Anfang der 1990er Jahre beteiligte sich die Bundesrepublik erstmals an Interner Link: bewaffneten internationalen Friedenseinsätzen. Bis dahin hatte es nur humanitäre Hilfseinsätze gegeben. Mit dem Ende des Kalten Krieges hatten sich die sicherheits- und außenpolitischen Herausforderungen gewandelt: Gewaltsame Konflikte zwischen Staaten oder Bündnissen wurden unwahrscheinlicher, die Interner Link: Zahl innerstaatlicher Konflikte stieg dagegen an.
Auch am wiedervereinigten Deutschland ging dieser Wandel nicht spurlos vorüber: Die Bundesrepublik sah sich mit der internationalen Forderung konfrontiert, eine größere Rolle bei der Erhaltung und Sicherung des Friedens in weltweiten Krisengebieten zu übernehmen. Erste größere Missionen führten deutsche Soldaten 1991 und 1992 nach Interner Link: Kambodscha und Interner Link: Somalia – jeweils unter UN-Mandat, aber ohne vorherige Einwilligung des Bundestags. Innenpolitischen Streit über das wachsende militärische Engagement hatte vor allem der Einsatz deutscher Marineeinheiten in der Adria zur Folge, die ein UN-Waffenembargo gegen das damalige Serbien-Montenegro durchsetzen sollten.
Die "Out of area"-Debatte
Waren deutsche Streitkräfte während des Kalten Krieges allein zur militärischen Abschreckung sowie zur Landes- und Bündnisverteidigung aufgestellt, sollte sich die Bundeswehr nun auch aktiv und weltweit an bewaffneten Friedensmissionen in Krisengebieten beteiligen. Ob das Grundgesetz Auslandseinsätze überhaupt zulasse und welche Rechte der Bundestag dabei habe, war innenpolitisch umstritten.
Durften deutsche Soldaten auch außerhalb des NATO-Gebietes ("out of area") zum Einsatz kommen? Der Bundestag hatte 1990 in der Debatte um die militärische Beteiligung an UN-Sanktionen gegen die Besetzung Kuwaits durch Irak über diese Frage heftig gestritten. Während die damalige Regierungskoalition aus CDU, CSU und FDP "Out of area"-Einsätze der Bundeswehr unter UN-Mandat grundsätzlich für möglich hielt, sprachen sich die Fraktionen von SPD und Grüne dagegen aus.
SPD und FDP rufen Bundesverfassungsgericht an
1992 vollzog die SPD mit der "Petersberger Wende" eine programmatische Neuausrichtung in der Außenpolitik und erklärte ihre Zustimmung zu Bundeswehreinsätzen unter UN-Mandat für möglich. Der Streit um die Auslegung des Grundgesetzes war damit aber nicht beigelegt. Während Interner Link: Artikel 87a besagt, dass der Bund Streitkräfte zur Verteidigung aufstellt, räumt Interner Link: Artikel 24 Absatz 2 die Möglichkeit ein, dass der Bund sich zur "Wahrung des Friedens" in ein "System gegenseitiger kollektiver Sicherheit" einordnen und dabei "in Beschränkungen seiner Hoheitsrechte einwilligen" könne. Ob damit Militäreinsätze gleichermaßen unter UN- und NATO-Mandat zulässig waren, und ob der Bundestag über solche Einsätze entscheiden müsse, war weiterhin unklar.
Um die Fragen zu klären, wandten sich die Fraktionen von FDP und SPD 1994 Interner Link: in einem Organstreitverfahren an das Bundesverfassungsgericht. Beide Kläger beriefen sich dabei auf einen möglichen Verstoß gegen das Grundgesetz durch die Beteiligung deutscher Soldaten an NATO-Überwachungsflügen über Interner Link: Bosnien-Herzegowina 1992; die SPD stellte außerdem den Adria-Einsatz der Marine und die Beteiligung an der UN-Mission in Somalia in Frage. Das Hauptargument beider Fraktionen war das gleiche: Die Bundesregierung habe das parlamentarische Mitwirkungsrecht verletzt, indem sie allein über den Einsatz deutscher Soldaten im Ausland entschied.
Verfassungskonform, aber zustimmungspflichtig
Externer Link: Das Bundesverfassungsgericht urteilte am 12. Juli 1994, "Out of area"-Einsätze seien verfassungskonform – wenn der Bundestag vorher zustimmt. Der sogenannte Parlamentsvorbehalt war geboren. Nach Ansicht der Verfassungsrichter berechtige das Grundgesetz den Bund nicht nur zum Eintritt in ein System kollektiver Sicherheit, sondern biete auch die verfassungsrechtliche Grundlage für die sich daraus ergebenden militärischen Einsätze der Bundeswehr. Nicht nur die UN, sondern auch die NATO stelle ein solches System dar. Bei den bisherigen Einsätzen habe die Bundesregierung allerdings gegen das verfassungsrechtliche Gebot verstoßen, vor dem Einsatz bewaffneter Streitkräfte die Zustimmung des Parlaments einzuholen. Nur bei "Gefahr im Verzug", so die Richter, könne auf ein vorheriges Mandat verzichtet werden, selbst dann müsse der Bundestag nachträglich gefragt werden. Im Zweifelsfall müssten die Streitkräfte zurückgerufen werden, wenn der Bundestag seine Zustimmung verweigert.
Parlamentsarmee Bundeswehr
Organstreitverfahren: Im Organstreitverfahren entscheidet das Bundesverfassungsgericht bei Streitigkeiten zwischen Verfassungsorganen um ihre wechselseitigen Pflichten. Als Streitpartei kommen alle oberen Bundesorgane in Frage (oder mit eigenen Rechten ausgestattete Teile dieser Organe). Dazu zählen der Bundespräsident, der Bundestag, der Bundesrat und die Bundesregierung sowie die Bundesversammlung und der Gemeinsame Ausschuss. Verfahrensgegenstand ist eine konkrete, rechtserhebliche Maßnahme oder Unterlassung, die möglicherweise gegen eine Bestimmung des Grundgesetzes verstößt (Rechtsgrundlage gemäß Interner Link: Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG).
Konstitutiver Parlamentsvorbehalt: Nach dem Externer Link: Urteil des Bundesverfassungsgerichtes vom 12. Juli 1994 ist der Einsatz bewaffneter deutscher Streitkräfte im Ausland grundsätzlich verfassungsrechtlich zulässig, jeder Einsatz benötigt allerdings die konstitutive Zustimmung des Deutschen Bundestags – das heißt, dass die Zustimmung des Bundestags zwingend erforderlich ist. Im Normalfall hat die Zustimmung vor dem Einsatz zu erfolgen. Das Bundesverfassungsgericht hat damit den besonderen Charakter der Bundeswehr als Parlamentsarmee betont. Eine gesetzliche Grundlage für diese Praxis wurde 2005 mit dem Parlamentsbeteiligungsgesetz geschaffen.
Anhaltende Diskussionen
Der Parlamentsvorbehalt wurde zunächst als Parlamentspraxis ohne gesetzliche Grundlage gehandhabt. Im Dezember 1998 stimmte der Deutsche Bundestag für den NATO-Einsatz deutscher Kampfflugzeuge im Interner Link: Kosovokrieg, für den kein UN-Mandat vorlag; im November 2001 stimmten die Abgeordneten im Rahmen des NATO-Bündnisfalls für die Beteiligung deutscher Soldaten am Interner Link: Krieg in Afghanistan. Erst 2005 wurde der Parlamentsvorbehalt in Gesetzesform gegossen. Das Parlamentsbeteiligungsgesetz besagt heute: "Der Einsatz bewaffneter deutscher Streitkräfte außerhalb des Geltungsbereichs des Grundgesetzes bedarf der Zustimmung des Bundestages." (Externer Link: §1 Absatz 2)
Ab wann die Entsendung der Bundeswehr als "bewaffneter Einsatz" gilt, ist umstritten. Die rot-grüne Bundesregierung argumentierte 2003 im Zuge des Interner Link: Irak-Krieges, der Einsatz deutscher Soldaten zur Sicherung des Luftraums über der Türkei durch die NATO sei nicht zustimmungspflichtig, weil die eingesetzten Flugzeuge unbewaffnet seien. Externer Link: Dem widersprach das Bundesverfassungsgericht 2008: schon konkrete Anhaltspunkte für die mögliche Einbeziehung deutscher Soldaten in bewaffnete Konflikte begründeten einen Parlamentsvorbehalt, der Bundestag hätte 2003 zustimmen müssen.
Seit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vor 25 Jahren ist die Zahl von bewaffneten Interner Link: Auslandseinsätzen der Bundeswehr stark angestiegen. Zu den prägenden Einsatzorten zählen der Interner Link: Kosovo und Interner Link: Afghanistan. Insbesondere die regelmäßig nötigen Verlängerungen des Afghanistan-Mandats durch den Bundestag waren Anlass für öffentlich-mediale Debatten über das deutsche Militärengagement im Ausland. Neben dem Kosovo und Afghanistan ist die Bundeswehr derzeit in Interner Link: Mali, Interner Link: Irak, Interner Link: Syrien, Interner Link: Südsudan, Interner Link: Sudan, Interner Link: Libanon, auf dem Mittelmeer und am Horn von Afrika Externer Link: mit Bundestagsmandat im Einsatz.
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