Begriff
Ursprünglich bezeichnet direkte Demokratie (dD) im Gegensatz zur repräsentativen Demokratie die unmittelbare Herrschaft des Volkes, wie sie im 18. Jh. von Jean-Jacques Rousseau idealtypisch konzipiert wurde. Sie zeichnet sich durch die Identität von Regierten und Regierenden aus und setzt das Vorhandensein homogener Gesellschaften sowie eines allgemeinen Willens voraus. Unter den Bedingungen moderner Gesellschaften und großer politischer Einheiten werden direktdemokratische Elemente heute als Ergänzung repräsentativer Demokratie verstanden.
Dd kann die Annahme von Verfassungen, Verfassungsänderungen, den Beschluss von → Gesetzen, die Entscheidung in Sachfragen oder die Auflösung von Parlamenten zum Gegenstand haben. Die Initiative erfolgt durch eine Regierung oder ein Parlament „von oben“ (Referendum) oder durch die Bürger „von unten“ als Volksgesetzgebung (Plebiszit). Ein Referendum kann obligatorisch oder fakultativ sein und zu einem rechtsverbindlichen Entscheid führen oder der Beratung dienen. Ein Plebiszit zielt darauf, eine Entscheidung in einer bestimmten Sache zu initiieren oder zu korrigieren. Dabei wird zwischen drei Stufen unterschieden. Die Volksinitiative bzw. der Bürgerantrag dient dazu, ein Thema im Landesparlament oder im Rat auf kommunaler Ebene auf die Tagesordnung zu setzen und behandeln zu lassen. Während bei einer Variante das Parlament auf dieser Stufe abschließend entscheidet, gibt es auch die Möglichkeit, dass die Volksinitiative in ein Volksbegehren als zweite Stufe mündet. Das Parlament kann einem Volks- oder Bürgerbegehren zustimmen oder es ablehnen. Letzteres führt dann in der dritten Stufe zum Volks- oder Bürgerentscheid.
Direkte Demokratie auf kommunaler Ebene
Das → GG sieht zwar in Art. 28, Abs. 1 vor, dass in Gemeinden an Stelle einer gewählten Körperschaft die Gemeindeversammlung entscheiden kann, doch blieb diese Form klassischer unmittelbarer Volksherrschaft angesichts der Größe der meisten → Gemeinden ohne praktische Bedeutung. Direktdemokratische Elemente auf kommunaler Ebene werden vielmehr in den Kommunalverfassungen geregelt, die in die Zuständigkeit der Länder fallen. Die Verfahren in den 16 Ländern sind im Detail sehr unterschiedlich geregelt. So gibt es mehr oder weniger umfangreiche Negativkataloge, in denen die politischen Inhalte aufgeführt sind, die von einem Begehren ausgeschlossen sind, wie z. B. die Abstimmung über Haushaltsfragen, die Organisation der Verwaltung oder die Rechtsverhältnisse der Ratsmitglieder. In allen Ländern müssen die Antragsteller eines Begehrens eine Frage formulieren, die mit „ja“ oder „nein“ beantwortet werden kann. Zudem sind in einigen Ländern Kostendeckungsvorschläge seitens der Antragsteller vorgeschrieben, um die Auswirkungen eines erfolgreichen Begehrens zu finanzieren. Sowohl für den Beginn als auch für den Endpunkt der Sammlung von Unterschriften zur Unterstützung eines Begehrens sind bestimmte Fristen festgelegt. Ebenfalls geregelt ist die Art der Unterschriftensammlung, die in Amtsräumen oder auf der Straße erfolgen kann. Die Einhaltung aller Regeln ist ausschlaggebend für die Zulässigkeit eines direktdemokratischen Verfahrens und unterliegt der Prüfung. Schließlich ist eine bestimmte Anzahl von Unterschriften erforderlich, damit nicht-ernstgemeinte Anliegen und partikulare Interessen bereits im Vorfeld herausgefiltert werden. Diese Unterstützungsquoren reichen in den Flächenländern – teilweise nach Gemeindegröße gestaffelt – von 2,5 % bis 15 % der Bürger. Kommt es zu einem Bürgerentscheid, ist darüber hinaus ein Zustimmungsquorum einzuhalten. Für den Gewinn eines Bürgerentscheides bedarf es nicht nur der Mehrheit der Stimmen, sondern auch der Zustimmung eines bestimmten Anteils der Stimmberechtigten, damit nicht Minderheiten über schweigende Mehrheiten dominieren. Er beträgt in den Flächenländern – teilweise nach Gemeindegröße gestaffelt – zwischen 8 % und 30 %. Neben den hier beschriebenen Begehren, die von den Bürgern initiiert werden, können in einem Teil der Länder auch die Räte beschließen, dass über eine Angelegenheit der Gemeinde ein Bürgerentscheid stattfindet (Ratsbürgerentscheid).
Für den Zeitraum von 1956 bis 2017 wurden von dem Verein „Mehr Demokratie“ 7503 direktdemokratische Verfahren auf kommunaler Ebene erfasst, von denen 6261 von Bürgern und 1242 von Räten eingeleitet worden waren (Mehr Demokratie 2018). In 3796 Fällen kam es zu einem Bürgerentscheid. Die meisten Begehren unter den Flächenländern fanden in BY (2910), die wenigsten im SL (17) statt. Doch sind bei einem Vergleich die Praxisjahre dD und die Anzahl der Städte zu berücksichtigen. Dabei zeigt sich, dass in einer nordrhein-westfälischen Kommune alle 13 Jahre ein Bürgerbegehren initiiert wird. Das Schlusslicht bildet RP, wo in einer Kommune rein rechnerisch nur alle 227 Jahre ein Bürgerbegehren stattfindet. Ein Begehren ist aus der Sicht der Antragsteller zumindest teilweise erfolgreich, wenn ihm der Rat zustimmt, ein Kompromiss vereinbart wird oder im Fall eines Bürgerentscheids Mehrheit und Zustimmungsquorum erreicht werden. In diesem Sinn waren 38,8 % der abgeschlossenen Begehren erfolgreich. Der größere Teil wurde schon im Vorfeld gar nicht eingereicht oder zurückgezogen, war unzulässig oder scheiterte beim Entscheid aufgrund einer fehlenden Mehrheit oder des Nichterreichens des Zustimmungsquorums.
Direkte Demokratie auf Länderebene
In der rechtlichen Ausgestaltung der dD in den Landesverfassungen und Landesgesetzen spiegelt sich die Vielfalt des bundesdeutschen Föderalismus wider. Im Vergleich zur kommunalen Ebene bestehen viele Gemeinsamkeiten, aber auch einige Unterschiede. Auf Länderebene sind auch Abstimmungen zu Verfassungsänderungen möglich. Demgegenüber sind finanzpolitische Themen, die den Haushalt, Steuern oder die Besoldung der Landesbediensteten betreffen, ausgeschlossen. Auf der Ebene der Landespolitik wird über Gesetze entschieden. Ein Volksbegehren verlangt daher einen ausgearbeiteten Gesetzentwurf von den Antragstellern. Zudem haben die Parlamente das Recht, einen Gegenentwurf zur Abstimmung zu stellen. Das Unterstützungsquorum für Volksbegehren liegt zwischen ca. 3,6 % in SH und 20 % in HE. Für einfache Gesetze existiert in BY, HE und SN überhaupt kein Zustimmungsquorum, während es sonst zwischen 15 % und 25 % beträgt. Bei Verfassungsänderungen sind die Quoren deutlich höher. Lediglich BY sieht nur eine 25-Prozent-Hürde vor, während in den meisten Ländern sowohl ein Zustimmungsquorum von 50 % bzw. ein Beteiligungsquorum von 50 % als auch eine Zwei-Drittel-Mehrheit der Stimmen zu erreichen sind.
Die Praxis dD auf Länderebene ist trotz des Vorsprungs in der rechtlichen Verankerung geringer ausgeprägt als auf kommunaler Ebene. Der Verein „Mehr Demokratie“ führt in seinem „Volksbegehrensbericht“ für den Zeitraum von 1946 bis 2016 68 unverbindliche Volksinitiativen, 324 Anträge auf Volksbegehren und fakultative Referenden, 25 obligatorische Referenden und 22 Verfassungs- und Parlamentsreferenden oder Sonderabstimmungen auf (Mehr Demokratie 2017). Die 324 von Bürgern initiierten Verfahren führten in 91 Fällen zu einem Volksbegehren und in 23 Fällen zum Volksentscheid. In absoluten Zahlen wird die dD am häufigsten in BY praktiziert. In HH können sich die Bürger statistisch betrachtet alle 1,3 Jahre an einem Volksbegehren und alle 3,0 Jahre an einem Volksentscheid beteiligen. Die Konzentration direktdemokratischer Praxis auf bestimmte Länder ist allerdings hoch. So gibt es neun Länder, in denen noch nie ein Volksentscheid durchgeführt wurde. Die Erfolgsquote der von Bürgern initiierten Verfahren auf Länderebene liegt bei durchschnittlich 28,2 %. Von den 23 Volksentscheiden waren 12 erfolgreich und drei teilweise erfolgreich, während sieben am Zustimmungsquorum und eins an der Mehrheit scheiterten.
Direkte Demokratie auf Bundesebene
Der Parlamentarische Rat hat sich bei der Ausarbeitung des Grundgesetzes mit einer Ausnahme gegen direktdemokratische Elemente entschieden. Auch das Grundgesetz wurde nicht direkt durch das Volk legitimiert. Das Fehlen dD auf Bundesebene hat mehrere Gründe. Immer wieder angeführt werden die Erfahrungen mit Volksentscheiden in der Weimarer Republik und mit Volksabstimmungen während der nationalsozialistischen Diktatur. Doch neben den „Lehren aus Weimar“ und dem Misstrauen gegenüber dem Volk spielte mit dem Beginn des Kalten Krieges auch die Sorge um eine Instrumentalisierung direktdemokratischer Elemente durch die KPD in der BRD eine Rolle. Seitdem hat es mehrere Anläufe gegeben, Volksbegehren und Volksentscheid auch auf Bundesebene einzuführen. Im Zuge der deutschen Einheit befasste sich die Gemeinsame Verfassungskommission des Bundestags und Bundesrats mit einem entsprechenden Reformvorschlag. 1993 entschied sich zwar eine Kommissionsmehrheit für die Verankerung von Volksbegehren und -entscheid in der Verfassung, aber die für eine Verfassungsänderung erforderliche Zwei-Drittel-Mehrheit wurde verfehlt.
So bleibt es vorerst bei der Ausnahme, dass allein bei Abstimmungen zur Neugliederung des Bundesgebietes nach Art. 29 GG ein Volksentscheid obligatorisch und verbindlich ist. Dieser Fall ist allerdings in der Praxis äußerst selten. Erfolgreiche Volksentscheide gab es 1951 bei der Bildung des Landes BW und 1955 beim Beitritt des SLs. Weitere Begehren scheiterten in den 1950er- und 1970er-Jahren. Zuletzt, 1996, fand die Zusammenlegung der Länder BB und BE in einem Volksentscheid nicht die Zustimmung beider Bevölkerungsteile.
Mit Ausnahme der CDU traten bei der Bundestagswahl 2017 alle Parteien mehr oder weniger deutlich für die Einführung von Volksentscheiden auch auf der Bundesebene ein. War bisher die Forderung nach mehr dD eher ein Thema linker Parteien, so ist es nun auch die AfD, die „Volksabstimmungen nach Schweizer Vorbild“ für ihre Zwecke propagiert. In der Bevölkerung finden Elemente dD auf Bundesebene hohe Zustimmung, wie Umfragewerte von 70 % bis 80 % zeigen. Bei einem Teil der Eliten dagegen ist die Skepsis aufgrund des Erstarkens des Rechtspopulismus und nach den jüngsten Erfahrungen im In- und Ausland (Ablehnung der Schulreform in HH, Brexit in GB) gewachsen.
Diskussionen und Perspektiven
Die Einführung bzw. Ausweitung dD ist letztlich eine Frage der Machtverteilung und damit nicht nur Gegenstand von Forschungskontroversen, sondern auch von interessengeleiteten Diskussionen. Die Gegner dD weisen dabei auf die mögliche Überforderung der Entscheidungskompetenzen der Bürger, die Reduzierung komplexer Sachverhalte auf nur mit „ja“ oder „nein“ zu beantwortende Fragen und die fehlende Chance von Kompromisslösungen im Rahmen von Bürger- und Volksentscheiden hin. Die sich hinziehenden Verfahren dD würden in vielen Fällen zu einer Verzögerung von Entscheidungen führen. Zudem würden die meisten Begehren lediglich der Verteidigung des Status quo dienen, seien also wenig innovativ und fortschrittlich. Die Beteiligung an Bürger- und Volksentscheiden liegt durchschnittlich bei 50 % bzw. 40 % und ist damit nicht höher als bei Wahlen. Bei niedriger Beteiligung erhöhe sich die Gefahr, dass direktdemokratische Verfahren von kleinen, eher mittelschichtorientierten Gruppen oder einflussreichen Organisationen mit partikularen Interessen instrumentalisiert würden. Demgegenüber wird der Schutz der schweigenden Mehrheit, aber auch von nicht-organisationsfähigen Minderheiten betont. Mittlerweile ist auch die Angst vor populistischen Instrumentalisierungen zu einem zentralen Gegenargument geworden.
Befürworter unmittelbarer Volksherrschaft lehnen diese Argumente mit Hinweis auf die Erfahrungen mit direktdemokratischen Elementen in D und in anderen Ländern ab. Sie verweisen darauf, dass viele der genannten Probleme auch innerhalb der repräsentativen Demokratie aufträten und beide Demokratieformen mit gleichen Maßstäben zu messen seien. Die unmittelbare Einflussnahme des Volkes auf Politik entlaste die repräsentative Demokratie und erhöhe die Legitimation politischer Entscheidungen. Weitere positive Effekte der dD werden in den sogenannten Vorwirkungen gesehen. Allein durch ihre Existenz würden direktdemokratische Verfahren bereits zu einer höheren Responsivität der Politik beitragen, indem die Repräsentanten schon im Vorfeld von Entscheidungen die Meinung der Repräsentierten berücksichtigten. DD stärke die Transparenz und Kontrolle der Politik und gestalte diese flexibler, da auch die Opposition und nicht im Parlament vertretene Gruppen außerhalb von Wahlen die Chance erhalten, ihre Ziele mit Hilfe von Volksbegehren und -entscheiden durchzusetzen.
Die Verfechter direkter Demokratie sehen einen wichtigen Grund für die begrenzte Praxis von Volks- und Bürgerentscheiden in der detaillierten rechtlichen Ausgestaltung, die aus ihrer Sicht zu hohe Hürden setze. Neben der langfristigen Perspektive, Plebiszite auch auf der Bundesebene einzuführen, ergibt sich daraus die Forderung nach Weiterentwicklung und Reform der bisherigen Instrumente. So sollen die Negativkataloge eingeschränkt, insbesondere Entscheidungen in Finanzfragen zugelassen werden und die Ausarbeitung von Kostendeckungsvorschlägen und kompletten Gesetzentwürfen entfallen. Die stärkste Kritik zielt auf die Quoren, die viele Begehren trotz Mehrheit zu Fall bringen.
Aus der Perspektive der Skeptiker dD ist der Abbau von Hürden eine notwendige, aber keine hinreichende Bedingung für eine erweiterte Nutzung. Die Ausweitung der Partizipation auf bisher nicht politisch interessierte Bürger bleibt begrenzt. Die soziale Verzerrung bei direktdemokratischen Beteiligungsformen scheint ähnlich ausgeprägt wie bei der Beteiligung an Wahlen. DD ist kein Allheilmittel gegen Politikverdrossenheit.
Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 8., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2021. Autor des Artikels: Rainer Bovermann
