I. Einleitung
Auch zu Beginn des 21. Jahrhunderts - mehr als zehn Jahre nach dem Fall der Mauer zwischen Ost- und Westeuropa sowie den epochalen Veränderungen, die mit dem Zusammenbruch der kommunistischen Regime und der Auflösung der Sowjetunion vor sich gingen - ist noch keine kohärente Neuordnung bzw. Neustrukturierung der sicherheitspolitischen Verhältnisse in Europa in Sicht. Anfang der neunziger Jahre wurde ein System von interlocking institutions diskutiert, also ein einander ergänzendes, ineinandergreifendes und damit um so effizienter zusammenwirkendes System diverser Sicherheitsinstitutionen. Dieses ist in seinen Konturen auch nach einem Jahrzehnt der Entwicklung und der praktischen Erprobung nicht viel transparenter geworden.
An der Schwelle zu den neunziger Jahren war eine vergleichsweise starke Verunsicherung über Richtungen und Institutionen europäischer Sicherheit zu beobachten - bis hin zu Debatten über eine Zukunft der NATO zwischen ihrer Auflösung und einer Einbeziehung der Sowjetunion/Russlands sowie über das weitere Engagement der USA in Europa. Als kleinster gemeinsamer Nenner in der sicherheitspolitischen Diskussion dieses Jahrzehnts hat sich der Begriff euro-atlantische Sicherheitsstruktur etabliert. Er verweist vor allem auf die fortdauernde Verschränkung europäischer und US-amerikanischer Sicherheitsanliegen und -institutionen. Wie diese euro-atlantische Sicherheitsstruktur konkret aussieht, welche Grundlagen sie hat, welche Institutionen und Kompetenzen sie beinhaltet, ist allerdings noch keineswegs eindeutig, auch wenn viele neue Modelle entworfen worden sind und in der Praxis auch einiges umstrukturiert worden ist. Vielfach wurde nicht einmal bemerkt (oder bewusst übergangen), dass getroffene Veränderungen und Maßnahmen, die dem Anspruch nach allesamt der Aufgabe dienen sollen, Frieden zu sichern sowie Sicherheit und Stabilität zu erzeugen, in spannungsgeladener Konkurrenz zueinander stehen
Daraus an "die Politik" einen Vorwurf zu konstruieren, ist nur begrenzt gerechtfertigt. In wenigen Jahren kann kein klares, effizientes Sicherheitssystem in einem Raum entstehen, der sich so fundamental und stetig verändert hat. Im Jahre 1990 hätte kaum jemand Kriegs- und Bürgerkriegsentwicklungen in Europa für möglich gehalten, die ab 1992 das ehemalige Jugoslawien ins Chaos haben stürzen lassen. Hinzu kommt, dass der einschneidende Wandel noch keineswegs abgeschlossen ist. Teilweise sind noch nicht einmal die Richtungen klar erkennbar, in die sich ein Teil der neuen postkommunistischen und der postbipolaren Verhältnisse bewegt. Die Entwicklung der europäischen Sicherheitsstruktur kann somit gar nicht allein der Akt eines planmäßigen Aufbaus sein; die bestehenden Sicherheitsstrukturen, ihre Grundlagen, das Handeln der Akteure, die Akteure selbst, werden von den unterschiedlichsten, oft überraschenden Entwicklungen und Imponderabilitäten beeinflusst und gelenkt. So wie die Transformation Europas in ordnungspolitischer, wirtschaftlicher, sozialer, territorialer, mentaler und anderer Hinsicht auf absehbare Zeit nicht abgeschlossen sein wird, so ist auch die Entwicklung und der Auf- und Umbau der sicherheitspolitischen Strukturen nach wie vor im Fluss.
Seit Anfang der neunziger Jahre teilen die west-, mittel- und osteuropäischen Gesellschaften gemeinsame Wertegrundlagen. Über nationale Grenzen hinweg findet eine vertiefte Kooperation statt. Auf ökonomischen, juristischen, sicherheitspolitischen und kulturellen Gebieten schreitet die Integration voran. Zu beobachten ist eine zunehmende transnationale Institutionalisierung. Partiell werden sogar supranationale Mechanismen ausgebildet. Trotzdem ist nationale Sicherheitspolitik nicht verschwunden. Nationalstaaten sind weiterhin bemüht, nicht nur durch internationale Organisationen, sondern auch durch Militärallianzen sowie nationalstaatliche Außen- und Bündnispolitik auf vielen Ebenen ihre Sicherheit zu gewährleisten. In diesem Sinne ist Sicherheitspolitik durch Machtgleichgewicht, Machtkontrolle und Machtausübung nach wie vor von Relevanz.
Insofern bleiben trotz aller fundamentalen Veränderungen, die in der letzten Dekade des 20. Jahrhunderts stattgefunden haben, diverse Grundlagen und Prinzipien der Außenpolitik und des internationalen Systems bestehen.
Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage nach dem Verhältnis von Nationalstaat und transnationalen Organisationen in Bezug auf die aktuelle Entwicklung der europäischen Sicherheitsstrukturen. Nachgegangen wird dieser Frage durch Überlegungen auf drei miteinander verbundenen Ebenen: Die erste betrifft das Ausmaß der sicherheitspolitischen Kohärenz Europas unter dem Aspekt der Reichweite transnationaler und multilateraler Mechanismen bei der Lösung von Sicherheitsproblemen. Die zweite Ebene bezieht sich auf die Entwicklung und die Wahrnehmung der Parameter, die von den Akteuren mit dem Begriff "europäische Sicherheit" verbunden werden. Die dritte Betrachtungsebene zielt auf die Handlungsfähigkeit der für die europäische Sicherheit relevanten internationalen Organisationen im Kontext der Bemühungen um eine selbstständigere europäische Außen- und Sicherheitspolitik ab.
II. Der euro-atlantische Sicherheitsraum
Mit dem Wegfall der Grundlagen für den 50 Jahre währenden Ost-West-Konflikt hat Europa einesteils signifikant an Sicherheit gewonnen. Wenngleich nach wie vor Risiken nuklearer Zerstörung existieren, ist doch die einige Jahrzehnte lang vorrangige Gefahr gegenseitiger Zerstörung durch einen Krieg zwischen der NATO und dem Warschauer Pakt verschwunden
Konzeptionell soll die Gesamtheit der Institutionen, die in dieser oder jener Weise mit Bezug auf die Gestaltung der europäischen Sicherheit tätig werden, eine euro-atlantische Sicherheitsstruktur bilden, die kooperativ die sicherheitspolitischen Herausforderungen bewältigt. Schon der erste Blick auf die Realität Europas zu Beginn des 21. Jahrhunderts macht den euphemistischen Charakter dieser Anfang der neunziger Jahre gepflegten Vorstellung deutlich. Die Kooperation zwischen diversen Akteuren und transnationalen Institutionen hat sich nur partiell erhöht, wie dies positiv im Bereich der NATO etwa in der Partnerschaft für den Frieden, im Euro-Atlantischen Kooperationsrat, in der Einbeziehung früherer Warschauer-Pakt-Staaten in die Allianz, in der Kooperation der NATO mit der UNO und mit anderen nationalen Akteuren z. B. bei der Friedenssicherung in Bosnien-Herzegowina nach dem Abkommen von Dayton im Dezember 1995 und weiteren Gelegenheiten sichtbar geworden ist
Der euro-atlantische Sicherheitsraum hat im November 1990 mit der KSZE-Charta von Paris eine gemeinsame Wertegrundlage dokumentiert
Dabei ist offenkundig, dass die neuen Grenzziehungen und damit auch die Definition dessen, was unter "Europa" verstanden wird, von nationalstaatlichen Machtpotenzialen und von bargaining der großen "Spieler" determiniert ist. Die Initiative zur Erweiterung der NATO in den früheren Warschauer-Pakt-Raum hinein spiegelt den wachsenden Einfluss Deutschlands in der Gestaltung der sicherheitspolitischen Strukturen in Europa und in der Strategieentwicklung der NATO wider. Der Beschluss vom Sommer 1997 über die vorläufige Begrenzung der NATO-Ausweitung auf Polen, Tschechien und Ungarn reflektiert den dominierenden Standpunkt Washingtons. Dagegen sind die zusätzlichen Mittel, die für die Kontrolle und die Kooperation im Mittelmeerraum von der EU zur Verfügung gestellt wurden, der Verhandlungsmacht vor allem Frankreichs zuzuschreiben.
Die Vorstellung, dass Europa nach dem Zusammenbruch der Blöcke aus den mehr als 50 Staaten besteht, die mit dem Zerfall der Sowjetunion in der KSZE/OSZE (und in anderen Institutionen des euro-atlantischen Sicherheitsraums) versammelt sind, wurde im Verlauf der neunziger Jahre zunehmend relativiert. In der NATO-Doktrin vom April 1999 wird schließlich offen gelassen, wie weit der euro-atlantische Sicherheits- und Stabilitätsraum reicht, den die Allianz als sicherheitspolitisches Interessengebiet erachtet. Die Entscheidung darüber wird je vorzunehmenden politischen Erwägungen und Entscheidungen (und damit der politischen Auseinandersetzung unter den einflussreichsten Mitgliedern) überlassen.
Es ist also zu unterscheiden zwischen einem Sicherheitskonzept, das auf den Grundsätzen gleicher Rechte und Pflichten für die Mitglieder der Staatengemeinschaft sowie eines friedlichen Miteinanders und der Verpflichtung zur friedlichen Streitbeilegung beruht, ferner auf den Grundsätzen des Respekts vor der Souveränität und territorialen Integrität, der Beachtung der Menschenrechte sowie des Bekenntnisses zu Demokratie und Marktwirtschaft, und den real existierenden Sicherheitsbeziehungen bzw. dem Zustand einer Sicherheitsstruktur, die nur in Teilen diesem Konzept entspricht und die aus unterschiedlichen, sich teilweise gegenseitig ausschließenden Elementen besteht.
Bei der Betrachtung der Sicherheitsstrukturen in Europa von den für diesen Sachbereich relevanten Institutionen auszugehen suggeriert eine größere Kohärenz sicherheitspolitischer Strukturen und damit einen größeren Stellenwert dieser Institutionen für den Zustand der Sicherheit in Europa, als sie ihn tatsächlich besitzen. Dabei ist zu differenzieren: In vielen sicherheitsrelevanten Bereichen unterhalb der Ebene verteidigungspolitisch-strategischer Vorstellungen oder militärischen Krisenmanagements out of area existieren auf den unterschiedlichsten Ebenen integrative Mechanismen, die die institutionalistische Theorie von Sicherheit durch multilaterale Kooperation zu stützen scheinen. In Bezug auf eine auch militärisch relevante Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik ist die Gemeinsamkeit indes vielfach nur punktuell und ad hoc gegeben, soweit es sich nicht um das übereinstimmende (und über die Institution realisierte) Interesse an einer gemeinsamen Verteidigung (wie nach Art. 5 des NATO-Vertrags) handelt.
Auf der hierüber hinausgehenden Ebene spielen die Einzelpolitiken beteiligter Nationalstaaten, bi- oder multilaterale Übereinstimmungen und Divergenzen, nationale militärische Potenz, die Möglichkeit der Machtprojektion usw. nach wie vor eine herausragende Rolle. Der Faktor Nationalstaat bzw. nationalstaatliche Politik ist hier oftmals die entscheidende Prämisse für eine "gemeinschaftliche" Politik. Im prekären sicherheitspolitischen Bereich resultiert daraus unter anderem die in den neunziger Jahren mehrfach bewiesene Unfähigkeit der Mitglieder der Europäischen Union, selbstständig in die Gewalteskalation im früheren Jugoslawien einzugreifen
III. Die Veränderung des Sicherheitsbegriffs in den neunziger Jahren
Der Wegfall der Blockkonstellation, die nicht zuletzt in einer historisch einmaligen Rüstungskonzentration ihren Ausdruck fand, ging einher mit der Entwicklung eines "erweiterten Sicherheitsbegriffs". Dieser war neben traditionellen politischen und militärischen Elementen zunehmend von anderen Politikfeldern geprägt. Dabei unterlag dieser Terminus in den neunziger Jahren selbst einer Veränderung, die der sich wandelnden sicherheitspolitischen Entwicklung in Europa bzw. ihrer Perzeption entsprach.
In der ersten Umbruchphase von 1988 bis 1991 wurden nicht nur in der westlichen Sicht wirtschaftliche und soziale Faktoren immer bedeutsamer
Schon zu diesem Zeitpunkt wurden allerdings die unterschiedlichen Inhalte sichtbar, die die diversen Akteure mit dem Begriff "Sicherheit" nach dem Ende des Kalten Krieges verbanden. Nachdem anfangs auch für die ostmitteleuropäischen Staaten und deren Eliten die ökonomisch-soziale Transformation neben dem Abzug der sowjetischen Truppen aus ihren Ländern und die Einbindung in die EU im Vordergrund sicherheitspolitischer Diskurse gestanden hatte, wurde sehr bald die Anbindung an die NATO teils zwecks Absicherung vor Moskau, teils aus Furcht vor dem wiedervereinigten Deutschland und teils aus Gründen der Identitätsfindung ("Rückkehr nach Europa") als Priorität auf der sicherheitspolitischen Agenda platziert. Während die NATO nach einer sehr kurzen Phase der generellen Desorientierung darauf bestand, auch künftig eine "wichtige" oder sogar "zentrale" Rolle in einer europäischen Sicherheitsarchitektur zu spielen, sprach sich Moskau nach dem Ende des Ostblocks auch für die Auflösung der westlichen Allianz und statt dessen für den Aufbau einer "kollektiven Sicherheitsordnung" im Rahmen der KSZE aus.
Während Deutschland sich also aufgrund seiner spezifischen Betroffenheit um die Integration des postkommunistischen Ostens in die westeuropäischen Strukturen bemühte, taten die westeuropäischen Verbündeten der Bundesrepublik das Ihre, um die nunmehr ökonomisch und bevölkerungsmäßig größte europäische Macht in der Mitte des Kontinents einzubinden. Fast alle Beobachter sind sich einig in der Einschätzung, dass der Euro - ein wesentliches Element in der postbipolaren Integrationsentwicklung Europas - die nicht zuletzt sicherheitspolitisch motivierte Antwort Frankreichs auf die befürchtete Dominanz der Deutschen Mark bzw. Deutschlands war
Bald darauf - schon ab 1992 - verschob sich generell der Sicherheitsbegriff wieder stärker hin zu militärischen, verteidigungspolitischen und allianzdeterminierten Perzeptionen und Überlegungen. Das Zerbrechen der Sowjetunion in der zweiten Jahreshälfte 1991 und die damit verbundene Unsicherheit über die weitere Entwicklung in und zwischen nunmehr 15 selbstständigen Staaten, von denen einige nun plötzlich über Kernwaffen verfügten, war nur eine der neuen sicherheitspolitischen Unwägbarkeiten. Die Furcht vor einem Übergreifen ethnischer Konflikte und möglicherweise Bürgerkriegsentwicklungen flammte auf, als im benachbarten zerfallenden Jugoslawien Gewaltexzesse sichtbar wurden. Der Militarisierung der realen sicherheitspolitischen Lage in Europa folgte die (Re-)Militarisierung des Sicherheitsbegriffs. Auf der einen Seite drängten diverse ostmittel- und osteuropäische Länder immer heftiger darauf, in die NATO aufgenommen zu werden. Auf der anderen Seite betrachtete Moskau eine Ausdehnung des westlichen Militärbündnisses als Gefahr für die eigenen Sicherheit, der man durch eine verteidigungspolitische Integration des GUS-Raums entgegenzutreten habe
Die Remilitarisierung des Sicherheitsbegriffs kam auch in der immer stärkeren Aufwertung der NATO zum Ausdruck, die als einzige transnationale Sicherheitsorganisation über ein als politisches Druckmittel und zur tatsächlichen Kriegführung geeignetes militärisches Potenzial verfügte. Zwar deklarierte sich die NATO als Bündnis, das nach dem Ende des Kalten Krieges zunehmend "politischen Charakter" trage. Doch darauf kam es weder in erster Linie den ostmittel- und osteuropäischen Staaten an, die in das Bündnis aufgenommen werden wollten, noch war die herausgestellte "politische Dimension" für die Perzeption der russischen Führung entscheidend
Einen weiteren Aspekt dieser Entwicklung stellte die "Renationalisierung" nicht nur der ostmitteleuropäischen, sondern auch der westlichen Staaten und die damit zusammenhängende "Rückkehr zum Realismus" auf diversen anderen Politikfeldern dar. Deutschland z. B. lag zunehmend der realpolitisch motivierte Einbezug der unmittelbaren Nachbarn in die NATO und die EU näher als der institutionalistisch-idealistisch inspirierte Bau eines "gemeinsamen Hauses Europa". Der Paradigmenwechsel ging in Osteuropa indes schneller vor sich als im Westen: Die Metapher von der "Rückkehr nach Europa" mutierte im Osten sehr schnell in ihrem Gehalt von der "gesamteuropäischen Perspektive" und den "gemeinsamen europäischen Werten" zum Wunsch nach (individuell und großteils in Konkurrenz zu den Mitbewerbern durchzusetzender) Mitgliedschaft in EU und NATO. In Westeuropa war dagegen einerseits aufgrund der größeren Distanz und eines geringeren Grades unmittelbarer Betroffenheit von den postkommunistischen Differenzierungsprozessen, dann aber auch wegen der zunehmend bewusst werdenden Interessen an Besitzstandswahrung (die zunehmend "nationale" Züge aufwies
IV. Institutionen europäischer Sicherheit
Die Europäische Union ist sicherheitspolitisch sowohl hinsichtlich der Vermittlung von Werten und gesellschaftspolitisch-kulturellen Mustern als auch bezüglich des Aufbaus von Marktwirtschaften und des Einbezugs vormaliger Planwirtschaften in eine globalisierte Wirtschaftsstruktur relevant; dies gilt auch hinsichtlich der Vermittlung demokratischer und rechtsstaatlicher Grundsätze wie im engeren Sinne sicherheitspolitisch, etwa bei der Lösung ethnopolitischer Konflikte zwischen verschiedenen Ländern des postkommunistischen Raums. Demgegenüber ist die NATO stärker im politisch-sicherheitspolitisch-militärischen Bereich bei der Neuordnung des europäischen Sicherheitsraums von Bedeutung, während das Gewicht des Europarats eher auf der Ebene der Wertevermittlung und -verankerung liegt. Unter dem Aspekt der Breite der Aufgabenfelder für sicherheitspolitische Belange betrachtet, erscheint die OSZE ähnlich umfassend wie die Europäische Union ausgerichtet. Ersterer fehlt allerdings u. a. die Potenz ökonomischer Mittel, die als Anreiz- wie als Sanktionsmechanismus eingesetzt werden können, um gewünschtes Verhalten auch im politischen und sicherheitspolitischen Bereich zu erwirken.
In der Konfliktverhütung und Krisenbewältigung wurden während der Treffen der KSZE/OSZE Anfang der neunziger Jahre zahlreiche Mechanismen und Abläufe institutionalisiert. Dergestalt entwickelte sich die OSZE zu einem kooperativen, kollektiven Sicherheitssystem, das am Einsatz friedlicher Mittel orientiert ist und in den neunziger Jahren zu einem Instrument der Vermeidung bzw. Entschärfung von Minderheitenproblemen unterhalb einer gewissen Eskalationsstufe wurde. Bei frühzeitigem Engagement liegt hier ihre Attraktivität und Erfolgschance.
Was NATO und EU gegenüber den anderen Institutionen auszeichnet, ist ihre Exklusivität: Die Kriterien, aufgenommen zu werden, sind erheblich höher angesetzt als bei allen anderen Institutionen. Der Mitgliedschaft in diesen beiden Organisationen wird der höchste Nutzen mit Blick auf die drei "operativen Werte" von Politik (D. Easton) - nämlich Sicherheit, Herrschaft und Wohlfahrt - und hierüber auch der optimale Wert hinsichtlich der eigenen Neupositionierung in einem sich neu ordnenden regionalen und europäischen Umfeld beigemessen. Aus diesen einander bedingenden Gründen - einerseits der realen Macht der beiden Organisationen, andererseits ihrer Attraktivität für Nichtmitglieder - kommt der EU und der NATO eine besondere Gestaltungskraft hinsichtlich der Neuordnung europäischer Sicherheitsbeziehungen und -strukturen zu.
Dagegen ist die GUS mangels ökonomischer Integrationskraft und Kohärenz in politischer wie in sicherheitspolitischer Hinsicht und auch aufgrund mangelnder kultureller Attraktivität bis auf einige Ansätze wirtschaftlicher Kooperation das geblieben, wozu sie nach der Intention einiger Mitglieder geschaffen wurde: eine Abwicklungsagentur der aufgelösten Sowjetunion. Da auch diese Funktion weitgehend erfüllt ist, ist der Raum, den die ehemaligen 15 Republiken der Sowjetunion umfassen, in noch erheblich höherem Maße von nationalstaatlichen - im Verhältnis zu transnationalen - Elementen geprägt, als dies im Westteil des Kontinents der Fall ist.
Darüber hinaus ist die UNO als bedeutsame Institution auch europäischer Sicherheit von herausragender Relevanz. Sie spielte in den neunziger Jahre gerade in der besonders akuten Krisenentwicklung in Südosteuropa eine eminent wichtige, wenngleich partiell umstrittene Rolle.
Die genannten Institutionen, die, unter transnational-institutionellen Aspekten, als Grundbestandteile einer neuen euro-atlantischen Sicherheitsstruktur zu betrachten sind, werden durch eine ganze Reihe weiterer Organisationen und Institutionen ergänzt:
Auf dem 23. Wirtschaftsgipfel der G 7 im Juni 1997 in Denver wurde Russland in den Kreis der Vollmitglieder aufgenommen, so dass seither auf dem "Gipfel der Acht" (mit Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien, Japan, Kanada, Russland und den USA) die - mit partiellen Einschränkungen bezüglich Japans, Russlands und der GUS - in all den vorgenannten Institutionen nicht nur ökonomisch, sondern auch sicherheitspolitisch wichtigsten nationalstaatlichen Akteure mit einer gewissen Regelmäßigkeit zusammentreffen. Gleichzeitig wurden die Beratungsthemen um Fragen erweitert, die die Sicherheit und die Stabilität in Europa und in der Welt betreffen. Insbesondere in der zweiten Hälfte der neunziger Jahre wurden neben wirtschafts- und währungspolitischen Themen Probleme des grenzüberschreitenden organisierten Verbrechens, die Reform der Vereinten Nationen, der Balkankonflikt, die Bekämpfung des Nuklearschmuggels und die Entsorgung waffenfähigen Plutoniums u. a. in den Vordergrund der Beratungen gerückt. Als sicherheitspolitisch relevant ist auch der Beschluss über die Schaffung eines globalen Netzwerks und die Formulierung verbindlicher Richtlinien zur Überwachung global tätiger Finanzinstitutionen und zum Ausbau eines Frühwarnsystems im Internationalen Währungsfonds zu werten.
Wenngleich es sich bei der G 8 formaliter nur um eine "Beratungsinstanz" ohne Entscheidungskompetenz handelt, ist dieses Gremium aufgrund der Zusammensetzung mehr als nur ein indirekter Bestandteil der euro-atlantischen Sicherheitsstruktur: Die G 8 umfasst die für die europäische Sicherheit relevanten, ökonomisch wie militärisch potentesten Staaten plus Russland - und damit diejenigen Akteure, die für die sicherheitspolitische Entwicklung in Europa, zumal wenn es um Entscheidungen und die Ausrichtung in den genannten institutionellen Zusammenhängen geht, ausschlaggebend sind.
Eine Einrichtung wie die G 8, die einerseits hinsichtlich ihrer Ziele, Organisationsstrukturen und Funktionsmechanismen aus dem Muster fixierter internationaler Organisationen herausfällt, andererseits ein weit über ihre formalen Befugnisse hinausreichendes Abstimmungs-, Entscheidungs-, Macht- und auch Integrationspotenzial repräsentiert, demonstriert nur eine weitere Facette des hier abgehandelten Verhältnisses nationaler und internationaler Akteure im Geflecht europäischer Sicherheitsstrukturen: zum einen die Bedeutung der "großen" Nationalstaaten vom agenda setting bis zur Bereitstellung von Ressourcen bei der Lösung von Sicherheitsproblemen, zum anderen die beschränkte Relevanz internationaler Organisationen und ihre Abhängigkeit von den vorgenannten Akteuren.
Darüber hinaus ist die euro-atlantische Sicherheitsstruktur von einer Zahl subregionaler Sicherheitsorganisationen, in Verträgen gefassten Nachbarschaftsbeziehungen sowie von bi- und multilateralen Abkommen und anderen Verträgen durchdrungen
Diese Maßnahmen, Foren und Gremien subregionaler Kooperation teilen indes vielfach das Schicksal geringer sicherheitspolitischer (oft auch ökonomischer und politischer) Bedeutung: Die Europäische Union und die Nordatlantische Allianz üben eine solche Magnetwirkung aus, dass diese Einrichtungen gerade von den Staaten des postkommunistischen Raums vielfach nur als Vehikel für den Sprung in die beiden genannten "Klubs" oder gar als Konkurrenz und als hinderlich für eine möglichst schnelle Integration in EU und NATO angesehen werden.
V. Europäisierung Europas?
Die noch lange nicht abgeschlossene Entwicklung der Europäischen Union zu einer Wirtschafts- und Währungsunion sowie zu einer Politischen Union mit einer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) erscheint als eine fundamentale Voraussetzung für die Festigung von Stabilität und Sicherheit in Europa. Im sicherheitspolitischen Kontext ist Mitte 1999 beschlossen worden, dass die WEU als verteidigungspolitischer Arm und militärisches Instrument zur Durchsetzung der GASP in die Union integriert wird und in der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungsidentität (ESVI) aufgeht
Diese im Grundsatz schon in den Beschlüssen der Konferenz von Maastricht im Februar 1992
Mit den Krisenmanagement-Erfahrungen vor allem in Südosteuropa ist zwar die Einsicht und das Bedürfnis gewachsen, zu einer größeren Eigenständigkeit und Handlungsfähigkeit zu gelangen. Doch gleichzeitig wurden - je brisanter die Lage und je größer die Herausforderung - die Unterschiede zwischen den Außenämtern und den militärisch Verantwortlichen in der Lagebeurteilung und in der Wahl der einzusetzenden Mittel deutlich. Nicht nur aufgrund fehlender militärischer Kapazitäten, sondern schon wegen politischer Differenzen hätte es von Seiten der EU allein weder ein Eingreifen in Bosnien-Herzegowina noch im Kosovo gegeben
Die neunziger Jahre haben indes nicht nur die größer werdende Diskrepanz zwischen den Herausforderungen, vor die sich die Gemeinschaft gestellt sieht, und den defizitären sicherheitspolitisch-militärischen Strukturen in der EU zutage treten lassen. Mit der Erweiterung der Union um einige neutrale Staaten
Der für diesen unbefriedigenden Zustand verantwortliche mangelnde politische Wille der in den jeweiligen Hauptstädten Verantwortlichen, ihre Verpflichtungen aus dem Unionsvertrag ernst zu nehmen, kam auch in den neunziger Jahren bei den Bemühungen der Union im ehemaligen Jugoslawien nachhaltig zum Ausdruck. Das Anliegen, rasch humanitäre Hilfe zu leisten, wurde schon dadurch unterhöhlt, dass sich die Mitgliedstaaten nur schleppend über die Finanzierung gemeinsamer Aktionen verständigen konnten.
Diese Feststellungen bzw. die genannten Beispiele verdeutlichen ein weiteres Mal die nach wie vor hohe Relevanz nationalstaatlichen Handelns im Sicherheitsbereich. Die europäischen Einzelakteure, in erster Linie natürlich die "großen Drei" - Deutschland, Frankreich und Großbritannien -, hatten z. B. in der jugoslawischen Entwicklung ein solches Eigengewicht im Zusammenhang mit divergierenden Positionen und Strategien, dass ein gemeinsames Agieren im Rahmen der EU nur auf einer nachgeordneten Ebene des Krisenmanagements zustande kam. Die WEU war auf marginale Hilfsfunktionen (z. B. Entsendung einiger Polizisten nach Albanien) beschränkt.
Daraus resultierte gleichzeitig die Aufwertung der NATO. Wie sich in den neunziger Jahren erwies, war indes - sobald die Frage militärischen Engagements zur Debatte stand - auch die Allianz nur handlungsfähig, wenn die USA "die Führung" übernahmen. Die Kompetenzzuweisung für den amerikanischen "Hegemon" in sicherheitspolitischen Fragen, die originär Europa betreffen, resultiert aus der Dominanz nationalstaatlicher europäischer Akteure, die zu gemeinsamer Aktion nur partiell zusammenfinden - am allerwenigsten auf sicherheitspolitisch-militärischem Gebiet. Die europäischen Mittelmächte nehmen die militärische Abhängigkeit von den USA eher hin als ähnliche Abhängigkeiten untereinander. Deswegen ist keine europäische Armee, allenfalls sind europäische Streitkräfte in Sicht
VI. Schlussbemerkungen
1. Uni- und Multilateralismus im sicherheitspolitischen Krisenmanagement
Hinsichtlich des Ausmaßes sicherheitspolitischer Kohärenz Europas unter dem Aspekt der Reichweite transnationaler und multilateraler Mechanismen bei der Lösung von Sicherheitsproblemen ist festzuhalten, dass mit zunehmendem Eskalationsgrad das Verhältnis zwischen Einzelakteuren und internationalen Organisationen beim Konfliktmanagement prekärer wird. Einerseits entsteht eine größere Abhängigkeit vom Machtpotenzial jener Einzelakteure, die für ein Konfliktmanagement in Frage kommen. Andererseits gibt es in Europa keinen Einzelakteur, der willens wäre, unilateral in gewaltsame Konflikte außerhalb des eigenen Landes (auf europäischer Ebene!) einzugreifen. Gleichzeitig wird in solchen Fällen auf Formen multilateralen Agierens zurückgegriffen, die eine Traditionslinie der Regelung europäischer Streitfragen repräsentieren: Die großen Mächte bilden eine Art Direktorium, in dem jene Entscheidungen getroffen werden, für deren Umsetzung dann über die Mobilisierung in Frage kommender internationaler Organisationen und Instanzen eine möglichst breite (und damit eine sowohl legitimationsverstärkende wie lastenmindernde) Basis zu schaffen versucht wird.
Die Entwicklung und die Perzeption der Politikfelder, die von den Akteuren mit dem Begriff "europäische Sicherheit" verbunden werden, zeigen, dass mit der Rückkehr des "nationalen Interesses" (in sehr unterschiedlichen Ausprägungen
2. Die Ambivalenz nationalstaatlichen Agierens zwischen Integration und Desintegration
Gerade bezüglich der entscheidenden Weichenstellungen in den die Zukunft Europas betreffenden sicherheitspolitischen Fragen zeigte sich auch nach dem Zusammenbruch des bipolaren Systems Ende der achtziger und Anfang der neunziger Jahre, dass das nationalstaatliche Engagement der "Großen" elementar ist. Ohne das Drängen und den nachhaltigen Einsatz der Bundesrepublik Deutschland wäre die Osterweiterung der Europäischen Union (und auch der NATO), wenn überhaupt, nicht in diesem Ausmaß und diesem Tempo erfolgt, wobei das deutsche Vorpreschen auch wieder nationalstaatlich bedingt war: Es galt, die vergleichsweise armen und instabilen Anrainer zu integrieren, und zwar sowohl unter politischen und sicherheitspolitischen Aspekten als auch aus ökonomischen Motiven.
Eine große Zahl von Beispielen zeigt die Ambivalenz des nationalstaatlichen Gewichts in den internationalen und europäischen Beziehungen: Vielfach stehen nationalstaatliche Interessen der Durchsetzung übergeordneter, europäischer Interessen entgegen. Andere Eigentinteressen von Staaten stimmen gleichzeitig mit dem Gesamtinteresse überein und verstärken es.
Einerseits hat sich der von NATO, EU, Europarat und OSZE abgedeckte Integrationsraum in Europa vergrößert und vertieft, andererseits sind Grenzlinien und Zonen abgestufter Sicherheit (und Unsicherheit) neu ausgebildet worden. Dem Kooperations- und Integrationserfordernis aufgrund des Bedarfs an transnationaler Politik zur Lösung von Problemen, die einzelstaatlich nicht bewältigt werden können, steht nach der Auflösung der alten Weltordnung das individualisierte Interesse an einer Neupositionierung im sich erst ordnenden neuen internationalen System gegenüber. Die Dekonstruktion der früheren Blockordnung setzt neue, nationalstaatliche, subregional und regional fundierte Potenziale frei, die nicht nur neuordnend, sondern auch desintegrierend wirken.
3. Sicherheit in Abhängigkeit von nationalstaatlichen Partikularinteressen?
Zehn Jahre nach den großen Umbrüchen ist die Neuordnung Europas noch voll im Gange und auf absehbare Zeit nicht abgeschlossen. Für die neunziger Jahre bleibt festzuhalten, dass vielfältige und z. T. erheblich divergierende nationalstaatliche, regionale und subregionale Faktoren in der internationalen Politik beträchtlich an Einfluss gewonnen haben und zur Wirkung gelangen. Von einer unifizierenden Europäisierung oder gar Globalisierung sowie einer Reduzierung lokaler, regionaler oder nationalstaatlicher Faktoren kann höchstens in Teilbereichen die Rede sein. Vor dem Hintergrund schnell voranschreitender Differenzierung auf allen Ebenen nach dem Ende der Bipolarität konkurriert das Bemühen, kooperative und integrative Elemente transnationaler Politik zu stärken, mit nationalstaatlich determinierten Versuchen, den jeweiligen Besitzstand zu wahren bzw. sich neu zu positionieren sowie Eigeninteressen und neue Orientierungen auch in transnationalen Institutionen durchzusetzen.
Worauf es mit Blick auf zu schaffende Sicherheit ankommt, ist, das Ungleichgewicht der Staaten und den Austrag von Interessengegensätzen zu moderieren und zu zivilisieren. Ein wesentliches Element stellt diesbezüglich dar, die Rechtsetzungsverfahren im bi- und multilateralen Umgang zu standardisieren, transnationale Institutionen zu festigen sowie präventive ökonomische, soziale, ökologische, politische und sicherheitspolitische Mechanismen auszubauen.
So bedeutsam das nationalstaatliche Potenzial für die Durchsetzung sicherheitspolitisch relevanter Anliegen und für das Funktionieren internationaler Organisationen ist, so gravierend sind gleichzeitig die Defizite (und damit auch die partielle Ohnmacht von Institutionen wie OSZE und UNO), die das bestehende Verhältnis zwischen Nationalstaaten und internationalen Sicherheitsorganisationen aufweist: Sicherheit gibt es in ressourcenfordernden Bereichen und Dimensionen weitgehend nur, wenn ein Engagement bezüglich der betreffenden Konfliktpunkte von den dominierenden Nationalstaaten als im Eigeninteresse liegend begriffen wird und Ressourcen zur Verfügung gestellt werden. Die Schwäche der Institutionen bedeutet nicht nur Abhängigkeit der Sicherheit von den Interessen einzelner Akteure, sondern damit verbunden auch Selektivität bei der Auswahl und Behandlung von Sicherheitsproblemen.
Aus diesem Sachverhalt resultiert darüber hinaus tendenziell eine von Partikularinteressen gesteuerte Manipulation dessen, was in der Öffentlichkeit als Sicherheitsproblem erachtet wird und welche Maßnahmen zu treffen sind - also ein von Macht statt von Recht determiniertes Definitionsmonopol in Bezug auf Sicherheit und Sicherheitspolitik. Diesem Dilemma kann (in einem ohnehin beschränkten Ausmaß) nur durch Transparenz, Partizipation, Institutionalisierung und Verrechtlichung entgegengewirkt werden, d. h. durch eine Erweiterung der Entscheidungsträgerschaft, durch eine Stärkung der Kompetenzen und Ressourcen internationaler Organisationen sowie durch die Weiterentwicklung des Völkerrechts qua Konventionen und internationaler Gerichtsbarkeit.
