Die Rückkehr der Wohnungsfrage
Die Wohnungsfrage ist zurück in den Städten. Die hohe Zahl der nach Deutschland Geflüchteten in den Jahren 2015 und 2016 haben den Mangel an Möglichkeiten zu einer sozialen Wohnungsversorgung öffentlich sichtbar gemacht. Spontan aufgelegte Programme zur Förderung von provisorischen Unterkünften aber werden die Probleme im Bereich der Wohnungsversorgung nicht dauerhaft lösen können. Sie liegen tiefer.
Ein Blick auf die Entwicklung der letzten Dekade zeigt deutlich: Das Problem sind nicht die Geflüchteten. Forschungsinstitute, Mieterorganisationen und Protestinitiativen warnen bereits seit Jahren vor den Folgen einer verfehlten Wohnungspolitik
Die Gründe für die sozialen Versorgungsdefizite und Verdrängungsprozesse sind vielfältig. Neben dem in vielen Städten entstehenden Wohnungsmangel und dem Rückzug des Staates aus der Wohnungspolitik sind auch die veränderten Investitionsbedingungen in der Immobilienwirtschaft selbst verantwortlich für die aktuelle Wohnungskrise in vielen Städten. Alle drei Erklärungsmodelle weisen eine hohe empirische Plausibilität auf und führen zu unterschiedlichen Konsequenzen bei der Wahl möglicher Lösungsstrategien.
Die Grenzen der Neubau-Strategie
Aus einer marktwirtschaftlichen Perspektive werden vor allem zu geringe Neubauaktivitäten als ursächlich für diese Entwicklung eingeschätzt. Wenn unter den Bedingungen steigender Haushaltszahlen die Baufertigstellungen mit der Bevölkerungsentwicklung nicht Schritt halten, entstehen angespannte Wohnungsmärkte, in denen die Nachfrage höher ist als das Angebot an Wohnungen. Als typischer Markteffekt – so die Argumentation – steigen dann die Preise für das knappe Gut der Wohnungen.
Studien stellten für 2015 ein bundesweites Defizit an Wohnungen von etwa 700.000 Wohnungen fest. Um die notwendige Reproduktion der Wohnungsbestände zu gewährleisten und den Baurückstand zu kompensieren wurde unter Berücksichtigung der Zuwanderungsprognosen daraus ein jährlicher Baubedarf von 350.000 bis 400.000 Wohnungen abgeleitet
Hinzu kommt: Statt der dringend benötigten Mietwohnungen werden vor allem Eigentumswohnungen gebaut. Im Jahr 2015 wurden weniger als 50.000 der insgesamt 217.000 fertiggestellten Wohnungen als Mietwohnungen errichtet
Insbesondere in den Städten mit dem höchsten Neubaubedarf wird vor allem in den Wohnungsbestand investiert. Denn dort werden die höchsten Ertragssteigerungen erwartet. Diese Ertragserwartungsspekulation hat Folgen für den Neubau, denn auch auf dem Wohnungsmarkt können Gelder nur einmal ausgegeben werden. Gerade weil das Geschäft mit den Mietsteigerungen so attraktiv ist, wird zu wenig neu gebaut. Weil Bauen teuer ist und private Bauherren in der Regel nur investieren, wenn sie auch einen Gewinn erwarten können, sind auch die Mietpreise in den Neubauten alles andere als günstig: In den Innenstädten der wachsenden Großstädte liegen die Angebotsmieten von Neubauwohnungen deutlich über denen von Bestandswohnungen. Zudem weisen sie dort noch höhere Mietsteigerungen auf als die Angebotsmieten von Bestandswohnungen
Vor allem die fehlenden Wohnungen für die Haushalte mit geringen Einkommen hat der Neubau demnach nicht zu bieten. Der Wohnungsmangel und die zögerlichen Bauaktivitäten verstärken die Versorgungskrise in vielen Städten und verweisen auf ein systematisches Marktversagen. Auch eine erfolgreiche Neubaustrategie wird die sozialen Aspekte der Wohnungskrise nicht lösen.
Ökonomisierung der Wohnungspolitik
Aus einer wohnungspolitischen Perspektive werden die Versorgungsdefizite vor allem für Haushalte mit geringen Einkommen auf die massiven Einschnitte der Wohnungspolitik in den letzten Dekaden zurückgeführt. Insbesondere die umfangreichen Privatisierungsaktivitäten im Bereich öffentlicher Wohnungsbestände, die Kürzung der Fördervolumen des Sozialen Wohnungsbaus und die Liberalisierung des Bau- und Mietrechts haben zu einer weitgehenden Auflösung der wohlfahrtsstaatlichen Elemente der Wohnungsversorgung geführt. Björn Egner fasst diese Entwicklungen als einen Wechsel „von der Wohnungspolitik zur Wohnungsmarktpolitik“
Die Wohnungspolitik umfasst „alle politischen und verbandlichen Aktivitäten sowie die staatlichen Maßnahmen, die sich mit der Wohnraumversorgung der Bevölkerung, dem Neubau, der Modernisierung und der Erhaltung von Wohnungen befassen“
Geld (Steuerung über Förderungen, steuerliche Anreize und sonstige Subventionen),
Recht (Steuerung über gesetzliche Ge- und Verbote) und
Eigentum (Steuerung über öffentliche Wohnungsmarktbestände und Liegenschaften).
In allen drei Bereichen haben sich die als „neoliberal“ zu kennzeichnenden gesamtgesellschaftlichen Trends der Liberalisierung, Deregulierung und Ökonomisierung vollzogen. Neoliberale Überzeugungen und Programme haben in den letzten Dekaden einen Vorrang von unternehmerischen Prinzipien und Akteuren gegenüber staatlichen Regulationen durchgesetzt:
So wurden Ende der 1980er Jahre mit der Abschaffung der Gemeinnützigkeit für den Wohnungssektor für etwa 1.800 Wohnungsunternehmen mit fast 4 Mio. Wohnungen die bis dahin bestehenden Gewinnbeschränkungen aufgehoben
. Die Privatisierungen von über 2 Mio. Wohnungen im Besitz des Bundes, der Länder und Kommunen seit den 1990er Jahren beschleunigten ebenso den Abbau eines regulierten und marktfernen Wohnungssektors
wie der schrittweise Rückzug aus den Förderprogrammen des Sozialen Wohnungsbaus. Allein zwischen 1992 und 2012 reduzierte sich die Anzahl der Mietpreis- und Belegungsbindungen im Sozialen Wohnungsbau von 3,6 Mio. auf unter 1,5 Mio. Wohnungen
. Nach Ablauf der Förderprogramme werden die ehemaligen Sozialwohnungen in den Markt entlassen. Aufgrund dieser Fördersystematik kann der Soziale Wohnungsbau in Deutschland als „Wirtschaftsförderung mit sozialer Zwischennutzung“ beschrieben werden.
Viele Einschnitte im Wohnungsbereich wurden mit notwenigen Sparmaßnahmen der öffentlichen Haushalte begründet. So wurde die Abschaffung der Gemeinnützigkeit unter anderem mit dem Versprechen von höheren Steuereinnahmen legitimiert. Der Verkauf von öffentlichen Wohnungen erfolgte vor allem auf der Ebene der Kommunen mit der expliziten Begründung, die städtischen Haushalte zu konsolidieren und aufgelaufenen Schulden abzubauen. Auch die Kürzungen der Wohnungsbaufördermittel folgten dieser Logik und wurden mit dem Argument einer notwendigen Ausgabenreduzierung durchgesetzt.
Im Rückblick können die letzten Dekaden als eine doppelte Ökonomisierung der Wohnungsversorgung beschrieben werden. Zum einen haben die unternehmerische Orientierung des staatlichen Handelns und ein Narrativ der Kalkulation die Auflösung von wohlfahrtsstaatlichen Elementen der Wohnungsversorgung beschleunigt. Zum anderen hat der Anteil und der Einfluss von Wohnungsunternehmen mit einer vorrangig markwirtschaftlichen Bewirtschaftungsstrategie deutlich zugenommen.
