Der Kosovo-Krieg (1998-99) war das Ergebnis eines jahrzehntelangen Konfliktes um den Status Kosovos innerhalb der Jugoslawischen Föderation. Der Konflikt verschärfte sich 1989, als der serbische Präsident Slobodan Milošević alle seit 1963 und 1974 gewährten Autonomierechte annullierte. Kosovo wurde wieder von Belgrad aus regiert und alle kosovarischen politischen Institutionen aufgelöst. An Schulen und Universitäten wurden Unterricht und Lehrveranstaltungen in albanischer Sprache verboten. In den 1990er Jahren verloren Kosovo-Albaner ihre Anstellung in der Verwaltung und in öffentlichen Unternehmen und wurden vom politischen, sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen Leben ausgeschlossen.
Vor dem Hintergrund der wirtschaftlichen Krise, die seit den 1980er Jahren Kosovo als wirtschaftlich rückständigste Region Jugoslawiens besonders hart traf, spitzten sich die Auseinandersetzungen weiter zu. Im Krieg wurde die kosovarische und vor allem die kosovo-albanische Zivilbevölkerung Opfer systematischer Überfälle, Vertreibungen und Massenmorde. Auch die kosovo-albanische Befreiungsarmee UÇK machte sich schwerer Menschenrechtsverbrechen schuldig. Im Zusammenhang mit dem Krieg starben oder verschwanden zwischen 1998 und 2000 mindestens 13.535 Menschen.
Der Weg zum Frieden
Der Kosovo-Krieg zwischen der Armee der Bundesrepublik Jugoslawien
Doch den internationalen Sicherheitskräften und Experten gelang es nicht, das Land nachhaltig zu befrieden. Im März 2004 kam es erneut zu massiven Ausschreitungen, bei denen radikale kosovo-albanische Gruppen Angehörige der serbischen Minderheit und der Volksgruppe der Roma angriffen. Dabei starben mindestens 19 Menschen. Auch serbische und internationale Einrichtungen wurden angegriffen und zerstört. Kosovo-Albaner (ca. 87 % der Bevölkerung) und Kosovo-Serben (ca. 8 %) leben bis heute weitgehend getrennt in ihren je eigenen Stadtvierteln und Dörfern. Deutlich kleinere Minderheiten sind Roma, Ashkali, Balkan-Ägypter, Türken, Bosniaken, Gorani, Montenegriner und Kroaten.
Als Konsequenz beschloss der UN-Sicherheitsrat 2005, Verhandlungen über den Status Kosovos zu beginnen, die jedoch scheiterten. Im Februar 2008 erklärte sich Kosovo einseitig für unabhängig. Das war zunächst eine „bedingte Unabhängigkeit“ unter Aufsicht der internationalen Gemeinschaft (Calic 2008), denn von 2008 bis 2012 wurde Kosovo vom Internationalen Zivilbüro verwaltet, welches die Regierungsverantwortung nach und nach an kosovarische Institutionen übertrug. Die KFOR-Schutztruppe der NATO blieb in Kosovo stationiert, wurde aber von rund 50.000 Soldaten nach dem Krieg auf unter 5.000 reduziert.
Die Belgrader Regierung betrachtet Kosovo weiterhin als Teil Serbiens und sperrt sich gegen die Aufnahme Kosovos in internationale Organisationen, wie UNESCO, Interpol oder Europarat (ESI 2024; Shuka 2024). Die über 110 Staaten, die die Republik Kosovo anerkannt haben – darunter die USA, Deutschland und die Mehrheit der EU-Staaten – verstehen die Unabhängigkeit dagegen als legitime Abspaltung von Serbien, einem Staat, der in den 1990er Jahren die Rechte der kosovarischen Mehrheitsbevölkerung systematisch missachtet und unterdrückt hat. Staaten, wie Russland, China und fünf EU-Mitgliedsstaaten sehen die Unabhängigkeit Kosovos dagegen als völkerrechtswidrige Verletzung der serbischen Souveränität an (vgl. z.B. Halbach et al. 2011).
Die EU-Kommission hat seit 2000 sowohl Serbien als auch Kosovo den EU-Beitritt in Aussicht gestellt – jedoch ohne Angabe eines konkreten zeitlichen Horizonts. Die Eröffnung und der Fortschritt von Beitrittsverhandlungen werden an rechtsstaatliche Reformen und an die „Normalisierung“ der Beziehungen zwischen Kosovo und Serbien geknüpft – konkret: an die aktive Teilnahme an dem seit 2011 von der EU vermittelten Dialog. Nachdem Kosovo und Serbien 2013 das Brüsseler Abkommen unterzeichneten, erhielt Serbien 2014 grünes Licht für den Beginn der EU-Beitrittsverhandlungen. Kosovo unterzeichnete 2015 ein Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen mit der EU. Im Dezember 2022 stellte Pristina den Antrag auf EU-Mitgliedschaft. Weil mehrere EU-Länder die staatliche Anerkennung Kosovos nach wie vor ablehnen, bleibt das Land weiterhin nur „potenzieller“ Beitrittskandidat.
Erfolge und Fortschritte
Seit der Wiederwahl des ehemaligen Studentenführers Albin Kurti zum kosovarischen Premierminister im März 2021 haben sich die Rahmenbedingungen für den Friedensprozess deutlich verändert. Einerseits werden Reform- und Demokratisierungsprozesse mit größerem Nachdruck umgesetzt (Freedom House 2024). Andererseits hat Kurtis Entscheidung, mit Serbien nur noch „auf Augenhöhe“ und nach dem Prinzip der „Gegenseitigkeit“ zu verhandeln, zu einer deutlichen Eskalation im Verhältnis zu Belgrad und zur serbischen Minderheit in Kosovo geführt. Hinter dem Strategiewechsel steckt das Bestreben, den serbischen Einfluss in Nord-Kosovo zurückzudrängen und die Region unter die vollständige Kontrolle der kosovarischen Regierung zu bringen.
Die konfrontative Politik der kosovarischen Führung spielt dem seit 2017 amtierenden serbischen Präsidenten, Aleksandar Vučić, in die Hände. Unter seiner Führung entwickelt sich Serbien immer mehr zu einem autoritären Regime, das Wahlen manipuliert und die Medienfreiheit einschränkt (Kapidžić/BiEPAG 2023; bpb 2023b).
Trotz der angespannten Lage führte der von der EU-vermittelte Dialog in den letzten Jahren zu kleineren Fortschritten. Ein Beispiel ist die Beilegung des Streits um die gegenseitige Anerkennung von Autokennzeichen und Dokumenten für die Einreise nach Kosovo bzw. Serbien (bpb 2023). Dieser Streit hatte im Jahr 2022 gewaltsame Proteste in Nordkosovo ausgelöst und die kosovo-serbischen Beziehungen auf einen Tiefstand gebracht (s.u.). Ein weiterer Schritt in Richtung Kooperation war die Aufhebung des kosovarischen Einfuhrverbots für Produkte aus Serbien.
Auch das „Abkommen über den Weg zur Normalisierung“ von 2023 wird von der EU als Meilenstein und wichtiges Ergebnis des Dialogs gesehen. Das Abkommen, inspiriert vom deutsch-deutschen Grundlagenvertrag von 1972 (ESI 2023), wurde im Februar 2023 in Brüssel verhandelt und sein „Anhang zur Umsetzung“ im März 2023 in Ohrid (Mazedonien) erarbeitet.
Ein Kernpunkt des Textes ist die Stärkung der Selbstverwaltung der Kosovo-Serben. Die EU drängt Kosovo und Serbien, sich endlich auf ein Statut für den bereits 2013 von beiden Seiten vereinbarten Verband der Gemeinden in Kosovo zu einigen, in denen die serbische Gemeinschaft in der Mehrheit ist. Lange hatte die kosovarische Regierung den Gemeindeverband mit der Begründung abgelehnt, dass dadurch ein kosovo-serbischer Staat im Staat gefördert werde. Doch im Mai 2024 unterbreitete die kosovarische Seite einen Satzungsvorschlag für den Gemeindeverband, der vom European Institute of Peace und der Friedrich-Ebert-Stiftung erarbeitet wurde (ESI 2024b, EIP & FES 2023).
Angesichts der verfahrenen Situation ist die EU dazu übergegangen, Zwischenschritte mit EU-Hilfen und der Teilhabe an EU-Programmen zu belohnen (vgl. Lippert 2024). Kosovaren können seit 2024 für bis zu 90 Tagen visafrei (wie die Bewohner anderer Westbalkanländer auch) in die EU einreisen. Ferner ist die EU weiterhin der größte Geber in der Region. EU-Zuschüsse beliefen sich zwischen 2020 und 2024 auf 303 Mio. Euro für Kosovo und 1,4 Mrd. Euro für Serbien. Kosovo wurden 2024 weitere 882 Mio. Euro versprochen und Serbien weitere 1,58 Mrd. Euro in Form von Zuschüssen und Darlehen, unter der Bedingung, dass beide Länder konkrete Reformen im Bereich Rechtsstaatlichkeit, Marktwirtschaft, Energiewende und vor allem das „Abkommen über den Weg zur Normalisierung“ umsetzen (EU-Kommission 2024).
Kosovos Wirtschaft wächst nach der Corona-Krise wieder (3,3 % in 2023). Ausländische Investoren kommen ins Land, um kostengünstige Produktionsstätten in der Nähe der EU-Absatzmärkte aufzubauen, z.B. im Hightech- und IT-Bereich (WIIW 2024). Die Arbeitslosenrate ging in den letzten Jahren zurück: von 20,7 % (2021) auf 10,9 % (2023), sogar die Jugendarbeitslosigkeit sank von 38 % (2021) auf 17,3 % (2023). Doch laut Weltbank lebten 2023 immer noch 21,4 % der kosovarischen Bevölkerung in Armut (Rossi u.a./Weltbank 2024). Zwischen 2011 und 2023 wanderten jährlich im Durchschnitt 22.000 Menschen aus (bpb 2024b).
Schließlich haben die geostrategischen Veränderungen in Folge des Ukrainekrieges Bewegung in die EU-Erweiterungspolitik gebracht (Bender 2024). Eine schnellere Aufnahme der sechs Westbalkan-Länder mit ihren insgesamt 16,7 Mio. Einwohnern ist nun wieder in den Bereich des Möglichen gerückt.
Probleme und Defizite
Wie sehr der Konflikt eskaliert ist, zeigt der Streit um das Verbot serbischer Autokennzeichen, Ausweise und Pässe auf kosovarischem Gebiet. Als Reaktion kam es im Herbst 2022 an der Grenze zu Serbien zu Protesten, Straßenblockaden und Schießereien; Grenzübergänge wurden geschlossen. Belgrad drohte sogar, die serbische Armee nach Kosovo einmarschieren zu lassen. Kosovo-serbische Abgeordneten, Polizisten, Richter und andere Beamte, die für kosovarische Institutionen arbeiteten, legten ihr Amt nieder oder kündigten aus Protest (vgl. bpb 2023).
Im April 2023 boykottierten Kosovo-Serben in vier nord-kosovarischen Gemeinden, in denen sie über eine klare Mehrheit verfügen, die Lokalwahlen. In der Folge siegten die Kandidaten der kosovo-albanischen Minderheit bei einer Wahlbeteiligung von lediglich 3,47 %. Anstatt die Wahl zu annullieren, beschloss die Regierung in Pristina, dass die kosovo-albanischen Bürgermeister ihr Amt antreten. Bei den folgenden gewalttätigen Protesten wurden ca. 40 KFOR-Soldaten verletzt. Angesichts des Drucks der EU und der USA ruderte die kosovarische Regierung zurück und erklärte sich bereit, im April 2024 ein von der serbischen Minderheit gefordertes Referendum darüber zu organisieren, ob die kosovo-albanischen Bürgermeister ihr Amt weiter ausüben sollten. Doch die belgradtreue Partei Srpska Lista (Serbische Liste) rief kurz vor der Abstimmung erneut zum Boykott auf (ZEIT 2024).
Im September 2023 eskalierte der Konflikt weiter, als in Banjska, im Norden von Mitrovica, eine serbische bewaffnete Gruppe auf kosovarische Polizisten schoss. Zwei der Angreifer und ein Polizist kamen ums Leben. Milan Radoičić, damals Vizepräsident der kosovo-serbischen Partei Srpska Lista, wird angeklagt, einer der Anführer der Gruppe zu sein. Er ist auch einer der Hauptverdächtigten für den Mord am kosovo-serbische Politiker Oliver Ivanović im Januar 2018. Ivanović hatte mehrfach die Belgrader Regierung und die „Serbische Liste“ beschuldigt, organisierte kriminelle Strukturen in Nord-Kosovo zu tolerieren (Vulović 2024; Bami 2024).
Im Februar 2024 erklärte Kosovo den Euro zur offiziellen Währung und verbot serbische Banken und den serbischen Dinar auf kosovarischem Gebiet. Der Euro wurde seit Kriegsende in Kosovo neben dem serbischen Dinar benutzt. Kosovo-Serben, die mehrheitlich von Lohn-, Renten- und Sozialhilfezahlungen der serbischen Regierung abhängig sind, müssen jetzt die Grenze überqueren, um ihr Geld in Dinar abzuheben (Cerkini 2024); die serbische Postbank eröffnete daraufhin Geldautomaten an mehreren Grenzübergängen. Aufgrund der instabilen Lage in Nordkosovo verstärkte die NATO die KFOR-Einheiten von 3.400 Soldatinnen und Soldaten im Jahr 2021 auf rd. 4.800 im Jahr 2024, davon rund 300 aus Deutschland.
Die EU-Kommission beklagt Defizite bei der Demokratisierung (EU-Kommission 2024). Laut Freedom House (2024) sind immer noch viele öffentliche Einrichtungen von Korruption betroffen. Journalisten sind Einschüchterungen ausgesetzt. Die Rechtsstaatlichkeit wird durch Einmischung und Dysfunktionalität in der Justiz behindert (s. auch HRW 2024).
25 Jahre nach dem Krieg wurden bei der Aufarbeitung von Kriegs- und Menschenrechtsverbrechen kaum Fortschritte gemacht (Haxhiaj 2024; Visoka/Lumi 2020). Obwohl Kosovo und Serbien sich 2023 einigten, bei der Suche nach über 1.600 vermissten Kriegsopfern zusammenzuarbeiten, ist kaum etwas passiert (EU-Kommission 2024).
Die Krise des von der EU vermittelten Dialogs und des Friedensprozesses in Kosovo ist besorgniserregend, vor allem in einer Zeit, in der der Einfluss der USA zurückgeht (Kapidžić/BiEPAG 2023, How/WIIW 2024) und sich die US-Regierung unter Donald Trump vermutlich deutlich weniger für Europa interessieren und engagieren wird. Dies nutzen China und Russland aus, um ihren Einfluss auszuweiten. Russland z.B. liefert subventionierte Energie an Serbien und finanziert Medien-Plattformen, die Verschwörungs-Narrative und Fake News verbreiten (Kapidžić/BiEPAG 2023).