln des Parteiengesetzes 1967 Politik gemacht haben. Heute ist in allen Parteien eine Politikergeneration im Amt, die ihre Funktionen im Geltungsbereich der wesentlich strengeren Regeln des Parteiengesetzes 1984 übernommen hat. Dieser Hinweis soll nichts entschuldigen, er kann aber vielleicht manches erklären.

III. Erfahrungen in anderen Demokratien

Bevor Gesetzesänderungen erwogen werden, sind zunächst die Vorzüge des geltenden Gesetzes im Vergleich mit anderen Ländern festzuhalten : In keinem anderen Land legen die Parteien jährlich öffentlich Rechenschaft ab über ihre Einnahmen, ihre Ausgaben und den Stand ihres Vermögens. Nirgendwo sonst berichten die verschiedenen Bestandteile einer Parteiorganisation seit über 15 Jahren (und neuerdings auch die Parlamentsfraktionen) regelmäßig, nach einheitlichen Maßstäben und in nachprüfbarer Weise über Einnahmen, Ausgaben und Vermögen. Australien, Frankreich, Großbritannien, Israel, Italien, Japan, Kanada, die Niederlande, Österreich, Schweden, die Schweiz, Spanien oder die USA sind im Hinblick auf die Transparenz der Parteifinanzen als Vorbilder ungeeignet.

Für den durch Parteien verursachten Aufwand hat der amerikanische Politikwissenschaftler Alexander Heard vor über 40 Jahren den Begriff "Kosten der Demokratie" geprägt . Nach den jüngsten Rechenschaftsberichten (1995-1998) betragen diese Kosten in Deutschland etwa drei Mrd. DM für vier Jahre, also durchschnittlich 750 Mio. DM pro Jahr. Diese Summe erscheint sehr hoch, relativiert sich aber sofort, wenn sie auf die Staatsbürger pro Monat bezogen wird: DM 1,05 monatlich ist in einem insgesamt wohlhabenden Land doch zu verkraften.

Für Schweden und Österreich ermittelte Gudrun Klee-Kruse allein bei den Parteizentralen bereits Ende der achtziger Jahre ähnliche Werte. In Kanada lagen die Kosten der Parteitätigkeit auf allen Ebenen des politischen Systems damals bei etwa DM 0,40. Hubert Sickinger betont jedoch, dass die österreichischen Parteien (einschließlich der Parlamentsfraktionen) von Bund und Ländern 1990 mehr als DM 2,20 pro Monat und Wahlberechtigten an direkten öffentlichen Zuschüssen erhielten . Auch nach 20 Jahren vergleichender Forschung stehen weitere Vergleichsdaten für das Ausland nicht zur Verfügung.

Die Zuteilung öffentlicher Mittel durch das Parteiengesetz ist fair, nachvollziehbar, begrenzt und öffentlich akzeptiert. Die steuerlichen Regelungen sind in Kanada besser ausgestaltet; die dortigen Ausgabengrenzen für landesweite Wahlkämpfe blieben aber faktisch genauso unwirksam wie in Australien oder früher in Österreich. Ausgabengrenzen haben sich nur in den britischen Einer-Wahlkreisen bewährt, weil der Schwerpunkt von Wahlkämpfen in Großbritannien sich zur nationalen Wahlkampagne verschoben hat. Ohne diese Ausweichmöglichkeit wurden Ausgabengrenzen mit nationaler Reichweite in Kanada durch intelligente Buchhaltungsoperationen zu weitgehend symbolischen Vorgaben umgedeutet . In Großbritannien wird gerade eine umfassende Neuordnung der Parteienfinanzierung vorbereitet.

Die USA, Japan, Frankreich und Spanien kennen ungewöhnlich detaillierte Verbots- und Offenlegungsregeln für finanzielle Zuwendungen an Parteien, Kandidaten und politische Organisationen. Dagegen wirkt das deutsche Parteiengesetz mit seiner Anonymitätsgrenze von 20 000 DM und seinen sparsamen Verbotsregeln (beides in § 25) zumindest großzügig, vielleicht sogar blauäugig.

Peter Lösche hat wiederholt die Einrichtung einer am amerikanischen Modell orientierten unabhängigen Kontrollbehörde angeregt. Dieser Gedanke erscheint zunächst reizvoll. Maßstab kann etwa die von Khayyam Z. Paltiel vor fast 25 Jahren formulierte Kompetenzfülle sein: "Ein System von öffentlicher Finanzierung, vollständiger Transparenz und eine Kontrollbehörde, die durch gesetzliche Sanktionsmöglichkeiten gestützt wird, sind wesentlich für den Erfolg eines Reformprogramms zur Parteienfinanzierung. Transparenz verlangt systematische Berichterstattung, Rechnungsprüfung, öffentlichen Zugang zu Unterlagen und Veröffentlichung. Kontrolle erfordert eine starke Behörde, ausgestattet mit ausreichenden gesetzlichen Vollmachten zu überwachen, zu prüfen, zu untersuchen und gegebenenfalls den Staatsanwalt einzuschalten. Alles was dahinter zurückbleibt, garantiert ein Scheitern." Diesen Anspruch haben weder Kanada noch die USA bei ihren Reformprogrammen eingelöst, er mag immer noch als zu weitreichend gelten.

Sein Herzstück ist eine eigene Kontrollbehörde, ein Bundesaufsichtsamt für Parteienfinanzierung, dessen Befugnisse weit über die des Wehrbeauftragten oder des Bundesrechnungshofes hinausreichen. Die begrenzte Reichweite der rechtlichen Grundlage (Wahlkämpfe für Ämter der Bundesebene) und die praktischen Erfahrungen mit der bisherigen Arbeit der Federal Election Commission (FEC) sind jedoch geeignet, allzu optimistische Erwartungen gehörig zu dämpfen.

Die FEC besteht aus je drei Vertretern der beiden großen Parteien. Sollen bei Übertragung nach Deutschland große und kleine Parteien gleichermaßen berücksichtigt werden? Wenn den Größenverhältnissen der Parteien auch nur im Ansatz Rechnung getragen wird, ist eine erhebliche Aufblähung der Kommission unvermeidlich. Kann in Deutschland tatsächlich auf eine Vertretung von nicht im Bundestag vertretenen Parteien verzichtet werden? Bleibt die Kommission auf Vertreter der Bundestagsparteien beschränkt, wird ihre Arbeitsweise sich nicht wesentlich von der des Beirats der bestehenden Parteienfinanzierungskommission unterscheiden. Nach den Erfahrungen der Jahre 1995-1999 darf als ziemlich sicher gelten, dass eine auf dieser Grundlage gebildete deutsche FEC selbst weitreichende gesetzliche Vollmachten äußerst zurückhaltend nutzen würde.

Auch die praktischen Erfahrungen mit der amerikanischen FEC sprechen gegen das Modell. Schließlich waren es Entscheidungen dieser Behörde, die zur pilzartigen Ausbreitung von Political Action Committees und damit zur organisatorischen Absicherung der Einflüsse von "interested money" in den amerikanischen Kongresswahlen geführt haben. Erwähnt werden muss auch die Erfindung einer Grauzone zwischen bundesgesetzlichen Regelungen und der Organisationswirklichkeit in den Einzelstaaten ("soft money"), die wesentlich dazu beigetragen hat, den durch Bundesgesetz (FECA) erreichten Gewinn an Transparenz der Politikfinanzierung durch seine Ausführungsbestimmungen wirksam zu reduzieren .

Wer sich außerhalb des Gesetzestextes mit der Rolle des Geldes in der Politik der beispielhaft genannten Länder beschäftigt, wird in Spanien, Japan und Frankreich auf eine Kette von Korruptionsskandalen, in den USA auf eine Fülle von faktischen Umgehungsmöglichkeiten stoßen, die alle deutlich machen, dass dort durch "symbolische Politik" der politische Einfluss des Geldes nur scheinbar gezähmt wurde. Im politischen Alltag sind halbseidene Finanzierungsstrategien für die einzelnen Parteien und Kandidaten dieser Länder durchaus üblich.

So wie Wasser sich durch jede Ritze seinen Weg bahnt, vermag auch das für spezifische Interessen eingesetzte Geld seinen politischen Einfluss zu wahren. Lediglich in Großbritannien, Italien, den Niederlanden, Schweden und der Schweiz wäre ein Skandal wie gegenwärtig bei der CDU völlig undenkbar. Ursache dafür ist aber nicht einwandfreies Verhalten der britischen, italienischen, niederländischen, schwedischen und schweizerischen Parteien und Politiker in Geldangelegenheiten, sondern die völlige Abwesenheit entsprechender gesetzlicher Regelungen.

Der Vergleich mit anderen wohlhabenden Ländern zeigt also den wichtigsten Vorteil des deutschen Gesetzes. Deutschland hat eine allzu detaillierte, durch rigorose Verbote mit hohem Symbolwert zur Umgehung einladende, auf vordergründige Informationen beschränkte und von niemandem nachprüfbare Überregelung ebenso vermieden wie völlige Gleichgültigkeit gegenüber dem politischen Einfluss wirtschaftlicher Interessen. Das Ergebnis ist die derzeit beste Gesetzgebung für das Gesamtproblem in den etwa 20 etablierten Beispielfällen moderner Demokratie.

IV. Spenden - fördern, dulden oder verhindern?

Der kanadische Politikwissenschaftler Paltiel hat bereits vor zwei Jahrzehnten darauf hingewiesen, dass die Spannung zwischen allgemeinem und gleichem Wahlrecht einerseits sowie ungleicher Einkommens- und Vermögensverteilung andererseits für westliche Demokratien unaufhebbar ist . Der Einsatz von Geld in der Politik ist legitim, möglicher Einfluss des großen Geldes kann durch Transparenz der öffentlichen Diskussion unterworfen werden.

Spenden lassen sich generell verschiedenen Gruppen zuordnen. Kleine Spenden werden (ebenso wie Mitgliedsbeiträge) vom Staat nachhaltig ermutigt. Bei Beträgen bis zu DM 3 000 je Spender und Jahr verringert sich die Einkommensteuerlast für den einzelnen Spender um genau die Hälfte seiner Spende. Bei Spenden, die darüber hinausgehen, kann für die Differenz zwischen DM 3 000 und DM 6 000 das steuerpflichtige Einkommen entsprechend ermäßigt werden. Für Zuwendungen bis zu DM 6 000 pro Person und Jahr winkt den Parteien eine zusätzliche Belohnung: Im Rahmen der staatlichen Teilfinanzierung erhält jede Partei maximal 50 Pfg. je Beitrags- und Spendenmark. Real liegt dieser Betrag (wegen der absoluten Obergrenze) zur Zeit bei etwa 36 Pfg.

Spenden über DM 6 000 von natürlichen Personen sind im Wesentlichen unbegrenzt zulässig, unterliegen aber einer abgestuften gesetzlichen "Abschreckung": Nur bei einer Gesamtspende von unter DM 20 000 im Jahr bleibt der Spender der Öffentlichkeit unbekannt. Für Spenden über DM 20 000 muss die Partei im Rechenschaftsbericht Namen, Anschrift und Jahresbetrag nennen. Für Spenden von Unternehmen und anderen juristischen Personen gilt darüber hinaus, dass jede Steuerbegünstigung entfällt.

Die unterschiedliche Behandlung von Klein- und Großspendern, von Spenden natürlicher und juristischer Personen soll sozial erwünschtes Verhalten fördern (nämlich finanzielles Engagement von Bürgern für eine Partei), politisch unerwünschte Großspenden und solche von Unternehmen aber gezielt diskriminieren und die Spendensammlung der Parteien entsprechend kanalisieren, ohne durch strikte Verbote, die sich letztlich nicht kontrollieren lassen, zur Umgehung des Gesetzes einzuladen. Gleichzeitig wird ein prinzipieller Unterschied zwischen Bürgern, die einer Partei beitreten, und solchen, die ihr freiwillig Geld zukommen lassen, vermieden.

Mitglieder zahlen an ihre Partei einen regelmäßigen Beitrag. Manche Leute wollen aber die Unterstützung einer Partei nicht soweit treiben, ihr auch beizutreten. Das schließt nicht aus, dass zahlreiche Anhänger der von ihnen unterstützten Partei in unregelmäßigen Abständen Beträge zukommen lassen, deren Summe durchaus einem Parteibeitrag entsprechen würde. Durch ein Spendenverbot würde das Parteiengesetz den Typ der Mitgliederpartei gegenüber dem Typ der Wählerpartei einseitig begünstigen. Für einen solchen Eingriff in die Organisationshoheit von freiwilligen Organisationen politischer Partizipation fehlt das öffentliche Interesse.

Das Problem von Spenden ergibt sich aus den Motiven der Spender. Diese Motive sind für Außenstehende schwer oder gar nicht fassbar. Deshalb behelfen sich alle mit plausiblen Annahmen: Kleine Spenden werden gegeben, um die politischen Anliegen einer Partei oder den persönlichen Ehrgeiz eines Kandidaten zu fördern; eine Einflussnahme auf politische Entscheidungen ist umso weniger zu erwarten, je mehr Personen dem einzelnen Politiker oder seiner Partei als Spender kleiner Beträge gegenübertreten.

Bei großen Spenden besteht der begründete Anfangsverdacht, dass durch sie Einfluss auf konkrete Einzelentscheidungen genommen werden soll oder dass es sich um Provisionszahlungen für bereits geleistete politische Hilfe handelt. Dieser Verdacht schließt nicht aus, dass im Einzelfall sehr reiche Leute ihre philanthropischen Neigungen auch auf Parteien erstrecken können. Die Offenlegung von Betrag und Geldgeber macht die Motive des Spenders einer öffentlichen Diskussion zugänglich. Im Gegensatz dazu stößt die häufig geforderte juristische Würdigung (als Vorteilsnahme oder Bestechung) regelmäßig auf erhebliche Schwierigkeiten der Beweislage, ist also wenig hilfreich. Die im jüngsten Rechenschaftsbericht der CDU verzeichneten Spenden des Ehepaars Ehlerding , dem die Mehrheit der Immobilienfirma WCM gehört, bestätigen diesen Sachverhalt.

Was bleibt, ist der mittlere Bereich von Spenden, insbesondere Barspenden zwischen 5 000 und 50 000 DM, bei denen der amerikanische Politikwissenschaftler Herbert E. Alexander immer wieder darauf hingewiesen hat, dass mit ihnen weder Sympathie noch Einzelinteresse dokumentiert wird, sondern der Wunsch, sich den persönlichen Zugang zu Politikern zu verschaffen oder zu erhalten . Für den politischen Alltag in Deutschland hat Flicks Generalbevollmächtigter von Brauchitsch die griffige Formel "Pflege der politischen Landschaft" geliefert. Diesem Bereich dürften auch die Barspenden an Helmut Kohl zuzuordnen sein. Üblicherweise verbindet sich mit solchen Zuwendungen keine konkrete Erwartung, aber die Absicht, einen "Kontakt zu schalten". Wenn der Politiker sich an den Spender und seine Spende erinnert, wird bei Gelegenheit der Anruf eines Gönners freundlich erwidert.

Als wirklich neue Idee bleibt ein Verzicht auf Barspenden oder besser gesagt: eine gesetzliche Kontopflicht für alle Geldbewegungen. Soweit dies den hauptberuflich organisierten Teil der Parteien betrifft, handelt es sich um einen überzeugenden Vorschlag. Die Orts- und Kreisverbände mit fast ausschließlich ehrenamtlichem Personal sollten aber davon verschont bleiben. Schon die (anonymen) "Tellersammlungen" waren ein gut begründeter Einwand der CSU beim Parteiengesetz 1994. Noch mehr Bürokratie als ein Kassenbuch ist dem ehrenamtlichen Teil der Parteien nicht zuzumuten. Immerhin sollte von einem Gesetz, das die innerparteiliche Demokratie sichern und die Transparenz der Parteifinanzen schaffen will, nicht eine Abschreckungswirkung auf ehrenamtliche politische Tätigkeit ausgehen.

Möglichen Risiken einer toleranten Spendenpraxis trägt die Offenlegungspflicht ausreichend Rechnung. Wer auf letzte Perfektion verzichtet, muss kleinere Grauzonen dulden. Dazu gehört in Deutschland etwa die Aufteilung von Spenden aus einem Konzern. Wenn fünf Konzerntöchter spenden, bleiben 100 000 DM unveröffentlicht . Dennoch ist dieser Transparenzverlust hinnehmbar. Schließlich muss derjenige, der eine Mio. DM ohne Transparenz spenden will, dazu 50 konzerngebundene Unternehmen finden, ihre Spendenaktivität koordinieren und das Ergebnis seiner Mühen auch noch der begünstigten Partei mitteilen. Sonst bleibt nämlich die politische Absicht der ganzen Anstrengung selbst dem Begünstigten verborgen.

Auf das Problem der Direktspenden an Abgeordnete hat Christine Landfried immer wieder aufmerksam gemacht . Wenn in der deutschen Wirtschaft eine "Rabattkäufermentalität" vorherrscht, wird dieser Fall jedoch nicht allzu häufig auftreten. Wer eine Spendenquittung will, muss ohnehin über die Parteien gehen. Im Übrigen gibt es eine Offenlegungspflicht gegenüber dem Bundestagspräsidenten. Aber natürlich ist jeder immer in Versuchung. Wie wir jetzt wissen, gilt dies sogar für amtierende Bundeskanzler und aufstrebende Landespolitiker. Dennoch muss der allenthalben wiederholte Ruf nach "mehr Transparenz" nicht automatisch den richtigen Weg weisen.

Bereits das gegenwärtige Maß an Transparenz wird in Deutschland von den Medien weithin ignoriert. Der Bekanntheitsgrad der Rechenschaftsberichte spricht für sich. Sie waren bis Mitte Dezember 1999 das öffentlichste Geheimdokument der Bundesrepublik Deutschland. Jeder konnte es einsehen, kaum einer wollte. Es bleibt zu hoffen, dass der inzwischen erreichte Grad öffentlichen Interesses Ausdruck einer dauerhaften Änderung ist.

Gerade im Hinblick auf Spenden halten Parteien- und Steuerrecht eine höchst differenzierte Balance zwischen Anreiz und Abschreckung. Ausgehend vom ersten Anstoß bei den Beratungen des Parlamentarischen Rates hat die Bundesrepublik Deutschland in einem Prozess von 50 Jahren durch Versuch und Irrtum im Wechselspiel zwischen Parteischatzmeistern und Bundesverfassungsgericht ein Regelwerk mit Augenmaß geschaffen.

V. Nachhilfe für Gesetzestreue

Wenn das deutsche Parteiengesetz tatsächlich das beste der Welt ist, warum wurde dann über Jahre unbemerkt dagegen verstoßen? Lässt sich etwas tun, um in Zukunft führende Politiker und ihre Gehilfen zu mehr Gesetzestreue anzuhalten? Jeder Skandal hilft, auch dieser wird Nichtbetroffene veranlassen, in Zukunft vorsichtiger, und das heißt auch gesetzestreuer, zu agieren. Sind zusätzlich stärkere Sanktionen notwendig, um korrektes Verhalten labiler oder machthungriger Politiker zu erzwingen? In den letzten Wochen sind dazu verschiedene Vorschläge aufgetaucht. Dabei erscheint generell ein behutsames Vorgehen angebracht. Zu beachten ist die allgemeine Lebenserfahrung, dass auch drakonische Strafdrohungen nicht ausreichen, um Gesetzesbrecher abzuschrecken.

Das wichtigste Problem des Parteiengesetzes liegt nicht in seinen Regeln, sondern darin, dass Einzelne entschlossen waren, diese Regeln für sich nicht gelten zu lassen. Wichtig bleibt, sich daran zu erinnern, dass nicht Lücken oder Grauzonen im Gesetz, sondern der klare Wille, eine gesetzliche Neuregelung zu missachten, die gegenwärtige Krise herbeigeführt haben.

Für Verstöße gegen das Parteiengesetz bleibt zunächst einmal festzuhalten, dass die bisherige, lediglich auf eine Partei bezogene Sanktion (Rückzahlung, Abführung und "Bußgeld") von insgesamt 50 bis 70 Mio. DM für die CDU-Bundespartei durchaus beachtlich ist. Diese Sanktion wird nicht zum erstenmal verhängt, erreichte aber seit 1984 noch nie eine so spektakuläre Höhe. Die abschreckende Wirkung auf derzeitige und künftige Amtsträger ließe sich also durchaus erwarten.

Wer es als grundlegende Schwäche des Parteiengesetzes ansieht, dass hier nur kollektive, nicht aber persönliche Verantwortung besteht, findet weitere Ansatzpunkte: Zunächst ist in der Ausnahmeregelung des § 37 Parteiengesetz der Bezug auf § 54, Satz 2 BGB zu streichen; das sichert die Mithaftung von Vorstandsmitgliedern für Verbindlichkeiten einer Partei. Darüber hinaus ließe sich § 23, Abs. 1 PartG dahingehend präzisieren, dass der Parteivorsitzende, der Generalsekretär und der Schatzmeister für den Vorstand der Partei einen Rechenschaftsbericht abgeben, d. h., dass alle drei den Bericht unterschreiben müssen. Weiterhin ließe sich sicherstellen, dass die entsprechenden Funktionäre der Landesverbände gegenüber ihrer Bundespartei eine gleichlautende Erklärung abgeben.

Wer darüber hinaus eine Strafbewehrung für notwendig hält, sollte nicht das Strafgesetzbuch, sondern das Wahlgesetz entsprechend ergänzen; Verstöße gegen das Parteiengesetz könnten zu befristetem Verlust des passiven Wahlrechts führen. Eine solche Sanktion bedroht Berufspolitiker an einer empfindlichen Stelle und verspricht deshalb wirksamer zu sein als Geldbußen und Haftstrafen. Ähnliches gilt für den Vorschlag, Ruhegehaltsansprüche zu kürzen (auch wenn gerade der hierfür ins Feld geführte Vergleich mit dem Beamtenrecht eher zur Vorsicht mahnt: Politiker sind keine Beamten und sollten es auch nicht werden!).

Ob zur Sicherung persönlicher Verantwortlichkeit im Hinblick auf die Parteifinanzen ein so "großes Geschütz" aufgefahren werden muss, sollte allerdings nicht in der Hitze der gegenwärtigen Diskussion und mit dem Blick auf möglichst große Öffentlichkeitswirkung entschieden werden.

VI. Dringender Nachbesserungsbedarf

Eine wesentliche Absenkung der Transparenzgrenze oder die Einführung einer Konzernklausel für Spenden bringen weder mehr Transparenz noch mehr Gesetzestreue. Der deutsche Grenzwert mag noch zu hoch sein (die schleichende Inflation und der Euro werden manches im Zeitablauf heilen), aber die Grenzwerte in Nordamerika sind sicher viel zu niedrig. Wünschenswert erscheint nach den jüngsten Einlassungen über angebliche Vermächtnisse von ungenannten (anonymen) Ausländern die gesetzliche Klarstellung, dass auch Erbschaften als Spenden im Sinne des Gesetzes gelten.

Weitere Spendenverbote sind kontraproduktiv, sie laden nur zu Gesetzesumgehungen wie etwa unbezahlten Sachleistungen ein. (Erinnert sei hier an den Honorarverzicht einer für die CDU Schleswig-Holstein tätigen Werbeagentur.) Spendenhöchstbeträge sind schon deshalb nicht erforderlich, weil das Transparenzgebot für Großspenden eine hilfreiche Abschreckungswirkung entfaltet. Nach dem Pressewirbel der letzten Monate wird das Ehepaar Ehlerding seine Spendenaktivität sicher nicht wieder auf politische Parteien erstrecken.

Eine grundlegende Veränderung des Parteiengesetzes ist ganz und gar überflüssig, ja vermutlich sogar schädlich. Wünschenswert ist jedoch eine überschaubare Anzahl von kleineren "Schönheitsoperationen". Dazu gehören insbesondere

- die totgeschwiegenen "Mandatsträgerabgaben": Ein wesentlicher Mangel an Transparenz besteht darin, dass die Sonderbeiträge der Mandatsträger (in Österreich treffend "Parteisteuern" genannt) seit 1984 nicht mehr ausgewiesen werden, also der öffentlichen Diskussion entzogen sind. Hier ist die Wiederherstellung der gesonderten Ausweisung von Mandatsträgerabgaben, wie sie in den Jahren 1968 bis 1983 aufgrund der damaligen Vorschriften erfolgte, unverzichtbar , seit 1994 erst recht. Mandatsträgerabgaben sind nämlich kein Indikator für eine "Verwurzelung der Parteien im Volke" (BVerfGE), sollten also bei der Berechnung des Zuwendungsanteils der staatlichen Teilfinanzierung ausgeschlossen werden. Wenn Mandatsträger Sonderbeiträge aus ihren (unversteuerten) Aufwandspauschalen zahlen, daraus eine Gutschrift bei ihrer Einkommensteuer geltend machen (beides ist bei Gemeinderäten völlig normal) und ihrer Partei damit beim "Zuwendungsanteil" noch zu höheren Staatszuschüssen verhelfen, dann wird der aus kommunalen Kassen fließende Betrag einer verdeckten Parteienfinanzierung zulasten von Bund und Land sogar fast verdoppelt. Wegen der steuerlichen Eigeninteressen der Bundestagsabgeordneten sind auch die steuerlichen Vorteile für natürliche Personen im Maximalbetrag zu hoch angesetzt und im Hinblick auf die gezielte Förderung von Kleinstspenden zwischen Abzug von der Steuerschuld und Abzug vom steuerpflichtigen Einkommen zu wenig gespreizt. (Hier bietet der kanadische tax credit eine bessere Lösung.)

- die Festlegung des Ausschüttungsbetrages für die staatliche Teilfinanzierung: Die Festsetzung der absoluten Obergrenze als Ausschüttungsbetrag der staatlichen Teilfinanzierung schafft zuviel finanzielle Sicherheit für die Parteien . Ein geringeres Maß an Einkommenssicherheit wäre durchaus akzeptabel. Dazu könnten entweder die Berechnungsgrundlagen (jetzt eine DM pro Stimme und DM 0,50 pro Beitrags- und Spendenmark) niedriger angesetzt oder der tatsächliche Ausschüttungsbetrag durch ein tax-check-off-Verfahren ermittelt werden.

- die inkonsequente Abgrenzung zwischen Parteien und Fraktionen: Wenn eine Trennung zwischen Partei und Fraktion gesetzlich vorgeschrieben wird, dann muss darin auch eine funktional angemessene Arbeitsteilung ihren Niederschlag finden: Die Arbeit der Fraktionen findet im Parlament statt, die Tätigkeit der Parteien erstreckt sich auf die Öffentlichkeit. Für eine (aus öffentlichen Mitteln geförderte) Öffentlichkeitsarbeit der Fraktionen ist neben der öffentlich subventionierten Parteiarbeit kein Platz. Wenn eine funktionsgerechte Abgrenzung zwischen Parteien, Fraktionen und Stiftungen nicht gelingt, gewinnt die Forderung nach "Konzernbilanzen" an Dringlichkeit.

- die Abgrenzung zwischen Parteitätigkeit und Staatsamt: Das Problem beginnt bereits beim Wahlkreisbüro von Bundestagsabgeordneten, das nicht zum faktischen Ersatz eines Parteibüros werden darf. Auch der Abgeordnetenmitarbeiter, soweit er im Wahlkreis tätig wird, steht seinem Arbeitgeber nicht für die Durchführung von Parteiaufgaben zur Verfügung. Das gilt auch dann, wenn der Abgeordnete gleichzeitig "ehrenamtlich" Funktionen im Kreisverband der Partei wahrnimmt. Schließlich bleibt darauf hinzuweisen, dass ein Ministerpräsident von Nordrhein-Westfalen nicht in Ausübung dieses Amtes an einer internen oder öffentlichen Veranstaltung eines SPD-Ortsvereins oder -Unterbezirks in Rheinland-Pfalz teilnimmt. Er hat dies vielmehr in Ausübung seiner "ehrenamtlichen" Funktion als stellvertretender Vorsitzender der SPD getan. Eine von der WestLB aus diesem Anlass bezahlte Flugreise war eine Zuwendung an die SPD-Bundespartei.

Wer wirksame Regeln zur Parteienfinanzierung will, muss vermeiden, dass die Aufteilung des Gesamtproblems auf unterschiedliche Gesetze Umgehungswege eröffnet. Eine Umgehung liegt auch vor, wenn Parteien Nebenorganisationen bilden, um den strengen Vorschriften des Parteiengesetzes zu entgehen. Besonders geeignet dafür sind organisatorisch selbständige Träger politischer Bildung. In Betracht kommen aber generell gemeinnützige Organisationen, deren aus steuerbegünstigten und nicht publizitätspflichtigen Spenden finanzierte Tätigkeit einer Partei entsprechende Aufwendungen erspart.

Wenn die Parteien dem Generalverdacht, dass es bei ihren Finanzen ohnehin nicht nach Recht und Gesetz zugehe, weiterhin Vorschub leisten wollen, können sie in den genannten Grenzbereichen bedenkenlos agieren. Besteht jedoch die Absicht, einem solchen Generalverdacht keine Nahrung zu geben, sollten die Parteien von ihren Freunden dringend den Rat annehmen, durch gesetzliche Regelungen, die gegeneinander abgeglichen sind, Zahl und Umfang möglicher "Grauzonen" zu minimieren.