Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union | Europäische Union | bpb.de

Einleitung

Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union (EU), die auf dem Europäischen Rat in Nizza am 8. Dezember 2000 verabschiedet wurde, stellt einen wichtigen Meilenstein auf dem Weg zur Legitimation der Europäischen Gemeinschaft (EG) dar. Die EG bedarf dringend der Legitimation, weil sie immer intensiver in die Befugnisse der Bürger eingreift. Denn ihre Organe schaffen mittels der EG-Verordnungen, welche (wie "EG-Gesetze") unmittelbar in jedem Mitgliedstaat verbindlich sind, und der EG-Richtlinien, welche (wie "EG-Rahmengesetze") der Umsetzung in das nationale Recht der Mitgliedstaaten bedürfen, europäisches Recht, das die Mitgliedstaaten bindet. Hierdurch werden Hoheitsrechte ausgeübt, welche bisher dem Staat vorbehalten waren.

I. Notwendigkeit einer Legitimation der EG durch eine europäische Verfassung

Traditionellerweise wurde die Notwendigkeit einer Konstitutionalisierung, also einer verfassungsrechtlichen Bindung, alleine für Staaten (vor allem für die klassischen Nationalstaaten) bejaht. Denn bis zum Ende der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts war klar, dass allein Staaten Hoheitsrechte ausüben würden. Das Desaster zweier Weltkriege führte zu der zwingenden Erkenntnis, dass eine intensive multilaterale Kooperation der Staaten durch internationale Organisationen immer wichtiger wird. Die UNO und der Europarat waren eine der ersten Prototypen internationaler Organisationen. Aber erst der Prozess der Globalisierung (genauer: "Denationalisierung") seit den siebziger/achtziger Jahren führte immer deutlicher zur Notwendigkeit des Regierens jenseits des Nationalstaates - hierfür werden völkerrechtliche Abkommen und die zu ihrer Implementierung eingesetzten internationalen Organisationen immer wichtiger.

Zeitgleich mit der Blütezeit des Multilateralismus (UNO seit dem Ende des Ost-West-Konfliktes 1989/90, internationale Umweltregime seit 1982/1992 , Welthandelsorganisation WTO seit 1995 ) ist weltweit ein deutlicher Trend zum Regionalismus zu beobachten (EG vor allem seit 1987/1992, Nordamerikanische Freihandelszone NAFTA seit 1992, Amerikanisch-Pazifische Wirtschaftsgemeinschaft APEC seit etwa 1994) . Dies führt zu einer "Hochzonung" der Problemlösungen, welche effektiver sein wird, aber neue Akzeptanzprobleme mit sich bringt. Dies lässt sich deutlich an der EG beobachten, seitdem sie infolge der Vertragsänderungen durch die Einheitliche Akte (1987), Maastricht (1992) und Amsterdam (1997) in jeden Lebensbereich des Bürgers "hineinzuregieren" scheint, selbst in Bereiche, von denen man annahm, dass sie ausschließlich der Kompetenz der Staaten vorbehalten war wie z. B. die Kultur . Die Dynamik der Binnenmarktkonzeption führte dazu, dass die europäische Liberalisierung der Waren, der Dienstleistungen, des Kapitals und der Personen immer stärker auf weitere Politikbereiche (europäische Sozial-, Arbeits-, Umwelt-, Verbraucherschutzpolitik etc.) übergriff und somit letztlich ein Europa der Bürger mit entsprechenden Grundrechtssicherungen verlangte : Je intensiver EG-Akte in die Rechte der Bürger eingriffen, umso dringlicher stellte sich die Frage der demokratischen Legitimation und der Konstitutionalisierung (verfassungsrechtlichen Bindung und Begrenzung) der Machtbefugnisse der EG.

Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) hat daraus seit 1969/1974 die Konsequenz gezogen, durch Rechtsvergleich nationaler Grundrechte der Mitgliedstaaten und durch Bezugnahme auf die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) europäische Grundrechte im Wege der Rechtsprechung zu entwickeln . Mangels eines Beitritts der EG zur EMRK und mangels eines ausdrücklichen Grundrechtskatalogs der EG blieben aber bis heute Fragezeichen bestehen, ob und inwieweit europäische Grundrechte effektiv geschützt werden. Das Hauptproblem bestand darin, dass die Bürger der Gemeinschaft nicht eindeutig vorhersehen konnten, welches ihre Grundrechte sind - ein Punkt, der sich künftig ändern wird.

Die Charta der Grundrechte der EU sollte als Keimzelle einer künftigen europäischen Verfassung angesehen werden. Die Frage, wieviel Herrschaftsmacht die EG besitzt, kann sich alleine aus einer europäischen Verfassung ergeben: "Es gibt nur soviel Herrschaft, wie die Verfassung konstituiert." Da nur die Völker aller Mitgliedstaaten in ihrer Identität als "Unionsbürger" (Art. 17 EG-Vertrag) zu einer Verfassungsgebung in der Lage sind, kann diese durch einen "Gesellschaftsvertrag" aller Unionsbürger geschehen. Die Hoheitsgewalt der EG-Akte wäre legal und legitim, wenn erstens die Grenzen der Souveränitätsübertragung eingehalten und wenn zweitens vor allem die sozio-politischen und rechtlichen Grundvoraussetzungen dieses Gesellschaftsvertrags weitgehend eingelöst würden. Zu diesen Grundvoraussetzungen wird man auf jeden Fall die Gewährleistung von Sicherheit, Rechtsstaatlichkeit und demokratischer Ordnung rechnen müssen, wobei zum Rechtsstaat üblicherweise die Sicherung der Grundrechte, der Gewaltenteilung und des Grundsatzes vom Vorbehalt des Gesetzes gehört , nach dem jeder Eingriff in Grundrechte der gesetzlichen Ermächtigung bedarf. Weitgehend auf gleicher Linie liegt es, wenn die internationale Arbeitsgruppe "Europäische Verfassung" die drei Prinzipien Föderalismus, Demokratie und Grundrechte als besonders legitimationsrelevant bezeichnet . Diese Grundvoraussetzungen bilden die Legitimationsvoraussetzungen für eine Herrschaft der EG-Akte. Ein weitgehendes Nichteinlösen würde damit eine Rechtfertigungs- bzw. Legitimitätskrise der EG auslösen. Da die bisherigen ökonomisch geprägten Legitimationsmodelle (die Gemeinschaft als bloße Vereinigung von an Handelsliberalisierung interessierten Marktbürgern ) aufgrund der enormen Dynamik der Binnenmarktkonzeption versagen mussten und versagt haben , kann die jetzt erforderliche Legitimation durch Rechtsstaatlichkeit, Grundrechte, Sicherheit, Demokratie, Föderalismus/Subsidiarität gewährleistet werden. Einen ersten Schritt und zugleich einen Meilenstein für diese Legitimation bildet die Charta der Grundrechte der EU, insbesondere dann, wenn die Charta Bestandteil des EU-Vertrages und ihre Grundrechte einklagbar werden sollten.

II. Inhalt und Würdigung der Charta der Grundrechte der EU

1. Verfahren des "Konvents" und wesentlicher Inhalt sowie Anwendungsbereich der Charta

Um die überragende Bedeutung der Grundrechte und ihre Tragweite für die Unionsbürger sichtbar zu verankern, war auf der Tagung des Europäischen Rates in Köln (3. und 4. Juni 1999) beschlossen worden, den Entwurf einer solchen Charta zu erstellen. Auf der Tagung des Europäischen Rates in Tampere (15. und 16. Oktober 1999) wurde die Zusammensetzung des Gremiums ("Verfassungskonvents") präzisiert: 15 Beauftragte der Staats- und Regierungschefs der EG-Mitgliedstaaten, ein Beauftragter des Präsidenten der EG-Kommission, 16 Mitglieder des Europäischen Parlaments, die von diesem benannt werden, sowie 30 Mitglieder der nationalen Parlamente (zwei aus jedem Mitgliedstaat), die von den nationalen Parlamenten benannt werden.

Dieser von Roman Herzog geleitete Verfassungskonvent hat seine Arbeit am 17. Dezember 1999 aufgenommen und auf seiner 17. Sitzung am 2. Oktober 2000 abgeschlossen. Erst in Nizza sollte entschieden werden, ob und auf welche Weise die verabschiedete Charta in den EU-Vertrag aufgenommen werden kann. Es ist wenig nachvollziehbar, wenn ein Kritiker meint, es habe sich um ein "von der Öffentlichkeit abgeschirmtes Verfahren" von Personen gehandelt, die "allenfalls das Vertrauen ihrer Parteien - nicht aber das der Bürger und Völker" hätten und denen es darum gegangen sei, "die Menschen und Völker Europas mit ihrem Text vergewaltigen zu dürfen" . Der Umstand, dass drei Viertel der Konventmitglieder Parlamentarier (mit unmittelbarer Legitimation durch das Volk) waren und dass umfassend Bürgerbeauftragte und zivile Akteure, in der Regel Nichtregierungsorganisationen (NGOs), angehört wurden, spricht eine deutlich andere Sprache . Zudem zeigt die allein für diese Konventsberatungen eröffnete Internet-Homepage mit Hunderten von Dokumenten - Eingaben von NGOs, von Einzelpersonen, von internationalen Organisationen etc., die auf die Konventsberatungen einwirken wollten und zum Teil eingewirkt haben, sowie Diskussionspapiere und verabschiedete Dokumente des Konvents -, "was virtuelle Transparenz bedeuten kann" .

Die 54 Artikel des am 28. September 2000 endgültig verabschiedeten Entwurfs der Grundrechte der EU sind in 7 Kapitel eingeteilt: die Würde des Menschen (Art. 1-5), Freiheiten (Art. 6-19), Gleichheit (Art. 20-26), Solidarität (Art. 27-38), Bürgerrechte (Art. 39-46), justizielle Rechte (Art. 47-50) und allgemeine Bestimmungen (Art. 51-54). Kapitel 1 enthält das Recht auf Menschenwürde, das Recht auf Leben, das Recht auf körperliche und geistige Unversehrtheit, das Verbot der Folter sowie das Verbot der Sklaverei, wobei Art. 3 Abs. 2 sehr detailliert Grundrechte der Medizin und Biologie enthält (u. a. das "Verbot des reproduktiven Klonens von Menschen"). Kapitel 2 benennt die eher traditionellen bürgerlich-politischen und einige wenige wirtschaftliche Rechte: das Recht auf Freiheit und Sicherheit, die Achtung des Privat- und Familienlebens, der Schutz personenbezogener Daten, das Ehe- und Familiengründungsrecht, die Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit, die Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit, die Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit, die Freiheit von Kunst und Wissenschaft, das Recht auf Bildung, die Berufsfreiheit und das Recht zu arbeiten, die unternehmerische Freiheit, die Eigentumsfreiheit, das Asylrecht, der Schutz bei Abschiebung/Ausweisung und Auslieferung. Kapitel 3 anerkennt die Gleichheit vor dem Gesetz, die Nichtdiskriminierung, die Vielfalt der Kulturen/Religionen und Sprachen, die Gleichheit von Männern und Frauen, die Rechte des Kindes, die Rechte älterer Menschen sowie die Integration von Menschen mit Behinderung.

Kapitel 4 behandelt unter dem Stichwort "Solidarität" folgende soziale Rechte: das Recht auf Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer im Unternehmen, das Recht auf Kollektivverhandlungen, das Recht auf Zugang zum Arbeitsvermittlungsdienst, Schutz bei ungerechtfertigter Entlassung, das Recht auf gerechte und angemessene Arbeitsbedingungen, das Verbot der Kinderarbeit, der Schutz des Familien- und Berufslebens, das Recht auf soziale Sicherheit und soziale Unterstützung, das Recht auf Gesundheitsschutz, das Recht auf Zugang zu Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse sowie zwei Gemeinwohlziele: Umweltschutz und Verbraucherschutz. Kapitel 5 schützt unter dem Stichwort "Bürgerrechte" das aktive und passive Wahlrecht bei Wahlen zum Europäischen Parlament und bei Kommunalwahlen, das "Recht auf eine gute Verwaltung", das Recht auf Zugang zu Dokumenten, das Befassungsrecht des Bürgerbeauftragten, das Petitionsrecht, die Freizügigkeit und Aufenthaltsfreiheit, den diplomatischen und konsularischen Schutz. Die justiziellen Rechte des Kapitel 6 sind: Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein unparteiisches Gericht, Unschuldsvermutung und Verteidigungsrechte, Grundsätze der Gesetz- und Verhältnismäßigkeit für Straftaten und Strafen, Verbot der zweimaligen Bestrafung für dieselbe Straftat. Schließlich klären die allgemeinen Bestimmungen des Kapitels 7 den Anwendungsbereich, die Tragweite der garantierten Rechte, das Schutzniveau und das Verbot des Missbrauchs der Rechte.

Der Anwendungsbereich der Charta ist allein auf Tätigkeiten der Gemeinschaftsorgane (z. B. der EG-Kommission und des Ministerrates) und der Mitgliedstaaten bei der Anwendung des Gemeinschaftsrechts beschränkt (vgl. Art. 51 Abs. 1) - dabei scheint die Charta aufgrund eines Verhandlungskompromisses - primär auf die gegenwärtige Rechtslage und weniger auf die Vision einer künftigen europäischen Verfassung abzuzielen. Diesem Konzept bleibt sie aber nicht ganz treu, weil sie auch Vorschriften enthält, für welche die Union derzeit keine Kompetenz besitzt. Dies gilt z. B. für das Verbot der Todesstrafe (Art. 2 Abs. 2) und für die strafrechtlichen Grundsätze der Artikel 49 und 50 (Gesetz- und Verhältnismäßigkeit bei Straftaten, Verbot der Doppelbestrafung), weil die Union bisher keine strafrechtliche Kompetenz besitzt .

Entscheidend ist aber, dass international ein fataler Eindruck entstanden wäre, "wenn Nationen, die andere an Grundrechte binden wollen, selbst nicht bereit sind, dies prominent zu normieren" . Solche Normen deuten an, dass die Charta einen "Mantel darstellt, in den die Union allmählich im Wege weiterer Kompetenzerweiterungen hineinwachsen kann und offenbar soll" . Diese Offenheit der Charta bedeutet, dass sie bei entsprechender Weiterentwicklung der Unionskompetenzen im EG- und EU-Vertrag künftig den Text für eine umfassende europäische Verfassung darstellen könnte.

2. Weiterentwicklungen des Grundrechtsschutzes

Gegenüber dem bisherigen Grundrechtsschutz durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes und durch die Europäische Menschenrechtskonvention lassen sich durch die Grundrechtscharta - falls ihre Grundrechte einklagbar werden sollten - folgende Weiterentwicklungen beobachten:

- Es werden erstmals europäische Grundrechte auch für die sog. zweite und dritte Säule der Union gelten, nämlich für die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres (ZBJI) und für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) (erste Weiterentwicklung).

- Es werden erstmals umfassend soziale Grundrechte einbezogen (und damit das Solidaritätsprinzip gestärkt), und gegenüber der EMRK werden einige wirtschaftliche Rechte anerkannt (zweite Weiterentwicklung).

- Auch bei den traditionellen bürgerlich-politischen Rechten werden moderne Rechte (Datenschutz, Bioethik und Informationszugang) anerkannt; zusätzlich werden auch Leitprinzipien kodifiziert (dritte Weiterentwicklung).

- Einige Rechte werden präzisiert, so dass Zweifelsfragen für die Zukunft weitgehend ausgeschlossen werden; dies gilt u. a. für die Gleichheits- und Solidaritätsrechte (vierte Weiterentwicklung).

Zur ersten Weiterentwicklung: Die Rechtsprechung des EuGH zur Anwendung der europäischen Grundrechte wurde allein für Maßnahmen unter dem EG-Vertrag entwickelt. Damit waren europäische Grundrechte anwendbar für Maßnahmen zur Umsetzung des Binnenmarktes, der gemeinsamen Handelspolitik, des Dienstleistungs-, Niederlassungs- und freien Kapitalverkehrs, der Wettbewerbs-, Landwirtschafts-, Verkehrs-, Umwelt-, Verbraucher- und Sozialpolitik der EG. Nicht anwendbar waren sie bisher für die zweite und dritte Säule der Union, die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres und die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik. Angesichts des Umstandes, dass zur ZBJI auch die operative Zusammenarbeit von Polizei- und Zollbehörden im Rahmen von Europol mitsamt dem entsprechenden intensiven Datenaustausch (Art. 29 und Art. 30 EU-Vertrag) und die einheitliche Visa-, Asyl- und Einwanderungspolitik (früher Art. K.1 EU-Vertrag, jetzt Art. 62 und 63 EG-Vertrag, je in Verbindung mit den Schengener Abkommen) gehören, war es zwingend erforderlich, auch hierfür die Anwendung europäischer Grundrechte sicherzustellen. Dies geschieht künftig durch die Grundrechtscharta. Gerade die Frage der Anwendung eines europäischen Datenschutz- und Asylrechts ist hier von hoher Bedeutung; Art. 8 (Schutz personenbezogener Daten), Art. 18 (Asylrecht) und Art. 19 (Schutz bei Abschiebung, Ausweisung und Auslieferung) der Grundrechtscharta geben hier wichtige grundrechtliche Antworten. Während Art. 8 die wesentlichen Schutzinhalte eines Rechts auf personenbezogene Daten wiederholt und Art. 18 auf die bekannten Genfer Flüchtlingskonventionen verweist, hebt Art. 19 Abs. 2 das Abschiebungs- bzw. Ausweisungsverbot bei Risiko der Todesstrafe, der Folter oder einer anderen unmenschlichen Behandlung hervor.

Zur zweiten Weiterentwicklung: Sowohl die Wiener UN-Menschenrechts-Weltkonferenz (1993) als auch die Simitis-Kommission, welche im Auftrag der EG-Kommission 1999 ein Gutachten zu Fragen der Grundrechtscharta vorlegte, hatten die wichtige Wechselwirkung zwischen bürgerlich-politischen und wirtschaftlich-sozialen Rechten ausdrücklich hervorgehoben . Hinzu kam, dass in der Verfassungstradition einiger Mitgliedstaaten, die nach Art. 6 Abs. 2 EU-Vertrag für die Auslegung europäischer Grundrechte zu berücksichtigen ist, einige wirtschaftlich-soziale Rechte (u. a. Recht auf Bildung, Recht auf Eigentum, Recht auf Arbeit, Recht auf soziale Sicherheit, Recht auf Wohnen etc.) anerkannt waren . Die Aufnahme wirtschaftlich-sozialer Rechte unterscheidet die Union deutlich vom US-amerikanischen Verfassungsrecht, das seit dem New Deal-Kurswechsel unter Präsident Roosevelt (1935) solche Rechte praktisch nicht mehr anerkennt, so dass sich die USA bis heute nicht als Sozialstaat definieren . Die Akzeptanz der wirtschaftlich-sozialen Rechte in der Charta geschah insofern weitsichtig, als der Konvent nicht der Versuchung unterlag, eine nichteinklagbare Verfassungslyrik (wie etwa ein Recht auf Arbeit) zu kodifizieren . Stattdessen sind erstens in den Artikeln 15 bis 17 die Berufs- und Eigentumsfreiheit und zweitens in den Artikeln 27 bis 32 eine Reihe von Einzelrechten kodifiziert, wobei Letztere im Wesentlichen die betriebsverfassungsrechtliche Stellung der Arbeitnehmer und ihre Behandlung am Arbeitsplatz betreffen . Diese Rechte sind einklagbar. Die Artikel 33 bis 35 ergänzen diese Rechte um soziale Ansprüche (Familien- und Mutterschaftsschutz, Anspruch auf soziale Unterstützung, Zugang zur Gesundheitsvorsorge und zur ärztlichen Versorgung); auch diese Rechte sind einklagbar. Meines Erachtens stellen keine dieser sozialen Rechte lediglich Grundsatzbestimmungen dar, die für ihre Einklagbarkeit auf weitere Konkretisierung im Wege der Rechtsetzung angewiesen sind.

Zur dritten Weiterentwicklung: Auch gegenüber bisherigen Katalogen traditioneller bürgerlich-politischer Rechte sind einige modernere Rechte festzustellen, wie der nachfolgende Vergleich zeigt.

Der Kanon der Rechte der EMRK ist beschränkt auf: Recht auf physische Existenz (Recht auf Leben, Verbot der Folter, Verbot der Sklaverei und Zwangsarbeit, Recht auf Freiheit und Sicherheit, Freizügigkeit), Verfahrensgrundrechte (Recht auf ein faires Verfahren, keine Strafe ohne Gesetz, Recht auf wirksame Beschwerde), Schutz des privaten Umfeldes (Achtung des Privat- und Familienlebens, Recht auf Eheschließung), Kommunikationsfreiheiten (Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit, Freiheit der Meinungsäußerung, Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit), Diskriminierungsverbot, wirtschaftliche Betätigung (Schutz des Eigentums, Recht auf Unterricht) und das Recht auf freie Wahlen.

Der EuGH hat in seiner Rechtsprechung bisher folgende Grundrechte anerkannt : Recht auf physische Existenz (Recht auf Leben und Gesundheit, Recht auf Freiheit, Freizügigkeitsrecht),Verfahrensgrundrechte (u. a. rechtliches Gehör, Verbot der Doppelbestrafung, effektiver Rechtsschutz), Schutz des privaten Umfeldes (Achtung des Privatlebens, Unverletzlichkeit der Wohnung, Schutz von Ehe und Familie, Briefgeheimnis), Kommunikationsfreiheiten (Meinungs-, Versammlungs-, Religions- und Gewissens-, sowie Wissenschafts- und Kunstfreiheit), allgemeiner Gleichheitssatz, Recht auf wirtschaftliche Betätigung (Eigentum, Berufsfreiheit, Vereinigungsfreiheit) sowie Handlungsfreiheit.

Diese Rechte werden auch in der Grundrechtscharta erfasst und zum Teil durch modernere Rechte ergänzt:

- Recht auf physische Existenz (Menschenwürde, Recht auf Leben und Unversehrtheit, Verbot der Folter, Verbot der Sklaverei/Zwangsarbeit, Recht auf Freiheit und Sicherheit, Art. 1 bis 6, sowie Freizügigkeitsrecht Art. 45);

- Verfahrensgrundrechte (Recht auf wirksamen Rechtsbehelf und ein unparteiisches Gericht, Unschuldsvermutung, Gesetz- und Verhältnismäßigkeit bei Straftaten, Verbot der Doppelbestrafung, Art. 47 bis 50);

- Schutz des privaten Umfeldes (Achtung des Privat- und Familienlebens, Schutz personenbezogener Daten, Recht auf Eheschließung und Familiengründung, Art. 7 bis 9);

- Kommunikationsfreiheiten (Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit, Freiheit der Meinungsäußerung und Informationsfreiheit, Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit, Freiheit von Kunst und Wissenschaft, Art. 10 bis 13);

- Gleichheit (Gleichheit vor dem Gesetz, Nichtdiskriminierung, Gleichheit von Männern und Frauen, Rechte des Kindes, Art. 20, 21, 23 und 24);

- Recht auf wirtschaftliche Betätigung (Recht auf Bildungszugang, Berufsfreiheit, unternehmerische Freiheit, Eigentumsrecht, Art. 14 bis 17);

- Bürgerrechte (aktives und passives Wahlrecht bei Wahlen zum Europäischen Parlament [EP] und bei Kommunalwahlen, Recht auf eine gute Verwaltung, Recht auf Zugang zu Dokumenten, Bürgerbeauftragter, Petitionsrecht an das EP, Aufenthaltsrecht, diplomatischer und konsularischer Schutz, Art. 39 bis 46);

- Solidaritätsrechte (diverse Arbeitsplatzrechte , Verbot der Kinderarbeit und Schutz der Jugendlichen am Arbeitsplatz, "Familien- und Berufsleben", Recht auf Zugang zu Leistungen der sozialen Sicherheit und sozialen Unterstützung, Zugang zur Gesundheitsvorsorge und ärztlichen Versorgung, Zugang zu Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse, Art. 27 bis 36) - diese Rechte gelten, um einklagbar zu sein, häufig nur nach Maßgabe des Gemeinschaftsrechts und der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten.

Neu in der Grundrechtscharta sind: das Grundrecht auf Bioethik (Art. 3 Abs. 2), das Verbot des Menschenhandels (Art. 5 Abs. 3) und der Kinderarbeit (Art. 32), das Recht auf Schutz personenbezogener Daten (Art. 8), Asylrecht und Abschiebungsschutz (Art. 18, 19), Rechte des Kindes (Art. 24), sämtliche Solidaritätsrechte (Art. 27 ff.), diverse Zugangsrechte und sämtliche Bürgerrechte (Art. 39 ff.), insbesondere das Recht auf eine gute Verwaltung (Art. 41); letzteres bedeutet: Recht auf unparteiische und fristgemäße Behandlung, Anhörung und Aktenzugang sowie Begründungs- und - bei fehlerhafter Amtsführung - Entschädigungspflichten. Selbst wenn ein Teil der Bürgerrechte seit Maastricht (1992) bereits im EG-Vertrag geregelt war , sind das Recht auf Zugang zu Dokumenten des EP, des Rates und der Kommission (Art. 42), das Recht auf Befassung des Bürgerbeauftragten (Art. 43) und vor allem das Recht auf eine gute Verwaltung (Art. 41) wichtige Neuerungen. Neu ist auch, in einem Grundrechtskatalog Leitprinzipien zu kodifizieren, nach denen zum einem ein hoher Verbraucherschutz und eine nachhaltige Umweltpolitik sicherzustellen sind (Art. 37 und 38) und zum anderen bezüglich der Frage der Gleichbehandlung die Vielfalt der Kulturen, die Rechte älterer Menschen und die Integration behinderter Menschen anzuerkennen sind (Art. 22, 25, 26). In beiden Fällen handelt es sich um einen zumindest politisch - nicht unbedingt rechtlich - verbindlichen Auftrag, für die Umsetzung dieser Gemeinwohlziele durch die Gesetzgebung der Union zu sorgen; bezüglich der älteren und behinderten Menschen dürfte daraus wohl die Einführung spezifischer "positiver Diskriminierungen" (also Förderungen) zu folgern sein, wie es ausdrücklich in Art. 23 für das "unterrepräsentierte Geschlecht" vorgesehen ist. Bezüglich des hohen Verbraucherschutzes und der nachhaltigen Umweltpolitik dürfte nicht mehr gesagt worden sein, als bereits Art. 153 EG-Vertrag bzw. Art. 6 in Verbindung mit Art. 174 EG-Vertrag aussagen; von daher liegt hier - im Unterschied zu den genannten drei anderen Leitprinzipien - kaum eine Neuerung vor. Unverständlich ist, warum angesichts der zunehmenden völkerrechtlichen Anerkennung eines Rechts auf angemessene Umweltbedingungen Art. 37 nicht als Grundrecht, sondern als Leitprinzip kodifiziert worden ist - dies bedeutet die Gefahr eines Rückschrittes bezüglich der Anerkennung eines solchen Rechtes.

Zur vierten Weiterentwicklung: Bei mehreren Grundrechten finden sich gegenüber herkömmlichen Grundrechtsverbürgungen Spezifizierungen, die nicht nur für diese Grundrechtscharta Zweifel ausräumen werden; zu vermuten ist, dass sich solche Präzisierungen im Wege eines spill over-Effekts auch auf andere Grundrechtstexte (wie die EMRK) auswirken werden . Einige Beispiele: Dass Art. 3 Abs. 2 als Ausfluss des Rechts auf Unversehrtheit auch verschiedene bioethische Standards verpflichtend zugrunde legt, wird dazu führen, dass diese auch im Rahmen des vom EuGH anerkannten Rechts auf Gesundheit fruchtbar gemacht werden - möglicherweise wird sich dies auch im Rahmen der EMRK auswirken. Dass Art. 5 Abs. 3 als Ausfluss des Sklavereiverbots den Menschenhandel verbietet, dürfte dazu führen, diesen Standard künftig auch für den Sklavereiverbots-Artikel der EMRK (Art. 4 EMRK) zugrunde zu legen. Das Recht auf Bildung (Art. 14 der Charta) enthält Präzisierungen gegenüber dem in der EMRK geregelten Recht auf Bildung (Art. 2 des Ersten Zusatzprotokolls zur EMRK): Der Anspruch auf unentgeltlichen Pflichtschulunterricht und die Freiheit zur Gründung von Lehranstalten werden als integrale Aspekte dieses Rechts festgeschrieben; dies könnte sich auch auf die Auslegung nach der EMRK auswirken. Gegenüber dem Diskriminierungsverbot der EMRK (Art. 14 EMRK) enthält Art. 21 der Grundrechtscharta drei weitere Differenzierungsverbote (Behinderung, Alter, sexuelle Orientierung), wobei die Artikel zu der Geschlechtergleichstellung (Art. 23) und zu Rechten des Kindes (Art. 24) sowie die erwähnten Leitprinzipien der Artikel 22, 25 und 26 zur weiteren Präzisierung führen; auch dies könnte auf die EMRK zurückwirken.

Daraus ergibt sich ein sehr positives Zwischenergebnis: Die Grundrechtscharta trägt nicht nur zur Legitimation der Union, sondern auch zur Weiterentwicklung ihres Grundrechtschutzes bei. Sofern das Gemeinschaftsrecht von nationalen Behörden angewandt und dabei die Charta verletzt wird , kann der Unionsbürger dagegen die nationalen Gerichte anrufen.

III. Zwei "Schönheitsfehler" der Charta

Gleichwohl sind zwei erhebliche "Schönheitsfehler" in der Charta zu beklagen: Es fehlen differenzierte Grundrechtsschranken und es fehlt eine europäische Grundrechtsbeschwerde. Hinzu kommt, dass die Charta eine Einklagbarkeit der Grundrechte vorsehen sollte. Es ergeben sich einige Unklarheiten daraus, dass die Charta davon absieht, die Grundrechte mit einem jeweils spezifischen Einschränkungsvorbehalt - also mit einem spezifischen Vorbehalt, der präzisiert, unter welchen Voraussetzungen das Grundrecht eingeschränkt werden kann - zu versehen. Alle modernen Grundrechtskataloge - z. B. der des Grundgesetzes - statten jedes Grundrecht mit einem spezifischen Einschränkungsvorbehalt aus; dadurch ist z. B. bei den Grundrechten des Grundgesetzes sofort ersichtlich, dass sehr viel leichter in das weite Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit - hierfür kann auf jegliche gesetzliche Regelung zurückgegriffen werden - als in das spezifischere Grundrecht der Berufsfreiheit eingegriffen werden kann; für Letzteres müssen wegen des spezifischen Einschränkungsvorbehalts dieses Grundrechts je nach Eingriffsintensität vernünftige Gemeinwohlerwägungen, ein wichtiges oder gar ein überragend wichtiges Gemeinwohl nachgewiesen werden . Ganz anders ist die Rechtslage bei der Grundrechtscharta der EU: Ähnlich dem Vorbild der Allgemeinen Menschenrechtserklärung enthält Art. 52 Abs. 1 der Charta einen allgemeinen Einschränkungsvorbehalt für sämtliche Grundrechte der Charta: Die Einschränkung muss gesetzlich vorgeschrieben sein, sie muss den Wesensgehalt der Grundrechte beachten, und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit muss gewahrt werden. Angesichts der bisherigen Erfahrung bei der EuGH-Rechtsprechung, dass die Einschränkbarkeit eines Grundrechts häufig stark im Vordergrund stand und nicht immer eine Verhältnismäßigkeitsprüfung durchgeführt wurde , erscheint dieser sehr allgemeine Einschränkungsvorbehalt als etwas bedenklich. Eine differenzierte Auslegung der Grundrechte durch den Richter wird dadurch tendenziell erschwert .

Aus zwei Gründen erscheint eine europäische Grundrechtsbeschwerde erforderlich: Erstens bieten die jetzigen Klageverfahren kaum einen adäquaten verfahrensrechtlichen Schutz, um die Achtung der europäischen Grundrechte (nach Art. 6 Abs. 2 EU-Vertrag und nach der Europäischen Grundrechtscharta) sicherzustellen . Zweitens muss der fatale Eindruck verhindert werden, dass die Grundrechtscharta nur leere Versprechungen enthält und damit eher zum Verdruss der Unionsbürger beiträgt . Gerade wenn die Charta nach innen und außen integrieren und somit eine Identifikationsfunktion für die Unionsbürger erfüllen soll, muss verdeutlicht werden, dass die Grundrechtscharta "Zähne" besitzt, indem eine europäische Grundrechtsbeschwerde eingeführt wird. Für ihre Zulässigkeit könnte verlangt werden, dass der Beschwerdeführer durch diesen auf Gemeinschaftsrecht gestützten Akt unmittelbar betroffen ist und andere Verfahren zur Abhilfe nicht oder nicht mehr zur Verfügung stehen.

Allein aus rechtlicher Sicht mag es - wegen der ständigen Fortschritte des EuGH bei der Auslegung und Weiterentwicklung der europäischen Grundrechte - vertretbar sein, den Sinn einer Grundrechtscharta der EU zu bezweifeln . Es geht aber nicht um eine rein rechtliche Sicht. Ausgangspunkt der Überlegungen war das hohe Legitimationsdefizit der Union und die Erkenntnis, dass ein Zuwachs an Rechtsstaatlichkeit, Grundrechten, Sicherheit, Demokratie oder Föderalismus/Subsidiarität zum Abbau dieses Legitimationsdefizits beitragen würde. Gerade die Forderung nach europäischen Grundrechten steht im Mittelpunkt der Legitimationsdebatte, und die Unionsbürger verlangen nach einer Transparenz europäischer Grundrechte.

Diese Forderung kann die Grundrechtscharta der EU erfüllen, zumindest dann, wenn sie - etwa durch Integration in den EU-Vertrag - rechtsverbindlich wird. Ihre integrierende und identitätsstiftende Funktion könnte sie noch besser erfüllen, wenn eine europäische Grundrechtsbeschwerde eingeführt wird. Die Gefahr divergierender Entscheidungen nach EMRK und Grundrechtscharta muss auf jeden Fall vermieden werden; hierfür wäre denkbar, dass der Luxemburger EuGH den Straßburger Gerichtshof für Menschenrechte immer dann um eine Vorabentscheidung bittet, wenn es um die Auslegung der EMRK oder der Grundrechtscharta geht .

Die Grundrechtscharta ist unter diesen Voraussetzungen ein wichtiger Beitrag zur Legitimation der Union und - wegen Einbeziehung sozialer Rechte, modernerer bürgerlich-politischer Rechte, Präzisierung vorhandener Rechte und wegen Einbezugs der Grundrechte auch für die zweite und dritte Säule der Union - zur Sicherung und Weiterentwicklung europäischer Grundrechte.

Internetverweise des Autors: 

www.consilium.eu.int

www.db.consilium.eu.int/df/default.asp?lang=de

www.europarl.eu.int/charter/default_de.htm