Einleitung
Charismatische politische Führer wie der russische Ministerpräsident Wladimir Putin, der italienische Regierungschef Silvio Berlusconi oder die "Eiserne Lady" Margaret Thatcher werden für ihre Stärke und Durchsetzungskraft bewundert - gleichzeitig wird ihr Führungsstil als "undemokratisch", autoritär und egozentrisch empfunden und kritisiert. Die - vor allem von Anhängern partizipatorischer und deliberativer Demokratiemodelle geäußerte - Kritik an mächtigen politischen Einzelkämpfern beruht auf der Idealvorstellung, dass in demokratischen Systemen der "Wille des Volkes" die Grundlage für das Handeln des Politikers sein sollte. Politiker würden demnach fast wie Marionetten an den Strippen der Bürgerinnen und Bürger hängen und im Rahmen institutioneller Regeln handeln.
Dieses inputorientierte Ideal der "responsiven Demokratie" wurde innerhalb der Politischen Theorie immer wieder kritisiert. So argumentieren Vertreter elitistischer Demokratietheorien wie Joseph Schumpeter und Giovanni Sartori für die Stärkung sachkompetenter Führungspersönlichkeiten in Demokratien zugunsten des Wohles aller Bürger. Ihrer Haltung haben sich in den vergangenen Jahren Theoretiker angeschlossen, die eine inputorientierte Vorstellung des demokratischen Prozesses angesichts zunehmend pluralistischer Gesellschaften, komplexer Problemlagen und der Abkehr der Politik von nationalen Handlungslogiken zwar weiterhin als ideal, aber zugleich als zunehmend unrealistisch ansehen. Sie erwarten eine fortschreitende Entmachtung der Bürger auf der Input-Seite des politischen Prozesses und eine Beschränkung seiner politischen Rolle auf die Bewertung des politischen Outputs.
Mit einem solchen Wandel, der mit Colin Crouch auch als "Postdemokratisierung" bezeichnet wird, geht eine Veränderung der Funktion von politischer Führung einher. Neben Lobbygruppen und den Massenmedien gewinnen starke Führungspersönlichkeiten an Einfluss, da sie das Vertrauen der Bürger für sich gewinnen, divergierende Interessen bündeln und richtungweisende Entscheidungen fällen können - deren Qualität die Wähler im Nachhinein bewerten sollen. Diese politische Führung, obwohl sie im institutionellen Kontext einer Demokratie erfolgt, kann aber nicht für sich reklamieren, demokratische Führung im strikten Sinne des Wortes zu sein, da sie weitgehend losgelöst von den Präferenzen der Bürgerinnen und Bürger operiert.
Im Folgenden soll die Relevanz politischer Führung in modernen politischen Systemen analysiert und bewertet werden. Wir argumentieren, dass so genannte leader democracies angesichts aktueller politischer Entwicklungen - die zusammenfassend als Postdemokratisierung bezeichnet werden können - an Bedeutung gewinnen werden. Dabei kann Führung dazu beitragen, notwendige politische Entscheidungen zu implementieren und repräsentativ verfasste Demokratien aus der Handlungsunfähigkeit zu befreien, die aus Interessenkonflikten in pluralen Gesellschaften resultiert. Die normative Bewertung von leader democracies bleibt ambivalent, da starke Führerschaft stets eine Gefahr für die Responsivität und Legitimität eines demokratischen Staates darstellt. Ob ein politischer Führer (mittel- und langfristig) als positiv oder negativ für die Entwicklung einer Demokratie angesehen wird, ist vor allem personen- und situationsabhängig - und somit ad hoc immer riskant und für die Demokratie mit ihrem normativen Ideal der rule of law grundsätzlich problematisch.
Postdemokratie als "leader democracy"
Die postdemokratische Konstellation lässt sich nach Crouch durch vier Merkmale charakterisieren, die in zunehmendem Maße in westlichen Demokratien beobachtet werden können: Auf der formal-institutionellen Ebene bleiben demokratische Institutionen und Prozeduren erhalten, so dass der Blick von außen, ohne Kenntnis des internen Prozesses der Demokratie, sie für normativ intakt halten würde; das entspricht jedoch nicht der Realität, da sie massiv an Bedeutung für die demokratische Entscheidung verloren haben. Daraus resultiert das zweite Merkmal der Postdemokratie, wonach Parteipolitik und der Wettkampf der Parteien um Wählerstimmen zunehmend von Inhalten, die später Regierungspolitik programmieren sollen, befreit werden. An die Stelle klarer Programmatik und der Diskussion politischer Handlungsoptionen treten personalisierte Wahlkampfstrategien. Die Inhalte der Politik werden drittens zunehmend von der "Firma" bestimmt, also als Folge des Zusammenwirkens politischer und ökonomischer Akteure. Daraus folgt viertens, dass die Bürgerinnen und Bürger als Demos zwar nicht de jure, aber de facto entmachtet werden. Postdemokratie ist in diesem Verständnis eine Scheindemokratie im institutionellen Gehäuse einer vollwertigen Demokratie.
Viele Aspekte dieser Diagnose lassen sich in der Diskussion in anderer Terminologie wiederfinden. So wird die Gewichtsverschiebung zwischen Exekutive und Legislative zugunsten ersterer auf allen Ebenen des politischen (Mehrebenen-)Systems von Artur Benz und Julia von Blumenthal als "de-parliamentarization" oder als "post-parliamentary democracy" bezeichnet; Peter Mair spricht mit Bezug auf die Europäische Union (EU) von "democracy without a demos". In der postdemokratischen Konstellation gewinnt politische Führung also auch jenseits präsidentieller Systeme (die aufgrund ihrer institutionellen Struktur stets als "führungsaffin" bezeichnet werden können) an Relevanz - Postdemokratie und leader democracy können zumindest teilweise synonym gebraucht werden: "In the model of leader democracy, rulers are selected by competitive elections. The political process is not generated by the political preferences of the electorate or by the interests of social groups but rather by the aspirations and ambitions of politicians. And the objective of politicians is not to reach consensus or compromise but to obtain and maintain political support."
Politische Führer folgen dem Ideal des findigen politischen Entrepreneurs von Joseph Schumpeter. Sie bedienen nicht in erster Linie Präferenzen und politische Wünsche der Bevölkerung, sondern sind innovativ, setzen die politische Agenda und erzeugen bei den Bürgern erst jene politische Präferenzen und nachträgliche Zustimmung, mit deren politischer Umsetzung sie bereits begonnen haben. Versteht man den demokratischen Prozess in Analogie zum Markt, so verschiebt sich das Ideal der Demokratie von der Nachfrage- zur Angebotsorientierung und somit von einer Demokratie der Bürgerbeteiligung hin zu einer der Führungsorientierung. Während die Entwicklung des Konsumgütermarktes dem Bürger als Konsumenten zunehmenden Einfluss auf die Produktion verschafft hat, hat der Bürger als Wähler an Macht verloren. Der zunehmend freie Wettbewerb hat nicht nur eine bedeutsamere Rolle von Unternehmern und unternehmerisch agierenden Politikern zur Folge, sondern auch konträre Konsequenzen für die Entwicklung politischer und ökonomischer Einflussstrukturen.
András Körösényi bezeichnet diese Entwicklung als Austausch der zentralen Ideale der zeitgenössischen Demokratietheorie und -praxis. Das klassische demokratische Ideal war responsive government, eine Regierungsform, deren Ziel es war, so viele Präferenzen der Bürger wie möglich zu realisieren. Responsivität benennt jenes Maß, in dem politische Wünsche in politische Entscheidungen umgesetzt werden. Für den Mainstream der liberal-partizipativen Demokratietheorie gilt, dass ein demokratisches System umso demokratischer ist, je mehr Präferenzen der Bürgerinnen und Bürger realisiert werden. Die demokratische Gegenwart zeichnet sich nach Körösényi jedoch durch responsible government aus, eine Herrschaftsform, in der die Regierung Verantwortung für Bürgerinnen und Bürger übernimmt, und zwar durch gute Politik, die jedoch nicht an den Input des demokratischen Prozesses rückgekoppelt sein muss, sondern die häufig sogar davon losgelöst ist. An die Stelle von Input-Responsivität und -Legitimierung treten Output-Responsivität und -Legitimierung.
Im Zuge der Entwicklung zur Postdemokratie wandelt sich also der Verlauf der politischen Legitimationsprozesse, und politische und ökonomische Eliten werden als die zentralen Akteure in politischen Systemen gestärkt. Ihnen stehen die Bürger (jenseits von Wahlen und Abstimmungen) als weitgehend inaktive und zumeist politisch desinteressierte Masse gegenüber. Während die ökonomischen Akteure in der Regel fast unsichtbar für die Öffentlichkeit im Hintergrund (bzw. in den Lobbys der Parlamente, Regierungssitze und Ministerien) agieren und somit als gesellschaftliche Führungselite kaum wahrgenommen werden, versuchen prominente Regierungsvertreter, als leader einen Vertrauensvorschuss und Sympathiebonus bei den Bürgern zu erlangen, der ihnen die (nachträgliche) Unterstützung für ihr Handeln und die Wiederwahl sichert.
Im Anschluss an diese Darstellung der Merkmale postdemokratischer Systeme bzw. leader democracies fokussieren wir im Folgenden auf die Perspektive der Akteure und auf die Rolle von Paradigmen und Ideologien. In dieser Sichtweise gewinnt politische Führung ein anderes Profil: Wir vertreten hier die These, dass die Notwendigkeit für demokratische politische Führung aus dem Dilemma resultiert, dass eine liberale Demokratie im 21. Jahrhundert zunehmend normativ und funktional aufgerieben wird zwischen dem Ideal der Responsivität einerseits und den empirischen Grenzen responsiven Regierungshandelns andererseits.
Postdemokratische Akteure
Die Präferenzen der Bürger, ihre Genese sowie der normative Umgang mit ihnen haben sich in mehrfacher Hinsicht gewandelt: Sie haben sich pluralisiert, fragmentiert, ökonomisiert und sind immer weniger verhandelbar geworden.
Pluralisierung und Fragmentierung politischer Präferenzen benennt die Tatsache, dass einerseits aus objektiven Lebensumständen und spezifischen soziokulturell-ökonomischen Kontexten in zunehmend geringerem Maße eindeutige politische Wünsche resultieren, so wie dies über viele Jahrzehnte hinweg der Fall war. Andererseits schrumpfen jene Milieus, die eindeutig mit spezifischen politischen Präferenzen in Zusammenhang gebracht werden können - etwa das Arbeitermilieu oder das katholische Milieu. Die Pluralisierung von Lebensstilen und den damit verbundenen Konzeptionen eines "guten Lebens" führen dazu, dass neue Präferenzen in den demokratischen Prozess eingespeist werden. Schließlich resultieren aus deren cross-pressures auch neue Herausforderungen an die Konsistenz politischer Präferenzen auf der Ebene des einzelnen Bürgers: So kann ein Mensch als Arbeitnehmer und Aktienbesitzer zugleich sozialdemokratische und Shareholderinteressen verfolgen, die nur schwer vereinbar sind.
Die zunehmende Ökonomisierung politischer Präferenzen resultiert aus einem "Spill-over-Effekt". Der Neoliberalismus, zunächst nur eine Fortentwicklung der liberalen Konzeption des Marktes, hat sich auch als Konzeption des Politischen etabliert. Ihre Schlagworte lauten Privatisierung, Dezentralisierung, Liberalisierung und "schlanker Staat". Diese Veränderungen haben die Selbstwahrnehmung der Bürgerinnen und Bürger nicht unberührt gelassen. In der Terminologie Jean-Jacques Rousseaus erfolgte eine Verschiebung vom citoyen zum bourgeois, vom Staats- zum Marktbürger, der den demokratischen Prozess zunehmend stärker marktanalog, sich selbst als Konsument politischer Angebote und seine Wahlstimme als Zahlungsmittel versteht. Die Ökonomisierung bezieht sich sowohl auf die Substanz der Präferenzen, die sich von einer (unterstellten) Gemeinwohlorientierung hin zu einer egoistisch-nutzenmaximierenden Orientierung bewegt haben, als auch auf das Verständnis, welchen "Tauschwert" die eigene Stimme besitzt.
Die zunehmende Unverhandelbarkeit der eigenen Präferenzen in den Augen der Bürger resultiert aus der Tatsache, dass der Neoliberalismus auch als politische Ideologie wirksam werden kann. Als solche stärkt er zunächst ein zentrales Ideal der Demokratie: die Responsivität. Vor allem die liberale Demokratietheorie geht davon aus, dass die politische Präferenz eines Bürgers "unhintergehbar" ist und jede Präferenz das gleiche Recht besitzt, im politischen Prozess realisiert zu werden. Daraus folgt jedoch erstens, dass die Bürger in liberalen Demokratien erwarten, dass ihre politischen Präferenzen faktisch in Politik überführt werden, wodurch wiederum ihre Kompromissbereitschaft sinkt. Zweitens sind vor allem ökonomische Interessen in jenen Gesellschaften deutungsmächtig geworden, die Wirtschaftswachstum als zentrales politisches Ziel anerkennen und zur Grundlage ihrer sozialpolitischen Institutionen gemacht haben. Der Bürger versteht sich als Konsument und ist in dieser Rolle daran gewöhnt, dass er aus einem vielfältigen Angebot Produkte wählen bzw. sogar selbst zusammenstellen kann. Auch hier kann der politische Wettbewerb der ökonomischen Entwicklung nicht folgen - im Gegenteil: Im demokratischen Staat spielt die Aggregationsfunktion der Parteien eine so herausragende Rolle, weil individualisierte politische Angebote an den Bürger eine Unmöglichkeit sind.
Die genannten Veränderungen unterstützen die Ausbildung der postdemokratischen Konstellation, wie Colin Crouch sie beschreibt. Sie sind jedoch nicht gleichgerichtet - und führen zumindest teilweise zu sich widersprechenden Entwicklungen: Auf der Inputseite des demokratischen Prozesses bewirken die Veränderungen sinkende Wahlbeteiligung, sinkende Bindekraft von Volksparteien sowie demokratische Frustrationserfahrungen und damit Gefühle der politischen Entfremdung. Die Pluralisierung und Fragmentierung politischer Präferenzen führt dazu, dass es für Parteien immer schwieriger wird, kohärente Programme mit ausgeprägtem inhaltlichen Profil für eine große Gruppe von Wählern anzubieten. Entsprechend sinkt die Bindekraft der Volksparteien, und es steigt der Wahlerfolg der Klientelparteien, die auch von der wachsenden Unverhandelbarkeit politischer Präferenzen profitieren.
Wo früher Parteien Angebotspakete präsentierten, über die abgestimmt wurde, stellen nun selbstbewusste, parteiungebundene und konsumorientierte Bürger individuelle Ansprüche an die Politik. Gemäß der ökonomischen Logik müsste aus der Selbstwahrnehmung der Bürger als Konsumenten bzw. "Marktbürger" folgen, dass sich der politische Prozess von einem Angebots- zu einem Nachfragemarkt entwickelt. De facto ist jedoch in zunehmend output-orienterten leader democracies das Gegenteil der Fall: Die Bürger werden mit politischen Entscheidungen konfrontiert, die nicht responsiv, sondern präferenzanleitend sind. Konfrontiert mit den ursprünglichen Präferenzen der Bürger muss politisches Handeln so zu Frustrationserfahrungen führen.
Für die Frage nach dem Zusammenhang von Postdemokratie und politischer Führung ist die Analogie zwischen Staat und Konzern von besonderer Bedeutung, die das Paradigma des ökonomischen Neoliberalismus auf der politischen Ebene konsequent zu Ende führt. Daraus folgt unter anderem, dass der Erfolg einer Demokratie an ökonomischen Kennzahlen abgelesen werden kann. Das Äquivalent zum Gewinn eines Konzerns als Ausweis seines Erfolges sind für den Staat die Höhe des Wirtschaftswachstums und - daran inzwischen lose gekoppelt - die Arbeitslosenquote. So forderte Bundeskanzler Gerhard Schröder im Jahr 2002 die Bürger dazu auf, die Qualität seiner Regierungsarbeit anhand der Entwicklung der Arbeitslosenquote zu bewerten. Wenn der Staat wie ein Unternehmen geführt werden soll, dann transformiert der Staats- bzw. Regierungschef zum Chief Executive Officer (CEO); und an die Stelle der symbolischen Macht des politischen Führers tritt (zumindest partiell) erfolgreiches Handeln als Machtressource. Dies setzt eine Schwächung des Parlaments und eine Stärkung der Handlungsautonomie eines Staatschefs voraus.
Politische Führung in der Postdemokratie resultiert also aus zwei Prozessen: Aus der zunehmenden Bedeutung der "Firma" auf der Ebene der politischen und ökonomischen Eliten und aus der Durchsetzung des neoliberalen Paradigmas in Verbindung mit Prozessen der Pluralisierung und Fragmentierung auf der gesellschaftlichen, respektive individuellen Ebene. Diese beiden Entwicklungsprozesse gehen Hand in Hand und lassen sich anhand zahlreicher Daten und Beispiele verdeutlichen. Selbst wenn die Zahl der " charismatischen Führer", wie Max Weber sie beschrieben hat, in den westlichen Demokratien nicht systematisch angestiegen sein mag, kann geschlussfolgert werden, dass leadership angesichts der beschriebenen Wandlungsprozesse an Relevanz für die politischen (Mehrebenen-)Systeme in westlichen Demokratien gewonnen hat und weiter an Bedeutung gewinnen wird. Im Folgenden soll dargestellt werden, wie diese Entwicklung aus einer empirischen und demokratietheoretischen Perspektive bewertet werden kann.
Führung versus Demokratie
Verfechter der leader democracy erkennen in der Veränderung der Demokratie und des demokratischen Prozesses von einer responsive zu einer responsible democracy kein normatives Problem, vielmehr begrüßen sie die Umgestaltungen, da im Kontext einer als hyperkomplex wahrgenommenen politischen Realität die Bürger zwar Meinungen über politische Sachfragen besitzen, nicht jedoch hinreichend Kenntnis, um sie der Sache angemessen beantworten zu können. Eine Fokussierung auf Experten, die vermeintlich objektive, sachlich richtige und damit post-ideologische Entscheidungen treffen, ist die notwendige Folge dieses Bürgerbildes. Politische Führung besteht pragmatisch darin, "to get the job done" und bei den Bürgern Akzeptanz für die getane Arbeit zu generieren.
Mit Hilfe starker Führungspersönlichkeiten sollen strukturelle Schwächen der Demokratie ebenso überwunden werden wie die Probleme, die für moderne politische Gemeinschaften aus ihrer Pluralisierung und internen Fragmentierung entstehen. Wo die Aggregation politischer Interessen mit Hilfe parteipolitischer Programme und einer geteilten, nationalen oder supranationalen Identität immer schlechter oder überhaupt nicht mehr gelingt, drohen Demokratien handlungsunfähig zu werden. Politiker wie Bürger tendieren zunehmend dazu, den Status quo zu verteidigen, nur mehr kurzfristig-rationale Entscheidungen zu treffen und große Reformen zu verschleppen. Wie Reinhard Zintl aufzeigt, ist demokratisches Handeln von zyklisch wiederkehrenden Entscheidungsmustern geprägt, die unabhängig von Sachfragen das politische Verhalten beeinflussen. Vor allem bei hohem Problemdruck kann die Überwindung der Zyklizität eine Erfolgsbedingung politischen Handelns sein, welche parlamentarische Systeme und Regierungen, die nicht von einer starken Führungsperson angeleitet werden, oft nicht leisten können. Auch hier wirkt die Input-Orientierung tendenziell bremsend, während ein antizyklisch entschiedener Output durchaus ex post die Zustimmung der Bürger finden kann.
Zugleich befördert die Wahrnehmung der Bürger, mit handlungs- und problemlösungsunfähigen Parlamenten konfrontiert zu sein, Politikverdrossenheit. Politische Eliten können dem damit verbundenen Vertrauensverlust entgegentreten, wenn sie Entschlossenheit und Handlungsfähigkeit demonstrieren - und somit eine Repolitisierung politikverdrossener Bürger bewirken.
Mit der Orientierung auf responsible governance befindet sich eine demokratische Regierung jedoch stets in problematischer Nähe zum Vorwurf des demokratischen Paternalismus, eines guardianship, der die Bürger "zu ihrem Besten" auf Kosten ihrer politischen Selbstbestimmung bevormundet. Als Beispiele für eine derartige Verfahrensweise werden häufig Entscheidungen im Kontext der EU angeführt, die gegen die vorherrschende öffentliche Meinung mit dem Argument getroffen und verteidigt werden, die Bürger würden den Wert der Handlungen erwartungsgemäß ex post anerkennen. Nach Ansicht vor allem republikanischer und deliberativer Theoretiker, aber auch vieler liberaler Autoren reicht öffentliche Kontrolle ex post jedoch nicht aus, um von Demokratie und demokratischer Legitimität zu sprechen. Auch dem Wortsinne nach kann von Selbstregierung nur dann die Rede sein, wenn die Bürger ihre eigenen Gesetze mit Hilfe von Repräsentanten durchsetzen können. Die demokratische Forderung nach Responsivität steht in einem unausweichlichen Widerspruch zu politischer Führung.
Zugleich ist der Erfolg politischen Handelns in leader democracies besonders abhängig von Persönlichkeits- und Kontextfaktoren und durch die damit verbundene Unberechenbarkeit riskanter als in inputorientierten Demokratien. Dies gilt sowohl für die von Max Weber beschriebene "charismatische Führung" als auch für noncharismatic personalism, eine Form der politischen Führung, die in parlamentarischen Demokratien mit starken Parteien eine wichtige Rolle spielt. Allgemein lässt sich feststellen, dass die mit Führerschaft gleich welchen Typs verbundene Personalisierung die Rolle nicht-rationaler Elemente in der Politik befördert und somit aus der Perspektive der Bürger stets als riskant bewertet werden muss.
Die Gender-Forschung weist zudem darauf hin, dass Politik in leader democracies verstärkt durch männliche Verhaltensweisen geprägt ist und folglich auch als männliches Phänomen wahrgenommen wird. Damit wird der Weg von Frauen in die Politik, wie das Beispiel Thatcher zeigt, zwar nicht verschlossen, jedoch bewertet die Gender-Forschung die Entwicklung von stärker konsensorientierten zu führungsaffinen Entscheidungsprozessen als Rückschritt, der negative Konsequenzen für die Qualität politischen Handelns hat.
Auch vor dem Hintergrund empirischer Analysen erscheint die postdemokratische Entwicklungsrichtung problematisch. Die Einstellungsforschung zeigt, dass neben der Attestierung mangelnder Problemlösungsfähigkeit demokratisch gewählter Politiker auch paternalistische Handlungsweisen Frust beim Bürger erzeugen und zur Politikverdrossenheit beitragen. Der seit dem Ende des Ost-West-Konflikts steigende Anteil "unzufriedener Demokraten" - von Bürgern, die zwar überzeugt davon sind, dass Demokratie die beste Herrschaftsform ist, die jedoch Kritik an der Funktionsweise und Performanz der implementierten Demokratieform üben - ist wohl weniger auf einen Mangel an politischen Führern zurückzuführen als auf die Wahrnehmung einer nicht ausreichenden Responsivität. Belegt wird dies durch das sinkende Vertrauen in politische Institutionen und in die politische Elite sowie durch die massiven Ansehensverluste, die das Berufsbild des Politikers erlitten hat.
Gemäß einer Typologie sozialen Verhaltens von Albert O. Hirschman können unzufriedene Mitglieder einer Organisation, unabhängig davon ob es sich um ein Unternehmen, einen Staat oder einen Verein handelt, auf zwei Arten reagieren: entweder durch exit - also indem sie sich innerlich oder durch faktischen Austritt von der Organisation distanzieren und in Schweigen verfallen - oder durch voice - indem sie gegen Missstände aufbegehren. Postdemokratisch agierenden Politikern muss es daher gelingen, sich Anerkennung als politische Führer - sei es durch charismatisches oder durch pragmatisches Handeln - zu verschaffen. Andernfalls ist zu erwarten, dass die Bürgerinnen und Bürger statt wie bislang weitgehend schweigend in die Politikverdrossenheit zu "flüchten" mittelfristig zum Protest gegen die politische Führung und die Postdemokratisierung der politischen Systeme schreiten.
